面向市場化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的供給側(cè)管理

付敏杰

（中國社會科學(xué)院，北京 100836）

特別關(guān)注

面向市場化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的供給側(cè)管理

付敏杰

（中國社會科學(xué)院，北京 100836）

內(nèi)容提要：供給側(cè)管理是2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定未來一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)，包括去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)。按照改革的連續(xù)性，沿襲十八屆三中全會關(guān)于“要讓市場在資源配置中起決定性作用”和十八屆五中全會關(guān)于“創(chuàng)新發(fā)展”的思路，供給側(cè)管理的基本依托應(yīng)當(dāng)是市場化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。供給側(cè)管理的直接目標(biāo)是改變供給側(cè)和需求側(cè)不能匹配、尤其是與居民消費(fèi)需求升級不相適應(yīng)的問題。要以重塑市場主體為中心，堅(jiān)持市場化方向和創(chuàng)新導(dǎo)向，把握國有企業(yè)、事業(yè)單位和政府三個(gè)主體，以事業(yè)單位財(cái)務(wù)雙軌制和企業(yè)、事業(yè)單位、政府個(gè)人收入分配制度的市場化改革為主線，防止政府過度干預(yù)和政府間橫向惡性競爭。防止從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“生產(chǎn)型政府”向提供服務(wù)的“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變過程中墜落到“無為政府”狀態(tài)，就必須堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重。

市場化改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)供給側(cè)改革財(cái)務(wù)制度收入制度

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是保證十三五時(shí)期平均經(jīng)濟(jì)增長速度不低于6.5%、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的重要依托，更是新常態(tài)下“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)動(dòng)力”的主要抓手。本屆政府以來，需求側(cè)擴(kuò)張管理已經(jīng)持續(xù)了4年，財(cái)政赤字從2012年的8000億元增加到2015年的16200億元，赤字率也從2012年的1.5%逐步提高到2.3%。但不斷加碼的財(cái)政政策并沒有能夠有效阻止中國經(jīng)濟(jì)的下滑趨勢，宏觀經(jīng)濟(jì)還沒有明確觸底的跡象。單純以需求管理為核心的“穩(wěn)增長”政策效果迅速遞減，新技術(shù)的出現(xiàn)和新業(yè)態(tài)的融合發(fā)展，沒有阻止企業(yè)利潤不斷滑坡，市場自生能力下降。穩(wěn)增長政策只有短期效果，沒有長期效果。需要從有效供給的角度去考慮問題，推進(jìn)供給側(cè)改革。

一、從市場的決定性作用到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)：未來十年的增長主線

2013年黨的十八屆三中全會堅(jiān)定了中國的市場化改革方向。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。” 市場決定性作用的強(qiáng)調(diào)，是市場在資源配置中作用程度的進(jìn)一步深化。從十四大的“要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，到十六屆三中全會的“要在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”和十八大的“要在更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，市場在資源配置中發(fā)揮的作用程度、廣度都在不斷強(qiáng)化，“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律”。

改革是有連貫性的。市場的決定性作用成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的背景。《決定》中提出了建設(shè)創(chuàng)新型國家的主張。①《決定》提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。”在2015年十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》則進(jìn)一步將創(chuàng)新列為五大發(fā)展理念之首，提出“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”，會議發(fā)表的公報(bào)認(rèn)為“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置”。創(chuàng)新來自于不同的層面，國際經(jīng)驗(yàn)證明來自市場主體的創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接推動(dòng)力量，也是檢驗(yàn)國家創(chuàng)新的基本標(biāo)準(zhǔn)。

與同為轉(zhuǎn)型國家的蘇東不同，中國的改革歷來是問題導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向的。社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會主義道路隨著發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題而得到不斷深化。新一輪的“全面深化改革”則突破了原有的問題導(dǎo)向?qū)用娑M(jìn)入頂層設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)不是注重問題導(dǎo)向，而是把問題提高到更高的層面上。做到這一點(diǎn)并不容易，“增強(qiáng)改革方案的針對性”和“提高改革方案的質(zhì)量”是中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議公報(bào)的常見要求。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的問題導(dǎo)向與頂層設(shè)計(jì)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先就是為了解決總供給和總需求匹配不足、尤其是與居民消費(fèi)升級不相適應(yīng)的問題。21世紀(jì)的第一個(gè)快速發(fā)展的十年以中國外向型經(jīng)濟(jì)的形成和壯大為背景。隨著2001年中國加入世界貿(mào)易組織，世界市場的大門正式向中國敞開。在基本穩(wěn)定價(jià)格水平上的數(shù)量型擴(kuò)張，使世界獲得了物美價(jià)廉的中國產(chǎn)品，也使得中國實(shí)現(xiàn)了低通脹下的經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)穩(wěn)定增長，也使中國最優(yōu)質(zhì)的企業(yè)形成了以美日歐等發(fā)達(dá)國家市場為導(dǎo)向的基本生產(chǎn)導(dǎo)向（付敏杰、張平，2015）。從一個(gè)側(cè)面去看這個(gè)時(shí)期的發(fā)展模式，可能最明顯的表現(xiàn)就是中國最優(yōu)秀、最有效率的企業(yè)基本都是到美國納斯達(dá)克上市。

而2007年開始的美國次級貸款危機(jī)和隨后全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)反映出來的再平衡問題，導(dǎo)致了整個(gè)發(fā)達(dá)國家的行為模式的重大轉(zhuǎn)變，也改變了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。原有的發(fā)達(dá)國家借貸消費(fèi)模式面臨的不可持續(xù)問題，以美國的家庭破產(chǎn)和歐洲的國家破產(chǎn)方式被國際資本市場放大，再平衡不得不以家庭行為和國家行為的重構(gòu)為載體（張平，付敏杰，2012）。按照國際經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)周期的基本規(guī)律，可能需要整整一代人的時(shí)間，才能讓國際貿(mào)易和外向型經(jīng)濟(jì)重新恢復(fù)到一個(gè)可持續(xù)的增長狀態(tài)。

除了外向型經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)外，中國轉(zhuǎn)向擴(kuò)大內(nèi)需和消費(fèi)升級的發(fā)展戰(zhàn)略還有一個(gè)重要的背景，就是中國經(jīng)濟(jì)的快速成長造就的旺盛需求，讓中國成為最重要的新興市場。這是在當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)“新平庸（New Mediocre）”和發(fā)達(dá)國家“長期停滯（PersistentSlumps）”的形勢下中國經(jīng)濟(jì)一枝獨(dú)秀的重要原因。但從長期以來以面向發(fā)達(dá)國家市場為主的企業(yè)戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向以國內(nèi)市場為主的企業(yè)戰(zhàn)略并非一朝一夕之功。這不僅是因?yàn)槎唐趦?nèi)中國企業(yè)不能正確認(rèn)識中國市場，畢竟納斯達(dá)克上市的中國公司正在迅速完成私有化并進(jìn)軍新三板市場，更重要的是中國消費(fèi)者也不能正確認(rèn)識中國市場。

長期以來企業(yè)習(xí)慣于將最優(yōu)質(zhì)的、符合美日歐技術(shù)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品出口到國外市場，而中國消費(fèi)者也已經(jīng)習(xí)慣了去美國和日本搶購最好的國貨。國內(nèi)最好的產(chǎn)品是進(jìn)口產(chǎn)品，甚至“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”都成了質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的代名詞。企業(yè)和消費(fèi)者面臨共同重新認(rèn)識中國市場的問題，任何一方的率先行動(dòng)都會面臨短期內(nèi)的市場錯(cuò)配從而出現(xiàn)企業(yè)的利潤損失或者消費(fèi)者的效用損失，從而出現(xiàn)協(xié)調(diào)失敗問題，這也為中國政府發(fā)揮作用創(chuàng)造了空間。

供給側(cè)改革需要解決的問題主要是供給側(cè)與需求側(cè)不能匹配，尤其是不能滿足國內(nèi)消費(fèi)升級的需要，供給側(cè)改革的目是讓供給能力更好滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費(fèi)升級的基本規(guī)律，中國已經(jīng)開始進(jìn)入服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的時(shí)代。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也不能僅僅立足于工業(yè)范圍內(nèi)的工業(yè)品升級，而是要向符合中國居民消費(fèi)需要和消費(fèi)升級方向的整個(gè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系擴(kuò)展。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)：轉(zhuǎn)動(dòng)力需要微觀主體活力

如何才能讓企業(yè)對接消費(fèi)者的有效需求？過去30年來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征是政府推動(dòng)。政府推動(dòng)固然有利于大范圍迅速地讓中國一兩個(gè)產(chǎn)業(yè)形成大規(guī)模供給能力并占據(jù)國際市場主體，但這也是今天中國出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題的主要原因。例如在產(chǎn)能過剩的分析中，我們得出的重要結(jié)論就是政府很容易在競爭性的環(huán)境中過度推動(dòng)，造成政府間惡性競爭。

堅(jiān)持市場化方向，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的唯一路徑。黨的十八屆五中全會提出“加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式”，2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，實(shí)行“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會政策要托底”的總體思路。

從宏觀、產(chǎn)業(yè)和微觀這三個(gè)經(jīng)濟(jì)層面看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)要放在微觀層面。宏觀層面以“穩(wěn)”為主，集中于需求面管理。經(jīng)濟(jì)學(xué)一般認(rèn)為產(chǎn)業(yè)是企業(yè)行為在特定市場環(huán)境下的結(jié)果，很難在政府可操作的層面上說出什么產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)絕對合理。只有微觀層面，才是供給側(cè)改革應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域。從長期看，只要解決好微觀問題，產(chǎn)業(yè)和宏觀層面的問題基本能迎刃而解。若不是立足于解決微觀層面的問題，就會不斷地在新的層面、新的產(chǎn)業(yè)不斷形成新的產(chǎn)能過剩，為未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來障礙和風(fēng)險(xiǎn)。

從30多年來“以改革促發(fā)展”的經(jīng)驗(yàn)看，中國改革也主要是立足于供給面，核心在微觀層面。從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包到國有企業(yè)改革，都立足于改革微觀主體。當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是放活微觀主體，讓市場更有活力。從方向來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要擴(kuò)大和深化市場價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，消除限制市場發(fā)揮決定性作用的體制機(jī)制，促進(jìn)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換，使經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)的穩(wěn)定增長階段。

增長動(dòng)力來源于市場主體，常規(guī)的供給主體是企業(yè)。但理論上所說的“企業(yè)”包括了所有的供給主體，不僅有聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、制造業(yè)企業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)，還包括非政府性質(zhì)的非營利組織和政府本身。也就是說，從現(xiàn)有的分類看，除了農(nóng)民等個(gè)體性質(zhì)的市場主體之外，市場主體基本包括企業(yè)、事業(yè)單位和政府三個(gè)部分，企業(yè)是私人產(chǎn)品和私人服務(wù)的供給者，事業(yè)單位是社會服務(wù)的供給者，政府是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給者。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的三個(gè)主體：國有企業(yè)、事業(yè)單位和政府

企業(yè)提供私人產(chǎn)品，事業(yè)單位提供社會服務(wù)，政府提供公共服務(wù)，共同構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)的供給面三大主體。

1.企業(yè)的核心是要做活，尤其是國有企業(yè)。國有企業(yè)影響大，國有資本規(guī)模大，在國民經(jīng)濟(jì)總資本中的地位舉足輕重。國有企業(yè)有效率，整個(gè)社會就有效率。做活國有企業(yè)，關(guān)鍵就是要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，扎實(shí)推進(jìn)國有企業(yè)去行政化改革，給予國有企業(yè)完全市場主體所應(yīng)該具有的經(jīng)營自主權(quán)，真正地讓企業(yè)自主經(jīng)營。難點(diǎn)在于創(chuàng)新國有企業(yè)中的黨政管理方式，減少黨政機(jī)關(guān)和官僚體制對于國有企業(yè)日常經(jīng)營的干預(yù)。

2.事業(yè)單位是現(xiàn)階段我國公共服務(wù)供給的主體，其在一般市場經(jīng)濟(jì)中對應(yīng)非營利組織NFO和非政府組織NGO。經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)一個(gè)國家的人均GDP超過1000美元后，公共服務(wù)業(yè)會加速發(fā)展，但中國的公共服務(wù)業(yè)發(fā)展目前嚴(yán)重滯后。事業(yè)單位管理體制僵化、過度行政化，已經(jīng)成為影響我國公共服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制障礙。科研機(jī)構(gòu)、高校、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中帶出來的官僚色彩濃厚，可能導(dǎo)致其只注重完成體制任務(wù)，對市場需求基本不做出反應(yīng)，難以滿足廣大人民群眾的教育、科學(xué)、文化需求，是中國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前轉(zhuǎn)型升級的主要障礙。長期以來，事業(yè)單位一直游走在政府和市場之間，既不是完全的政府組織，也不是完全的市場組織。很多事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)把向市場提供服務(wù)和滿足人民群眾的精神文化需要，看作是完成上級布置的任務(wù)后可有可無的點(diǎn)綴。

講發(fā)展、講收入的時(shí)候，事業(yè)單位通過向市場提供服務(wù)給體制帶來的分成收入是給國家作貢獻(xiàn)；講分配、講紀(jì)律的時(shí)候，事業(yè)單位同樣給市場提供服務(wù)就很容易被叫做吃里扒外。對于事業(yè)單位同時(shí)完成體制任務(wù)和向市場提供服務(wù)的判斷，嚴(yán)重影響了事業(yè)單位提供社會服務(wù)的能力。隨著物質(zhì)產(chǎn)品消費(fèi)的逐步飽和，精神產(chǎn)品消費(fèi)和知識要素供給將分別成為中國消費(fèi)升級和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的主要來源。以“去行政化”改革來淡化事業(yè)單位的行政色彩，恢復(fù)其作為公共服務(wù)供給者的市場主體地位，讓其以滿足市場需要，尤其是廣大人民群眾的精神需要為價(jià)值導(dǎo)向，符合總書記所說的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的是“更好滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要”。

3.通過改革來構(gòu)建服務(wù)型政府，本身就是市場經(jīng)濟(jì)最重要的內(nèi)容。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的原因，中國政府，尤其是地方政府，歷來注重生產(chǎn)和供給，并在長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成了有效的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。從現(xiàn)有模式向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，要求政府以市場需求、人民需要為導(dǎo)向，提供市場和人民所需要的服務(wù)。在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型中，要防止體制內(nèi)惡性競爭導(dǎo)致的地區(qū)間、部門間相互扯皮，因?yàn)檫@種扯皮導(dǎo)致了公共服務(wù)的條塊化分割，嚴(yán)重降低了公共資金配置效率；更要防止由于激勵(lì)機(jī)制缺失而引發(fā)的從“生產(chǎn)型政府”向什么都不做的“無為政府”的墜落，這是從生產(chǎn)型政府向服務(wù)型政府過渡的“黑暗地帶”，是中國政府轉(zhuǎn)型的陷阱。作者認(rèn)為當(dāng)前的政府改革，要同時(shí)注重政府約束和政府激勵(lì)，有堵有疏，不能只講約束不講激勵(lì)，也不能只講激勵(lì)不講約束，執(zhí)法者激勵(lì)和執(zhí)法者約束同樣重要，獎(jiǎng)罰分明才能促使政府改革走向良性軌道。

五、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的兩條主線：財(cái)務(wù)制度和收入制度

市場在資源配置中起決定性作用，意味著基本生產(chǎn)要素如勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)、管理等的價(jià)格應(yīng)該由市場供求來決定，或者由購買生產(chǎn)要素的企業(yè)、事業(yè)單位和政府各自自主決定。從目前的制度看，國有企業(yè)、事業(yè)單位和政府改革要把握財(cái)務(wù)制度和收入制度兩條主線。收入制度和財(cái)務(wù)制度改革都要堅(jiān)持市場化取向，有利于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。對于財(cái)務(wù)制度來說，改革重點(diǎn)是建立財(cái)政資金支出的隔離墻制度，更重要的是消除事業(yè)單位的財(cái)務(wù)雙軌制。

（一）對于財(cái)務(wù)制度來說，當(dāng)前的重點(diǎn)是改革事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度。

事業(yè)單位的收入包括兩個(gè)部分，第一部分是財(cái)政撥款，第二部分自營收入。因?yàn)槭聵I(yè)單位一直在市場主體和政府機(jī)關(guān)之間搖擺不定，財(cái)務(wù)制度也就在企業(yè)財(cái)務(wù)和政府財(cái)務(wù)之間徘徊。財(cái)政撥款是事業(yè)單位作為公共服務(wù)供給者所獲取的財(cái)政收入形式。在財(cái)政支出范圍內(nèi)，事業(yè)單位獲得的財(cái)政資金至少包括財(cái)政教育、科研、衛(wèi)生、防疫、文化、體育等支出。這些資金在財(cái)政支出中的總規(guī)模已經(jīng)超過了50%，在規(guī)模上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府自身所使用的資金，是財(cái)政支出中最大的部分，其使用的效益狀況直接關(guān)系到財(cái)政資金效率的高低。

事業(yè)單位習(xí)慣上稱財(cái)政撥款為縱向資金，而將自營收入稱為橫向資金，用以表征事業(yè)單位的行政屬性是政府的下級，與市場部門平級。縱向資金包括事業(yè)單位的工資撥款和項(xiàng)目撥款，橫向資金則主要是自收自支性質(zhì)的經(jīng)營性資金，是機(jī)關(guān)團(tuán)體作為市場主體通過提供公共服務(wù)所獲取的收入，本質(zhì)上是社會公共服務(wù)業(yè)的企業(yè)性收支。對于事業(yè)單位來講，雖然財(cái)政撥款資金很大，但是從規(guī)模上看自營收入才是事業(yè)單位的收入主體，包括學(xué)校學(xué)費(fèi)、醫(yī)院的藥費(fèi)診療費(fèi)、電視臺廣告費(fèi)和報(bào)社賣報(bào)收入，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其獲得財(cái)政撥款規(guī)模。

事業(yè)單位的收入主體是自營性收入，但受到的政治約束主要來自財(cái)政撥款。事業(yè)單位使用財(cái)政資金的財(cái)務(wù)規(guī)則與政府部門一樣嚴(yán)格，基本比照政府部門使用的財(cái)政資金，現(xiàn)在一般都使用公務(wù)卡階段，嚴(yán)格按照年度預(yù)算申報(bào)，并且要限制預(yù)算結(jié)構(gòu)和預(yù)算科目。這一點(diǎn)并不完全合理，因?yàn)榕c政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品相比，事業(yè)單位的社會服務(wù)更具有私人服務(wù)和個(gè)性化特征，教育、科研、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等服務(wù)都是市場可以提供的。世界上最好的科研機(jī)構(gòu)、智庫、大學(xué)、醫(yī)院基本都不是政府提供的，事業(yè)單位的公共服務(wù)屬于典型的政府提供私人產(chǎn)品（Besley and Coate，1991；Blomquist and Christiansen，1999）。國外政府提供的教育、科學(xué)、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等資金大多由政府撥款給政府控制的基金，再由基金向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)撥款，從而在政府和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之間建立起隔離墻，使得現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的非政府組織、非盈利組織具有高度的財(cái)務(wù)自由，以保證其財(cái)政資金使用的高效率。國外政府對于社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金管理，主要是事后的績效評估和審計(jì)，而不是前置的財(cái)務(wù)條條框框。

事業(yè)單位對作為橫向資金的自營收入有較大自主權(quán)，可以按照自身經(jīng)營需要和市場需求的方式使用，預(yù)算結(jié)構(gòu)和預(yù)算科目來自上級部門的限制很少。這就是機(jī)關(guān)團(tuán)體“兩條腿走路”的財(cái)務(wù)雙軌制。目前的行政管理制度下，財(cái)政撥款和自營收入之間并沒有明確地界限，兩種資金之間互相影響。在財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛的時(shí)候，事業(yè)單位財(cái)政撥款可以按照自營收入一樣自由使用；在財(cái)經(jīng)紀(jì)律嚴(yán)格的時(shí)候，橫向資金也只能比照縱向資金管理，不斷收緊再收緊，支出自由度大大下降，很難再按照市場需要的方式花出去，繼續(xù)創(chuàng)造市場需求，成為影響積極財(cái)政政策能否起效的關(guān)鍵因素。改革事業(yè)單位財(cái)務(wù)雙軌制，是釋放積存在事業(yè)單位的財(cái)政和經(jīng)營性資金，在微觀財(cái)務(wù)制度層面推進(jìn)積極財(cái)政政策和保證財(cái)政收入可持續(xù)增長的重要內(nèi)容（付敏杰，2016）。

（二）對于收入制度來說，以市場化導(dǎo)向來完善國有企業(yè)、事業(yè)單位和政府工作人員的薪酬改革同樣重要，也是市場配置資源深化和起決定性作用的體現(xiàn)。

國有企業(yè)的收入分配目前基本實(shí)行雙軌制。普通職工收入已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場化，但高級管理人員收入正在向干部和公務(wù)員靠攏，這導(dǎo)致整個(gè)國有企業(yè)呈現(xiàn)出雙重導(dǎo)向和收入體系的分裂。在分類改革基礎(chǔ)上，盡快明確國有企業(yè)的類型，通過抑制非經(jīng)營性企業(yè)的競爭性市場主體地位，強(qiáng)化經(jīng)營性、競爭性企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，尤其是國有企業(yè)管理層收入的符合市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律，是讓市場發(fā)揮決定性作用的關(guān)鍵。

事業(yè)單位職工收入體制行政化色彩過濃。首先是行政定價(jià)機(jī)制色彩過濃，現(xiàn)有的科研人員和教師的13級工資制幾乎完全以行政機(jī)構(gòu)基準(zhǔn)來設(shè)立，教授參照局級，講師參照處級。不僅工資如此，調(diào)研、差旅、餐費(fèi)、交通費(fèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也都完全照抄政府機(jī)關(guān)，完全不反映科研活動(dòng)的實(shí)際需要，也不符合市場分配的基本法則。其次是工資結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜，具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，是市場化改革不完整的表現(xiàn)。教師、醫(yī)生、科研人員的基本工資只占收入的極小部分，最大的收入來源是其他收入，完全不能反映在退休金、公積金等與市場接軌的制度中，從而導(dǎo)致養(yǎng)老、醫(yī)療等市場化改革“有制度無內(nèi)容”，帶來制度空轉(zhuǎn)。

推進(jìn)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員收入的多元化改革刻不容緩。對于教師和科研人員等來說，現(xiàn)有的規(guī)模龐大的科研項(xiàng)目基本上都是榮譽(yù)性質(zhì)，而不具有激勵(lì)性質(zhì)，例如獲得工資收入的人員不可以再有其他性質(zhì)收入。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期體制全覆蓋時(shí)期榮譽(yù)可以折算成福利的表現(xiàn)，例如獲得某級別項(xiàng)目可以分福利房。在市場化已經(jīng)推進(jìn)到要素價(jià)格形成階段，體制已經(jīng)不可能覆蓋科研人員生活的全部，就要明確科研資金的激勵(lì)性質(zhì)和市場化配置導(dǎo)向。承認(rèn)創(chuàng)新的市場，推進(jìn)創(chuàng)新資源的市場化配置，把有限的公共資金用在激勵(lì)科研人員創(chuàng)新上，這是人力資本價(jià)格市場化改革的關(guān)鍵。

政府薪酬的最大問題是與市場基礎(chǔ)嚴(yán)重脫軌。市場經(jīng)濟(jì)國家普遍施行公務(wù)員年薪制，但中國的公務(wù)員年薪制至今沒有啟動(dòng)。在目前的政府收入體系中，公務(wù)員收入的不合理性是顯而易見的。據(jù)作者所知，北京等大城市沒有一個(gè)公務(wù)員收入水平，即使高級公務(wù)員或國家領(lǐng)導(dǎo)人的工資能夠支付得起高昂的住房貸款，更不用說整個(gè)按照行政序列來分配收入水平的公務(wù)員體系。更不用說維持公務(wù)員家庭的基本支出，或能夠讓基層公務(wù)員有尊嚴(yán)的生活和以為國家工作為榮。這個(gè)扭曲的公務(wù)員勞動(dòng)力價(jià)格體系如果不改革，意味著源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的住房福利等一系列福利必須永遠(yuǎn)保持下去，從而會嚴(yán)重阻礙市場化改革。我們即將推進(jìn)一般市場經(jīng)濟(jì)國家的官邸制，就必須推進(jìn)公務(wù)員收入年薪制，二者是配套的。雖然高薪不一定能養(yǎng)廉，但遵循基本的市場規(guī)律是改革所必須的。只要公務(wù)員收入分配體制不進(jìn)行深刻的市場化改革，源自于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的福利制度就不會消失，建設(shè)服務(wù)型政府和公務(wù)員體系改革也難以起效，市場在勞動(dòng)力領(lǐng)域的決定性作用就難以得到發(fā)揮。

〔1〕 付敏杰，張平.新常態(tài)下促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)大和升級的稅收政策.稅務(wù)研究，2015年第3期.

〔2〕 張平，付敏杰.全球再平衡下的中國經(jīng)濟(jì)增長前景與政策選擇.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2012年第1期.

〔3〕 付敏杰.中國的政府存款：口徑、規(guī)模與宏觀政策含義.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2016年第1期.

〔4〕 付敏杰.政府存款暴增究竟帶來何種影響.上海證券報(bào)，2016年3月31日.

〔5〕 “習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議強(qiáng)調(diào)堅(jiān)定不移推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 在發(fā)展中不斷擴(kuò)大中等收入群體”.人民日報(bào)，2016年5月17日第一版.

〔6〕Besley，Timothy and Stephen Coate.Public Provision of Private Goods and the Redistribution of Income，The American Economic Review，1991，81（4）：979-984.

〔7〕 Blomquist，Soren，Vidar Christiansen.The political economy of publicly provided private goods，Journal of Public Economics，1999，73：31-54.

【責(zé)任編輯連家明】

F812

A

1672-9544（2016）07-0004-05

2016-05-19

付敏杰，財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)稅制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國家社科基金“政府行為與中國經(jīng)濟(jì)增長：比較經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角的解讀（12CJL027）”階段性成果。