我國環境管理體制存在的問題及完善途徑分析

伍紹政（湖南省永州市零陵區環境監測站，湖南零陵425006）

我國環境管理體制存在的問題及完善途徑分析

伍紹政（湖南省永州市零陵區環境監測站，湖南零陵425006）

自然環境是人類生存和發展的重要基礎，環境好壞將會對社會經濟產生較大影響。因此，環境保護已經發展成為國家政府亟待解決的問題。對此，本文首先介紹了我國環境管理體制現狀，然后對我國環境管理體制存在的問題以及完善措施進行了詳細探究。

環境管理體制；問題；完善

1　引言

黨的十八屆三中全會以來，在加快建設生態文明的背景下，國家逐漸出臺了一系列深化生態文明體制改革的戰略部署，環境管理行政體制改革將逐漸加深，從改革的繼承性角度，總結和回顧以往環境管理體制改革的經驗與教訓，對明確未來改革的切入點、提高改革建議的針對性具有重要意義。

2　我國環境管理體制現狀

對我國環境管理體制總體形勢的一個基本判斷是，經過多年的改革發展，已經基本建立了相對較健全的環境管理體制。我國環境管理體制是隨著國家經濟社會發展和對環保工作認識的不斷加深而逐步發展完善的，總體體現三點特征：①環境管理體制建設從無到有，隨著經濟發展與環境保護的矛盾不斷深入而不斷加強，事權不斷擴大，能力建設不斷強化，環保體制建設不斷發展健全。②發展歷程曲折，總體是一種被動式的、問題導向式的模式。③盡管環保體制建設在不斷健全，但是仍難以適應我國快速變化的環境形勢需要。在1974年之前，我國沒有專門的環保部門，1974年成立國務院環境保護領導小組辦公室，實現了環保部門從無到有的跨越，但是職能仍分散在水利、土地等資源管理部門以及有關經濟部門；1982年國務院環境保護領導小組辦公室與其他部門合并組建城鄉建設環境保護部，環保部門能力建設有所弱化，與環境保護工作的需要還是難以適應；1988年獨立設置國家環境保護局，作為國務院的直屬機構和國務院環境保護委員會的辦事機構，并逐步加強了環保部門生態保護職能；1998年將國家環境保護局升格為國家環境保護總局，2008年組建環境保護部，確立了污染防治、生態保護、核與輻射安全監管三大職能領域。總體而言，我國環保部門從無到有，從沒有專設的環保部門，到目前的環境保護部，總體上呈現了一種漸進式發展規律，特別是自1988年以來，環保部門體制改革三級跳，環保事權、能力、水平等全面提升，環保部門系統性不斷加強；尤其是黨的十八屆五中全會提出的實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，體現了中央對環境保護工作的高度關心和重視。

3　我國環境管理體制存在的問題

3.1環境管理體制運行缺少法律支撐

我國關于環境管理保護的法律雖在不斷完善，但是具體到環境管理體制的法律規范還相對缺乏，對應的條款并不完善，這就導致在體制運行中出現了工作無依據的情況，影響環境管理工作的順利進行。這體現在對環保機構和各行政部門及其人員的工作行為上的規范不完整、系統，也體現在各地方沒有專門的環境管理機構設置和職權要求方面的立法上和對企業環保管理的立法上，影響地方環境管理體制的運行。

3.2環境管理體制碎片化問題突出

由于我國環保部門設立較晚等原因，生態環境保護職責分散在環保、發改、水利、國土、林業、建設、農業等部門中。據研究，中央政府53項生態環境保護職能中，涉及環保部的有21項職能，在這21項職能中，環保部獨立承擔的占52%，與其他部門交叉的占48%。水污染防治“環保不下水，水利不上岸”，人為割裂水質與水量的聯系。一座自然價值較高的自然保護地掛自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園等多個牌子，環保、林業、住建、國土多頭管理，造成地域上重疊、建設上重復、管理上多頭。

3.3環境多元共治體系不健全

生態環境保護是一項系統工程，需要政府、企業和公眾三個主體形成伙伴關系，各自發揮功能和作用才能有效改善生態環境質量。但目前我國的政府、企業、公眾多元共治、善治體系尚不健全，三方還沒有形成利益共同體，各個治理主體發揮作用不平衡。多數企業的環保行為還是一種政府管制約束下的“被動”行為，而不是將企業環境保護作為其應該履行的最基本的社會責任，企業守法意識差。公眾參與能力不足，參與機制與平臺欠缺，參與渠道不暢通，參與方式不健全，環境需求與自身環境行為存在嚴重脫節等現象。政府、企業、公眾在生態環境治理中的結構性短缺，生態環境保護主要依靠政府一家單打獨斗、孤軍奮戰，造成企業、公眾的主觀能動性難以發揮，政策實施摩擦力較大，環境實施成本較高，環境監管難以到位。

3.4缺乏必要的外部監管

環境管理需要外部監督，但是，現如今，公眾對于環境保護和管理的參與度比較低，雖然近年來出現了一些環保團體，但是依然很難起到實質性作用。環境管理工作的主導依然是政府，缺乏必要的外部監督，這就會導致環境管理部門工作效率較低，環境問題無法得到切實改善。

4　我國環境管理體制完善途徑

4.1加強環境管理的法規建設

黨的十八屆四中全會再次重申法治的重要性，強調依憲治國；四個全面提出“全面依法治國”，可見，黨和國家對法治的重視。所以，地方環境管理首先在于立法，建立健全環境管理各項法律規范，為該項工作的開展提供法律依據，促進依法行政的實現。在地方環境管理立法上以憲法和環境保護法為依托，與地方環境的突出特點相結合，將地方環境涉及的水資源、空氣質量、物種保護、垃圾分類處理、汽車尾氣等內容都納入其中，重點關注資源的使用立法、環境污染企業的責任立法、垃圾分類處理立法等，在原則上將重環境保護與污染治理相結合、變事后治理為預防優先。通過立法為環境管理部門的行政行為提供法律基礎，對違反環境管理要求的具有危害的行為進行依法處理，促進地方環境管理體制的完善，取得良好的管理成效。

4.2健全環境與發展綜合決策機制和責任機制

加強各部門間政策的統籌協調，并建立實體機構履行該職責。國家在制定產業政策、經濟結構調整等重大經濟、技術政策過程中實行綜合決策，要把資源消耗和環境影響作為重要的因素考慮，將區域環境稟賦作為決策制定的基本依據。

4.3完善生態環境治理主體責任制度

完善建立資源環境許可，明確企事業單位對治污減排的主體責任。企事業單位要按照排污許可實現穩定達標排放，自行監測或委托第三方監測。實行企業污染物排放總量控制制度，推進行業性和區域性污染物總量控制。加快推進主要排污指標的有償使用和交易制度。建立環境損害賠償和責任追究制度。完善損害鑒定評估機制和重大疑難案件咨詢制度，對造成的損害依法嚴格賠償。

4.4建立環境經濟政策制度

健全自然資源產權和自然資源用途管制制度，對國土空間內的自然資源按照生活空間、生產空間、生態空間等用途或功能進行監管。進一步實行環境資源有償使用制度，加快環境資源價格改革，深入開展排污權交易；逐步建立一體化的水權、排污權、碳排放、節能、生態服務等環境資源交易市場；創建環境污染第三方治理模式，明確監管部門、排污企業和環境服務公司三者的責任和義務，明確排污企業和環境服務公司之間的法律關系。

4.5加強統一的監管和控制工作

為了有效開展環境管理工作，必須完善相關監督管理制度，所以，必須采取有效措施加強環境管理監管工作。環境保護監管工作必須立足于國家整體利益，盡量減少地方政府的干預，將環境保護、生態建設與企業經營和開發相分離，建立并完善區域環境保護政策，強化環境監督管理工作，及時發現問題，然后采取有效措施妥善解決，充分調動地方以及相關部分的工作積極性，提高環境管理工作效率。

5　結語

綜上所述，現如今，我國在資源環境可持續管理、環境經濟政策一體化管理等方面還遠遠沒有建立起相應有效的管理制度、組織體系及其運行機制，環境與社會經濟發展之間還存在一定的矛盾。對此，必須加強環境管理的法規建設，健全環境與發展綜合決策機制和責任機制，完善生態環境治理主體責任制度，建立環境經濟政策制度，同時還應該加強統一的監管和控制工作，這樣才能夠有效提升環境管理水平。

［1］許衛娟，張健美.我國環境管理體制存在問題及完善對策［J］.環境科學導刊，2010（06）：19～22.

［2］趙成.論我國環境管理體制中存在的主要問題及其完善［J］.中國礦業大學學報：社會科學版，2012（02）：38～43.

［3］劉德旺.我國地方環境行政管理體制存在的問題與對策［J］.資源節約與環保，2014（01）：33～35.

X321

A

2095-2066（2016）26-0005-02

2016-9-1

伍紹政（1971-），男，工程師，本科，主要從事環境監測、環境管理工作。