我國海綿城市建設商業模式研究
——基于美、德兩國的經驗借鑒

滿　莉　毛依娜

(1.中國財政科學研究院，北京 100142；2.中國PPP研究院，北京 100036)

我國海綿城市建設商業模式研究
——基于美、德兩國的經驗借鑒

滿莉1毛依娜2

(1.中國財政科學研究院，北京 100142；2.中國PPP研究院，北京 100036)

內容提要：海綿城市建設作為2.0版的新型城鎮化、經濟啟動的加速器，通過加強城市規劃建設管理，有效控制雨水徑流，將實現“修復水生態、改善水環境、涵養水資源、提高水安全、復興水文化”五位一體的目標。中央安排近200億的中央專項資金給予支持，對采用政府與社會資本合作 (Public PrivatePartnership，PPP)模式達到一定比例的項目將獎勵10%。海綿城市作為非經營性項目，在推動項目過程中政府與市場邊界及其商業模式不確定，進入門檻較高，利益風險分配分擔機制不清晰，可操作性受限，導致社會資本的參與熱情有余、動力不足。本文以和諧共生、低影響力開發理念、綠色可持續為理論依據，闡述分析目前非經營性項目建設的難點，并結合國外海綿城市建設的經驗與實例，從海綿城市建設績效評價與考核指標出發，提出海綿城市建設商業模式的總體思路與路徑，并提出具體的應用建議。

海綿城市PPP模式商業模式低影響力開發績效評價

一、海綿城市建設背景

隨著我國工業化進程的加速，城鎮化建設正在經歷一個低起點、高增速的發展過程，由此引發的水生態、水污染、城市內澇等城市水問題愈發嚴重。習近平總書記多次提到將建設海綿城市作為新時期城市治水的重要內容。國家各部委先后發文引導海綿城市建設。2014年10月，住房城鄉建設部頒布《關于印發海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建(試行)的通知》；國家財政部、水利部、住房城鄉建設部于12月印發《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》；2015年,三部委聯合啟動了海綿城市建設試點工作，濟南、武漢等16個城市通過層層篩選被列入國家級試點名單；隨后，住房城鄉建設部出臺《海綿城市建設績效評價與考核辦法(試行)》；8月，水利部印發《關于推進海綿城市建設水利工作的指導意見的通知》。10月，國務院辦公廳印發了《關于推進海綿城市建設的指導意見》,明確海綿城市建設是城市發展的方向，優先推進PPP模式明晰海綿城市建設的融資方向，并確立我國未來推進海綿城市建設的工作目標和基本原則。“海綿城市”是指城市能夠像海綿一樣，在應對各種環境變化和承受自然災害等方面具有良好的彈性。降雨時，對雨水進行吸收、儲存、滲透、凈化等一系列雨水管理，補充地下水；當城市缺水時將蓄存的水釋放并加以利用，最終形成一個雨水管理循環系統，達到“自然積存、自然滲透、自然凈化”的城市發展新模式。經濟和社會功能的優先性是傳統的城市建設理念，追求“堅固耐用、經濟美觀”，缺乏生態環境和水源涵養功能的社會認知感，對城市中存在的水文效應考慮不足。例如，為了增加建設用地，城市河湖進行圍填；為了解決雨天道路泥濘的問題，城市建設中的馬路和停車場等通常采用硬化方式；為了節省河道兩岸土地，城市河道也采用渠化方式，人為增加排水流速，縮減河道斷面等等。海綿城市建設就是改變傳統的城市治水理念，在城市規劃、設計、建設領域進行的一次創新。海綿城市偏重于盡可能地維持區域天然狀態的水文條件下進行城市開發和建設，充分利用城市道路、綠化、公園等基礎設施為載體，制定適應于不同城市的、可操作性強的實施戰略。推進海綿城市建設過程中，一些問題制約了海綿城市在我國的發展。一是海綿城市建設投資規模大、增長快，資金保障比較困難。基于城市總體建設規模，以及地方經濟增長及財政狀況，建設海綿城市的資金需求有較大的超前性。住建部的統計數據顯示，海綿城市建設投資約為每平方公里1-1.5億元。無形中拉大了資金需求與財力和籌資能力的差距，導致融資的任務重、難度大。二是多元化的投融資格局尚未形成。目前，海綿城市建設領域市場開放度不高，體制、機制性的障礙還比較嚴重，融資渠道狹窄，方式單一。三是專業技術力量薄弱，管理理念相對滯后。四是海綿城市建設配套的政策、機制尚未成熟完善。中央財政為海綿城市建設試點提供專項資金補助支持，按照“一定三年，分檔補貼”的原則，對進入海綿城市試點名單的直轄市每年補貼6億元，省會城市補貼5億元，其他城市4億元。除政府補貼外，政府鼓勵社會資本參與海綿城市，對采用PPP模式獎勵10%。社會資本將成為海綿城市建設運營中投融資的重要渠道。因此，政府和社會資本合作(PPP)是推進海綿城市建設的重要抓手。作為非經營性項目，社會資本參與度不高，需要多元化融資模式的介入。20世紀90年代發展至今，我國雨洪管理技術方面有許多研究，但是海綿城市的提出，國內缺乏“商業模式”的研究與制定。本文通過介紹發達國家城市雨水管理的發展情況，結合國外海綿城市商業模式的運用進行較為詳盡的綜述，為我國海綿城市的開展提供經濟視角和總體思路。

二、國外“海綿城市”建設技術及商業模式

目前，美國、德國、英國等國家和地區的“海綿城市”在全球領先。美國的雨洪管理主要采用低影響力開發(LowImpacted Development，LID)和最佳管理措施(Best Management Practices，BMP)兩種策略，現在美國已全面提出綠色基礎設施(Green Infrastructure，GI)。類似地，澳大利亞采用水敏感城市設計(Water Sensitive Urban Design,WSUD)，英國實施可持續排水系統 (Sustainable Urban Drainage, SUDS)，以及新西蘭運用低影響城市設計與開發(Low Impact Urban Design and Development,LIUDD)。本文著重對德國和美國的海綿城市建設技術和收費機制進行歸納，著重分析比較他們的商業模式運作情況。

(一)德國

1.德國雨水處理系統

德國雨水處理系統對徑流的處理，要求開發后的水文條件接近于開發前的自然特征，從源頭、傳輸途徑、末端三個過程進行控制調蓄。源頭控制是指從最初徑流產生處進行處理，降低因徑流的匯集而造成污染物擴散的風險。一般源頭控制可以采用透水鋪裝、屋頂花園、雨水收集罐、城市綠地等分散式設施。德國雨水處理系統經過多年發展已日趨成熟，主要的雨水處理措施有三種：一是屋頂雨水集蓄系統，屋頂收集的雨水進行簡單的處理達到雜用水水質標準，一般用于社區的植被澆灑和廁所沖洗等非飲用用途。專家評估屋頂綠化工作達到一定密度后，未來至少可以儲存60%的雨水。二是自然滲透系統，采取植草溝、洼地、透水地面等措施，不僅降低下滲水量和速度，而且雨洪處理設施可與城市綠化景觀系統融合，從而改善局域小氣候兼具雨水調蓄及景觀、調節等多重屬性。三是雨水截流系統，比如德國設計綠地低于地面，在綠地內建造雨水滯留設施吸收雨水。根據調查統計結果顯示，草地覆蓋的土壤比同土壤條件的裸地穩定入滲率高15%-20%。如果草地莖根密集且草葉繁茂，一般在地表有2cm深水層可儲存雨水，不易快速流失。途徑控制指的是將城市道路的徑流雨水引入綠地進行下滲、蓄水、調節等處理。一是非交通干道路面常采用砂石或植草磚等易滲透路面，將剩余的徑流優先排到道路綠化帶。二是道路橫斷面設計處理徑流，注重道路橫縱坡坡向、路面與綠化帶的豎向關系的設計，使徑流雨水能快速積聚后引入綠地或其他處理設施。三是雨水設施的設計和布局。地表雨水設施應避免徑流在地表積蓄停留過久，對徑流進行截污處理。末端調蓄包括濕地、湖泊等儲存雨水徑流的景觀水體，能夠消納自身及周邊區域的徑流雨水。徑流利用沉淀池等裝備設置對進入綠地內的徑流雨水進行預處理，防止徑流雨水對綠地環境造成破壞，位于末端調蓄的設施內種植植物宜選擇耐鹽、耐淹、耐污等能力較強的本土物種。

2.德國雨水收費模式

德國在法律手段方面積極配合海綿城市的建設，出臺聯邦水法、建設法規和地區法規來保證水的可持續性利用。1986年和1996年兩次修改聯邦水法,分別提出“每位用戶有義務節水,保證水供應的總量平衡”和“水的可持續利用”理念并強調“排水量零增長”的概念。各州有關雨水利用的法規、政策導向的基礎是聯邦水法。德國采取雨水排放費與經濟激勵等措施實現排入管網徑流量的零增長。德國目前通過征收高額雨水排放費限制不透水地面，并且按不透水地面的面積收取雨水排放費。雨水排放費的定價是普通自來水價格的1.5倍，采取雨水處理措施的用戶可獲得減免優惠。同時在新建工業、商業及居民小區時，住宅、廠房、花園等建筑如沒有雨水利用裝置，政府將根據建筑物造價征收一定的雨水排放費，此項資金主要用于雨水項目的投資補貼，以鼓勵雨水利用項目的建設。為此房地產開發商則紛紛建造綠色屋頂等利用裝置。對于能主動收集使用雨水的住戶，政府每年都給予一定金額的“雨水利用補助”。

(二)美國

1.美國雨水管理技術

美國的城市雨水管理總體上經歷了排放、水量控制、水質控制、生態保護等階段，雨水管理理念和技術重點逐漸向低影響開發(LID)源頭控制轉變，逐步構建污染防治與總量削減相結合的多目標控制和管理體系。LID是通過分散的、均勻分布的、小規模的雨水源頭控制機制，用滲透、蒸發、過濾、存儲等手段，實現控制暴雨所產生的徑流和污染，避免開發造成的水文擾動。技術的前提基于雨水管理不應該被看作是雨水處理，而是在流域底部用大型的、昂貴的末端治理設施輸送和管理。目前，美國結合工程和非工程措施的方法進行雨水的控制和處理。方法強調源頭控制、自然與生態措施、非工程方法、以及與植物、綠地、水體等自然條件和景觀結合的生態設計,如植物淺溝、濕地、植被緩沖帶等,大量應用由屋頂蓄水或入滲池、井、草地、透水地面組成的地表回灌系統，以獲得環境、生態、景觀等多重效益。

2.美國雨水管理商業模式

美國國會積極立法保障雨水的調蓄及利用。為了加強對雨水徑流及其污染控制系統的識別和管理利用，美國頒布了1972年的聯邦水污染控制法(Federal Water Pollution Control Act,FWPCA)、1987年的水質法案(Water Quality Act,WQA)和1997年的清潔水法(CleanAirAct,CWA)。就地滯洪蓄水，聯邦法律要求對所有新開發區強制實行,即改建或新建開發區的雨水下泄量不得超過開發前的水平。在聯邦法律基礎上,各州相繼制定了《雨水利用條例》保障雨水的調蓄與利用。與德國較為單一的收費模式相比,美國聯邦和各州采用控制總稅收、發行義務債券、聯邦和州給予財政補貼與貸款等一系列的經濟手段，確保雨水的合理處理及資源化利用，推動城市與區域海綿城市的可持續性發展。美國弗羅里達州和博爾德市制定專門的雨水管理條例和雨水稅收制度，控制新開發區的徑流量保持在較前的水平，否則增稅或罰款。

(1)市政債券

美國LID融資戰略多采用由城市或機構發行的市政債券籌集公共項目資金，包括由政府稅收擔保的一般責任債券，以及由項目收益作為抵押擔保的收益債券。在美國洛杉磯，這兩類市政債券為低影響力開發的建設和規劃籌措資金。但是，發行債券僅僅覆蓋資金成本的一部分。因此，美國低影響力開發項目持續的維護運營費用依賴于私人部門的參與。

(2)LID替代費用

LID替代費用(LID in-Lieu Fees)指的是美國城市的一些地區密集開發，允許多層滲透物，對于這些地區，城市籌集資金可通過向開發商收取替代費用于維護發展LID項目。替代費增加了低影響力開發規則的靈活性，使得LID成為一個有政治吸引力的選擇。因為LID的目標是根據當地水平進行雨洪管理，所以這是替代項目接近于原始項目地點最重要的原因。

(3)增加雨水污染治理費

雨水污染治理費(Storm water Pollution Abatement Charge，SPAC)起源于《居民洛杉磯稅法》，用于接收、運送、抽水、建設以及維護排水設施而產生的費用。洛杉磯城市流域保護部門每年籌集大約2860萬美元用于開發和實施本城市的雨水治理項目。雨水治理費的增加是增加未來LID項目收益和運營維護成本的一個非常好的資金來源。1993年，雨水治理費費率最初設定為每等價住宅單元為23美元(218號提案)，這個費率實施了15年，限制了政府增加費用的能力。隨著國家通貨膨脹率增加，雨水治理費也逐步增加，2008年達到33.81美元，為城市產生額外1340萬美元收入。2008年，流域保護部門總體SPAC收入為4200萬美元，而不是僅僅2860萬美元(46%的差距)。

(4)個人雨水排放費

個人雨水排放費 (Individual Parcel Drainage Fees，IPDF)基于居民房屋的不透水面層區域的排水量。IPDF在德國已經實施了很多年，但對于美國這是一項很新的措施。個人排水評估(Individual Parcel Assessments,IPAs)特別適合于低影響力開發，因為他們提供給居民一種經濟誘因，降低他們土地的不透水面層大小。另外，他們影響整個城市(支持LID分散雨水管理的目標)評估系統獲得的數據給未來流域規劃成就帶來了有用的信息。IPDF的計算和管理辦法在不同地區有所不同,比如華盛頓奧林匹亞市的收費類型分為兩類，居民區和非居民區。居民區的一個等效居住單元 (ERU)為其等效不透水面積(2528 m2),收取費用為4.50美元/(ERU·月);非居民區則按管理費用、徑流水量費用和徑流水質費用收取。印地安那州瓦爾帕萊索縣將雨水排放費的費率分為六級,單戶家庭以3.00美元/(ERU·月)為基準,住宅樓以2.25美元/(ERU·月)為基準進行計算;而非居民區則按不透水面積大小分別征收不同的雨水排放費。相比IPAs，洛杉磯目前依賴于每塊土地住宅單位的雨水治理費，并不是房屋不透水面層的尺寸大小。因此，IPAs對于企業或居民運用低影響力開發BMPs沒有激勵作用。城市可考慮回扣制，降低或免除房屋徑流100%滲入的費用。為了降低洛杉磯房屋預期的不透水層面成本，在IPAs計劃的第一年洛杉磯要求企業或房屋所有者為專業的土地評估付款，第二年公眾開始支付排水費。西雅圖收取所有房屋所有者雨水管理服務的年費，基于每戶對市政排水系統預計流量的影響。費用產生的收入用于建立新的雨水管理設施，運營和維護的支出。小塊土地收取統一費率的費用，而大塊土地費用根據他們的預期不透水層面的面積收取。功能性房屋、現場雨水蓄洪水庫可以申請信用降低他們的排水費。

(5)“百分之一綠色街道”基金

目前，美國奧勒岡州最大的城市波特蘭發起了“百分之一綠色街道”基金，在城市優先權下籌集項目建設預算的1%，不遵從波特蘭雨水管理指南。隨著波特蘭城市委員會出臺綠色街道法，該基金于2007年成立。該基金用于綠色街道性質的建設融資，遵循LID指南。社會資本方申請綠色街道補貼幫助LID項目的基金設計、建設和材料。洛杉磯也實施相同的計劃，基金設計要考慮基金運作和維護成本以及建造成本。

(6)停車增量融資

停車增量融資產生重要的收入用于建設新的低影響力開發項目，更重要的是，資金用于運營和維護成本。綠色停車場的建設是比較成熟的，并且有明確的收費點。另外，停車場還可進行雨水洗車，增加雨水循環率。

(7)激勵機制

美國采用多種補貼的形式激勵美國的LID事業。一些地方政府專門將雨水收集列入重要的環保項目，充分給予相應的政策支持。在芝加哥綠色屋頂計劃中，當綠色覆蓋屋頂比例高于50%或者面積大于2000平方英尺(約合185.8m2)，開發商可獲得由政府提供的“密度獎金”。另外，通過安裝集雨桶、植樹等方法個人居民可以獲得直接的現金補貼。

三、國內海綿城市商業模式探索

(一)非經營性項目推進PPP的難點

海綿城市承載的雨水收集利用、污染防控、保護生態環境等功能多帶有公用事業性質，不具有盈利性。海綿城市作為典型的非經營項目，推進PPP模式過程中存在很多難點。一是公益性項目缺乏可靠的收益來源，商業模式尚未確定，社會資本參與積極性不高。二是公益性項目需要靠政府兜底，加重財政壓力，實際沒有緩解財政負擔。三是公益性項目大多是教育、健康養老、環保、文化市政等基礎設施建設規模大、周期長、涵蓋領域廣、跨部門多，我們應著重打造各行業的優秀專業團隊，多方共同合作參與；四是目前PPP相關的風險分擔機制尚不成熟。由于缺乏足夠的PPP項目經驗，國內尚未出臺相關文件或法律規定發起人(建設方、運營方、融資方)、中介機構(規劃設計、咨詢)等風險共擔機制。另外，缺乏利益分配機制合理化，缺乏定價機制合理化以及對企業的條款約束性，導致一部分項目出現暴利或虧損，違背PPP模式的基本原則。五是缺乏實際操作的經驗和技能。開展公益性項目更行之有效的是采用PPP模式，需要真正的市場測試、商業計劃等，這對許多地方政府來說很陌生的，特別是傳統的項目模式逐步被PPP模式取代。但是，推廣延展到政府按可用性支付或者可行性缺口付費的項目時，地方政府需要對系統深入了解，而且需要規則指引。產權、回報、政府付費標準的確定是非常復雜的，必須建立PPP財務模型，建設運營成本合理界定，財政上需要建立一個標準。六是缺乏法律支撐。我國目前規范PPP項目運營以“部委發通知、制定政策”為主導，而這種方式法律效力較低。PPP模式下，項目公司、招投標和稅收優惠等問題需要特別的法律約束，其中部分PPP涉及的法規與一般法規可能存在一些沖突。國務院各主管部門應從全局性、系統性的角度出發制定PPP法律，明確PPP應用的領域與方式，保證PPP項目的各方利益不受損害，實現政府和社會資本各方利益的最大公約數。

(二)我國海綿城市商業模式設計

目前，海綿城市建設中各部門一直在商討海綿城市的商業模式，抓住建設的贏利點推動“PPP+海綿城市”建設。創造條件，研究利用中央預算內投資、銀行資金等建立股權投資引導基金，吸引社會投資。加快推進PPP模式、政府采購模式，對于符合條件的重點項目，給予積極支持。就多渠道的融資模式而言，繼續推廣債貸組合、投貸結合、租貸組合、資產證券化等模式，引導基金、貸款、債券、保險、信托等各類金融資金廣泛參與海綿城市建設、以及相關的公共產品和服務供給，最終形成多元化的投融資模式助力海綿城市的資本投入，作為海綿城市商業模式的其中一個重要環節。

1.海綿城市資產包

海綿城市主要依靠政府出資，但較低的回報率，成本較高，技術水平要求較高使社會資本參與積極性不高。“技術+產業基金+模式”創新，既可以解決政府債務，也可以扶持產業發展。利用SPV (Special PurposeVehicle)公司，使得產業基金和海綿城市相結合。將以項目為單位上升到以城市、國家為單位的高度，形成全方位的海綿資產包，包括從規劃、設計、投融資、建設與運營管理，真正孵化航母級綜合海綿城市的上市公司。引進技術、資本、產業，成為一個團隊推動海綿城市建設上下游產業鏈，打造一流海綿城市建設團隊。嚴格運用PPP模式并且成立PPP項目公司，最終現金流增發到上市公司或者通過資產證券化形式。另外，非經營性項目由于無現金流，可與經營性項目打包。地方政府不用額外投資，合并補償公益性項目的收益。考慮到海綿城市建設外部性，一些收益直接匯集到平臺上。當收益超過一定比例(比如5%)時可以進行資產證券化，或者定向增發至上市公司轉化為另一種資產證券化。海綿城市資產包的運作模式可以更好地孵化為新的上市公司，引導海綿城市建設規模化、產業化，最終實現海綿經濟的崛起，提升總體的經濟效益。

2.稅收機制

PPP模式的產生是一種倒逼機制的產物。公共產品理論上是由政府買單，但是海綿城市建設存在的內生性和外溢性，海綿城市建設后生態環境等的改變是對于所有居住的居民而言的。公共產品具有效用的不可分割性、消費非競爭性、受益的非排他性特征。住建部提出海綿城市建設績效評價與考核指標分為水生態、水環境、水資源、水安全、制度建設及執行情況、顯示度六個方面。最終根據績效結果、人民的滿意度等，由受益者付費可直接反映在稅收上。海綿城市調水、蓄水、美化環境方面的影響，對響應的利益相關方收費并鼓勵其投資。主要的受益者包括政府(包含市民)、保險公司、自來水公司、用水密集型產業、商業旅游酒店住宅等項目的開發運營商，而最終的受益者是納稅人。通過水權、地權的讓渡鼓勵社會資本和納稅人參與。因此，從財政層面來看，稅收將會是最后一把抓手或者是最有效的抓手。從宏觀層面來看，我國海綿城市的商業模式中緊扣著不僅僅是經濟效益，還有社會效益、生態效益、環境績效等等。

3.雨水治理費等其他使用者付費機制

這種收費機制類似于稅收機制，只是在不同的環節進行收取。很多專家都認為不應該考慮使用者付費，畢竟海綿城市是作為非經營性項目，但是由政府兜底無疑加重了政府的財政負擔。為了海綿城市的可持續發展，德國、美國已采用使用者付費，比如雨水排放費。目前，我國已經采取污水處理費的收取，類似于雨水治理費。1月26日，國家發改委、財政部和住建部聯合下發通知，以“污染付費、公平負擔、補償成本、合理盈利”為原則，規定合理制定和調整污水處理費、加大收費力度等問題。污水處理收費標準是補償污水處理和污泥處置設施的運營成本并合理盈利。原則上，城市污水處理收費標準在2016年年底前每噸應調整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點建制鎮每噸應調整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。因此，最大程度上改造各社區、各戶的雨水滲透等設施，做好最大限度的雨水收集。

4.資源補償模式

雖然單純的海綿城市建設很難找到盈利點，但海綿城市包含很多板塊的建設，我們可以利用這種資源補償模式的項目也被稱為資源補償項目(ResourceCompensateProject，RCP)。具體來看，在這種項目中，政府通過對PPP項目公司進行補償的方式，將基礎設施或公用事業項目(地鐵、隧道、環境治理等)周邊一定數量的資源(如土地、旅游、礦產)的開發權出讓給PPP項目公司，最終以這種附加資源捆綁的方式來提高項目公司在該項目中的整體盈利能力，從而確保項目投資者獲取合理回報，調動投資者的積極性。相較于其他方式，這種方式可以進一步減輕政府的財政壓力，尤其是對于項目所提供的公共產品或服務屬于非經營性項目 (沒有任何付費機制、現金流入)，或準經營性項目(僅有限的付費和現金流入，但依靠項目本身根本無法收回投資成本)，則推薦考慮采用公共物品供給的捆綁模式，從而避免面臨財政壓力大的問題。由于海綿城市建設項目的長期性，在捆綁開發權的同時，政府還需要考慮商業開發計劃的合理性和穩定性，一個不良的開發計劃除了會對私人投資方造成損失外，對于公共項目本身亦可能是有害的。但不可否認的是，如果能夠精心設計和利用這種模式，其所帶來的效益也將會是具有聯動性的。為政府提供更多的機會在海綿城市商業模式系統中可持續發展。

四、結論

通過以上國內外海綿城市商業模式的分析，以中國元素中國傳統文化為核心建立獨特的海綿城市建設發展基金，突出以“一體雙翼，產融結合”為理念核心，打造“海綿城市基金雙核模式”的海綿城市多元化商業模式(如下圖)。

“海綿城市基金雙核模式”指的是多部門建立的國家海綿城市發展基金，疊加產業投資人技術和財務投資人雙核模式“雙SPV+雙GP(一般合伙人)”的投融資思路。根據國外經驗及試點實踐證明，建立海綿城市發展基金是以市場化方式建設海綿城市的可行模式。由于政府配套體系完善，我國應盡快形成一套成熟的市場化運作機制。國家應出臺配套的法律法規引導海綿城市走市場化道路。各類投資基金、銀行保險機構、房地產公司、實業資本、非盈利機構、個人投資者等均是海綿城市建設的投資主體。在產業市場化運作的過程中，政府主要通過購買服務、政府投資基金入股等方式，支持海綿城市建設運營，形成增加公共服務、政府資產增值、促進產業發展的共贏局面。

圖1　海綿城市基金雙核模式

首先，以社會資本利益最大化為最優原則，為了更好地吸引社會資本，優先政策性銀行為城市建設項目貸款并為項目進行信用擔保，為后來更多社會資本的加入打下堅實的基礎，與金融機構等共同發起設立國家海綿城市發展基金。前期商業模式的設計為社會資本的進入打下堅實的基礎，通過設計盈利點讓社會資本看到長期穩定的利潤和所帶來的附加值。投資匹配資金與資源，區域內平衡或跨行業互補，不新增政府債務。行業主管部門對基金進行政策上支持，以及監督基金投資。然后，由海綿城市建設商與政府等PPP實施主體成立SPV公司，咨詢公司為項目進行方案設計。基金和社會資本作為資本注入項目公司。項目公司為此城市海綿建設擁有特許經營權，最終通過4種方式獲得收益，包括可行性缺口補助、使用者付費、政府付費以及資源補償。從我國目前海綿城市的長期建設來看，我國海綿城市的付費機制依托于政府付費，政府直接付費購買公共產品和服務。由于海綿城市作為新鮮事物的出現，并且投入成本較高，所以單單依賴使用者付費很困難。海綿城市的建設前期可采取政府付費的模式，納入當地財政預算，逐步分期還款的方式減輕政府還債壓力，放緩經濟的下行壓力。所謂使用者付費的實現，我國可以采取雨水排放費與經濟激勵等措施實現排入管網徑流量的零增長。我國海綿城市建設應根據當地降水狀況與居民擁有不透水地面的面積，計算出每戶應繳納的雨水費，由相應的行政主管部門收取，采取雨水處理措施的用戶可獲得減免優惠。另外，海綿經濟的興起，以“新產品、新技術、新材料、新工藝”的理念孵化大型上市公司。未來的稅收收入將可作為一種途徑繳納給政府并且更好地體現出海綿城市受益方付費機制。當使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助，稱之為可行性缺口補助。資源補償的方式較其他方式而言最容易運用，政府建設海綿城市的同時將周邊一定數量的資源(如河湖、旅游、礦產、土地)的開發權出讓給PPP項目公司，最終以這種附加資源捆綁的方式來提高項目公司整體盈利能力，吸引社會資本的參與度，保障我國海綿城市的順利推進。特許經營期滿，項目移交政府。以出售資產、資產證券化、上市退出、基金投資退出等方式獲得最終收益，并且將所有收益回報給投資方。移交時依照住建部出臺的《海綿城市建設績效評價與考核指標》，檢驗海綿城市建設情況。伴隨著自上而下的政府政策引導模式，自下而上的績效評價反饋機制，整個海綿城市商業模式運作真正體現了“海綿城市基金+雙核模式創新”。運用PPP模式，是完成海綿城市產業革命的唯一道路。

〔1〕 財政部，住房城鄉建設部，水利部.于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知［Z］.財建［2014］838號.

〔2〕 財政部辦公廳，住房城鄉建設部辦公廳，水利部辦公廳.關于組織申報2015年海綿城市建設試點城市的通知［Z］.財辦建［2015］4號.

〔3〕 程江，徐啟新，楊凱，等.國外城市雨水資源利用管理體系的比較及啟示［J］.中國給水排水，2007（12）：68-72.

〔4〕 丁悅云.德國的雨水利用技術［J］.北京水利，2002，（6）：28-40.

〔5〕 顧陽.三部門聯合下發通知污水處理費將設下限［N］.經濟日報，2015-01-27.

〔6〕 國家發展改革委，財政部，住房城鄉建設部.污水處理收費標準出臺：城市居民每噸不低于0.95元［EB/OL］.

〔7〕 國務院辦公廳.關于推進海綿城市建設的指導意見的通知［Z］.國辦發［2015］75號.

〔8〕 國研網宏觀經濟研究部.PPP融資模式熱難點解析［EB/ OL］.

〔9〕 黎靖.我國城市雨水排放費制度的設計研究［D］.華南理工大學碩士學位論文.廣州：2011.

〔10〕李俊奇，曾新宇，鹿佳明，等.城市雨水排放費征收標準的量化方法探討［J］.中國給水排水，2008，24（10）：1-6.

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〔12〕馬愛平.什么是海綿城市？［EB/OL］.

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〔16〕中國工程建設網.PPP資源補償（RCP）項目——澳大利亞墨爾本會議中心［EB/OL］.

〔17〕住房城鄉建設部.關于海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建（試行）的通知［Z］.建城函［2014］275 號.

〔18〕住房城鄉建設部辦公廳.關于印發海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）的通知［Z］.建辦城函［2015］635號.

〔19〕住房和城鄉建設部.關于印發海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）的通知［Z］.

〔20〕Haan-Fawn Chau.Green Infrastructure for Los Angeles：Addressing Urban Runoff and Water Supply Through Low Impact Development，2009：61-65.

【責任編輯王東偉】

C912

A

1672-9544（2016）07-0105-08

2015-10-06

滿莉，中國財政科學研究院應用經濟學博士后，副教授，研究方向為公共服務績效評價、PPP項目風險管理、稅務籌劃以及財政審計等研究；毛依娜，碩士研究生，公私合作（PPP）研究院研究員，主要從事海綿城市投融資等相關研究工作。