跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的主要挑戰(zhàn)與實(shí)施策略

岳茜玫李艷芝

(1.北京經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院，北京 102488；2.中國財(cái)政雜志社，北京 100036)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的主要挑戰(zhàn)與實(shí)施策略

岳茜玫1李艷芝2

(1.北京經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院，北京 102488；2.中國財(cái)政雜志社，北京 100036)

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是新一輪財(cái)稅體制改革的重要任務(wù)之一。相對于傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，此項(xiàng)改革面臨財(cái)政周期與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長期影響，亦存在新管理模式與技術(shù)手段不成熟等諸多問題。為此，研究追蹤了實(shí)施跨年度預(yù)算機(jī)制所需的基本條件與主要環(huán)節(jié)，試圖分析其中的難點(diǎn)、成因及可能利用的化解辦法。文章認(rèn)為，應(yīng)立足于構(gòu)建超越財(cái)政周期與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型約束的預(yù)算平衡機(jī)制；將跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)融入財(cái)稅改革總體框架；解決管理模式和技術(shù)手段的國產(chǎn)化問題；致力于協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的雙可持續(xù)。

跨年度預(yù)算平衡 預(yù)算改革 財(cái)稅改革 中國轉(zhuǎn)型

一、引言

如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡？幾乎成為了中國新一輪財(cái)稅體制改革亟待突破的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制或?qū)l(fā)揮未曾料想的重要作用。眾所周知，當(dāng)2011年底，中國財(cái)政收入增速結(jié)束了近20年兩倍于GDP增速之后，財(cái)政收支盈余逐步縮減。2014年，財(cái)政赤字再次現(xiàn)身。2016年，預(yù)算赤字?jǐn)U充至占當(dāng)年GDP比重約3%的水平。這一系列極速的收入形勢變化說明，實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡不僅是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的美好理想，而且是應(yīng)對當(dāng)前支出規(guī)模剛性擴(kuò)張和收入增速下滑局面的艱巨任務(wù)。

事實(shí)上，預(yù)算平衡早已走出了傳統(tǒng)的財(cái)政年度，邁向了跨年度預(yù)算平衡的新階段。理論和實(shí)踐都能完全印證上述論斷。1978年，加州大學(xué)伯克利分校阿龍·懷爾達(dá)夫斯基(Aaron Wildavsky)的研究全面揭示了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與傳統(tǒng)上在一年之內(nèi)按季度甚至月度制定預(yù)算的不同。他認(rèn)為很多情況下，年度預(yù)算阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政升級(Upgrade)。當(dāng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境要求財(cái)政活動具備更強(qiáng)的穩(wěn)健性和更好的靈活性之時(shí)，預(yù)算平衡就不能局限在政府行政便利的時(shí)間段，而是要盡可能做到匹配財(cái)政支出和財(cái)政投資的基本規(guī)律，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)與經(jīng)濟(jì)增長之間的跨期互動。某種意義上，跨年度預(yù)算平衡是在給財(cái)政可持續(xù)性找臺階下，也是在設(shè)法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多的支持。正是基于上述的理解，過去20年，世界范圍內(nèi)近120個(gè)國家實(shí)施了世界銀行推廣的“中期財(cái)政支出框架”(Medium-Term Expenditure Framework，MTEF)。雖然說此舉措與實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡還有一定距離，但對于大多數(shù)國家而言，其控制支出的實(shí)際效果非常顯著。特別是在那些堅(jiān)持實(shí)施支出控制和跨年度預(yù)算平衡的國家，財(cái)政規(guī)則得到了極大鞏固，財(cái)政狀況也得以大幅改善(Grigoli etc., 2012)。

當(dāng)然，中國跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立，很可能是一個(gè)相對較長的過程。這與平衡機(jī)制的復(fù)雜程度有關(guān)，也受到現(xiàn)實(shí)國情的影響。為了更好地實(shí)現(xiàn)這個(gè)愿景，本文接下來的部分將全面分析機(jī)制設(shè)計(jì)過程中的主要挑戰(zhàn)，問題癥結(jié)及解決辦法。試圖從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面，為財(cái)稅改革中跨年度預(yù)算平衡機(jī)制設(shè)計(jì)，提供一些可行的依據(jù)。

二、面臨的主要挑戰(zhàn)

(一)財(cái)政周期與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響

實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的首要任務(wù)。這是基于各方面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的周期性問題(即經(jīng)濟(jì)波動)與結(jié)構(gòu)性問題(即發(fā)展方式)全面分析并深刻總結(jié)之后的一致性意見。如果用匈牙利著名轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)家科奈爾的理論來解釋，那就是發(fā)展中國家特別是實(shí)施過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國家，當(dāng)其試圖邁入經(jīng)濟(jì)發(fā)展高級階段時(shí)，很可能會面臨全面的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力。而且這種轉(zhuǎn)型或者轉(zhuǎn)軌將是市場結(jié)構(gòu)和治理方式的同時(shí)變換?，F(xiàn)實(shí)大致印證了上述預(yù)測。而比理論更復(fù)雜的是，中國面臨的經(jīng)濟(jì)周期問題和與之伴生的財(cái)政周期問題，尚處于持續(xù)發(fā)酵的過程之中。從這個(gè)意義上而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌中的風(fēng)險(xiǎn)與周期性問題疊加之后，可能被放大為財(cái)政危機(jī)。財(cái)稅改革正是在此大背景下被再次提及，并全面實(shí)施的。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制脫不開上述背景的影響。

1.財(cái)政周期的問題

如果財(cái)政要求幫助經(jīng)濟(jì)，那么首先要理順自身問題。中國的財(cái)政周期問題始終存在。最主要的原因是財(cái)政規(guī)則(Fiscal Rule)長期不確定，而且財(cái)政活動受到其他事項(xiàng)干擾，獨(dú)立性不足。一般而言，財(cái)政規(guī)則是保證財(cái)政可持續(xù)和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最有效辦法。簡言之，所謂的財(cái)政規(guī)則大致囊括了宏觀上如何平衡預(yù)算、如何處置赤字或債務(wù)，微觀上如何實(shí)施可控且有效的財(cái)政收支及管理活動。如若仔細(xì)觀察中國經(jīng)濟(jì)增速與財(cái)政收支增速的變動，就可以看到，財(cái)政周期要比經(jīng)濟(jì)周期明顯得多。而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制本質(zhì)上是一個(gè)高階財(cái)政規(guī)則下的先進(jìn)管理方式。也就是說，在一個(gè)財(cái)政規(guī)則不明確導(dǎo)致財(cái)政周期性波動較大的國家，實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制較之成熟經(jīng)濟(jì)體，壓力會更大，所做的準(zhǔn)備也要更多。

2.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制要求經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相對平穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定。因?yàn)橹挥羞@樣，才可能相對準(zhǔn)確的預(yù)測未來財(cái)政收支規(guī)模，并實(shí)施有效的財(cái)政管理。但目前而言，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)波動還會是一個(gè)長期過程。首先，經(jīng)濟(jì)體量和要素稟賦決定了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要經(jīng)歷多個(gè)階段。從勞動力轉(zhuǎn)移到技術(shù)革新，再到產(chǎn)品和服務(wù)升級，中間的波折或許不會少，波動自然也比較大。其次，財(cái)政規(guī)則與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之間的互動關(guān)系還沒有完全確定。很多時(shí)候，政府支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的力度完全取決于當(dāng)期財(cái)政實(shí)力，甚至是政治導(dǎo)向。這意味著，影響預(yù)算平衡的財(cái)政收支活動依然具有較大的不確定性。最后，全球經(jīng)濟(jì)對中國的影響進(jìn)一步加大。中國與世界的交流只會更加緊密。金融與貿(mào)易活動的便利化，對財(cái)政活動的沖擊將是全方位的。人民幣匯率和利率市場化，以及服務(wù)貿(mào)易的廣泛準(zhǔn)入，都將對財(cái)政收支產(chǎn)生較大的影響。

(二)財(cái)稅改革的影響

新一輪財(cái)稅改革已然啟動。學(xué)界比較一致認(rèn)同的看法是，相對于1994年分稅制財(cái)稅體制改革，本次改革的任務(wù)會更重，局面也更復(fù)雜。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，既是財(cái)稅改革的目標(biāo)任務(wù)之一，還可能受到相關(guān)領(lǐng)域改革的集中影響。如果說稅制改革、支出改革和管理改革，牽涉到稅種調(diào)整、政府投資消費(fèi)、政府間財(cái)政關(guān)系等單項(xiàng)領(lǐng)域，那么預(yù)算領(lǐng)域的任何變動都會與其他發(fā)生直接關(guān)聯(lián)。而且這種關(guān)聯(lián)有時(shí)相互促進(jìn)，并肩前行，但有時(shí)卻會彼此掣肘，甚至需要停下來協(xié)調(diào)。

1.政府收支活動的年度規(guī)律

如果要實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，那么財(cái)政收支活動本身也應(yīng)該具有跨年度特征。但在目前的情況下，可能還存在諸多障礙：第一，財(cái)政收入環(huán)節(jié)的微觀基礎(chǔ)不支持跨年度收入預(yù)算安排。無論是企業(yè)所得稅、增值稅還是個(gè)人所得稅，收入、商品或服務(wù)的結(jié)算周期都是在會計(jì)準(zhǔn)則下按年截止的。如果要實(shí)現(xiàn)收入環(huán)節(jié)的跨年度預(yù)算平衡，那么現(xiàn)有的微觀結(jié)算體系將會面臨大幅調(diào)整。第二，財(cái)政支出環(huán)節(jié)的考核要求不兼容跨年度的支出設(shè)計(jì)。一項(xiàng)工程的建設(shè)和實(shí)施可能要跨越財(cái)政年度。但是支出環(huán)節(jié)卻要求具體到每一個(gè)財(cái)政年度。而且，財(cái)政支出與行政活動，特別是與主管負(fù)責(zé)人的任職期限高度對應(yīng)。如果跨年度實(shí)施支出計(jì)劃，那么如何銜接行政活動周期必將成為一大難點(diǎn)。

2.政府間財(cái)政關(guān)系及財(cái)政管理的年度規(guī)律

宏觀層面看，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制牽涉到政府間財(cái)政關(guān)系及財(cái)政管理。財(cái)政分權(quán)是中國模式發(fā)展的一大特色。當(dāng)年設(shè)計(jì)的一級政府一級財(cái)政的體制安排，雖然飽受批評，但形式上確已成型。在當(dāng)今地方財(cái)力弱化，中央向地方轉(zhuǎn)移支付比重占財(cái)政總收入比重約30%，占地方財(cái)政收入約50%的局面下，政府間財(cái)政關(guān)系，特別是上下級財(cái)政關(guān)系的變動所致影響，很可能是巨大的?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制要求自上而下的整體實(shí)施。這是一種相對于支出項(xiàng)目橫向扁平化管理，而體現(xiàn)出來的資金運(yùn)行垂直管理過程(李永友，2010)。具體到預(yù)算層面，任何一級的跨年度預(yù)算平衡都會引發(fā)其他層級的預(yù)算變動，而財(cái)政管理的變化更是難以料想。因此，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制導(dǎo)致體制機(jī)制變化，對現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系與財(cái)政管理的年度規(guī)律，將形成實(shí)質(zhì)上的沖擊。

(三)新管理模式和技術(shù)手段的難點(diǎn)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制背后的管理模式和技術(shù)手段，體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的最新進(jìn)展。這是二次世界大戰(zhàn)以后，現(xiàn)代國家追求和平發(fā)展及政府穩(wěn)定的集中體現(xiàn)。因此，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制本質(zhì)上是為構(gòu)建一個(gè)相對穩(wěn)定的財(cái)政體系，乃至行政體系，進(jìn)而維護(hù)國家的長治久安的方式方法。然而，新的管理模式和技術(shù)手段并不是“陽春白雪”，破除舊模式和建立新機(jī)制都存在較大難度。

1.新管理模式需要外部環(huán)境配合

多數(shù)實(shí)施過“中期財(cái)政支出框架”的國家在制度建設(shè)之初，都曾面臨很大的困難。不少國家和地區(qū)就此放棄了制定跨年度預(yù)算的理想。世界銀行總結(jié)出來的教訓(xùn)如下：其一，經(jīng)濟(jì)環(huán)境經(jīng)受不起財(cái)政轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，不少發(fā)展中國家財(cái)政疲弱。財(cái)政收支規(guī)模占GDP比重低于世界平均水平。按照王紹光(1991)的說法，財(cái)政能力是政府能力的最直接體現(xiàn)。財(cái)政弱、政府弱與經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定之間的弱均衡關(guān)系，使得財(cái)政轉(zhuǎn)型的成功概率極低。其二，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制要求實(shí)施嚴(yán)格的財(cái)政管理。這在很多存在灰色地帶的經(jīng)濟(jì)體中阻力較大，因?yàn)榭缒甓阮A(yù)算平衡阻礙了當(dāng)期收益的獲得。利益集團(tuán)沒有動力支撐有損自身的改革方案。其三，實(shí)施機(jī)制不易構(gòu)建。改革往往不會立竿見影。行之有效的改革背后大都有一套合適的實(shí)施方案。如若能仔細(xì)對接本國國情，并攜強(qiáng)有力的政治力量推動跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建設(shè)，那么改革成功就很值得期待了。

2.新技術(shù)手段沒想象中成熟

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制要求對收入與支出規(guī)模有良好的預(yù)測。這在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中很難做到。按理說一項(xiàng)如此優(yōu)越的管理方法，應(yīng)該自動被各國競相效法。但實(shí)際上，過去幾十年，沒有國際組織的幫助甚至資助，多數(shù)國家是不會去主動對接這個(gè)項(xiàng)目的。一個(gè)很重要的原因不是各國政府不愿意選取先進(jìn)的技術(shù)手段，而是技術(shù)手段本身存在一定的局限性。歸納起來，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制對政府財(cái)務(wù)信息搜集、行政管理體系效率和技術(shù)手段的穩(wěn)健性都有相對較高的要求。第一，大數(shù)據(jù)信息并不是每個(gè)國家都能搜集上來。即使簡單的企業(yè)或個(gè)人信息，能夠被預(yù)算制定真正利用的往往非常有限。第二，行政管理體系不兼容跨年度預(yù)算。拉長預(yù)算周期不是為了把問題往后推，而是要求知道未來的發(fā)展趨勢，并做好應(yīng)對。這對行政管理體系的效率提出了較高要求。第三，技術(shù)手段不一定穩(wěn)健。一般而言，獲得財(cái)政收支預(yù)測的結(jié)論都有一些假設(shè)。然而，這些假設(shè)不一定在未來完全兌現(xiàn)。因此，現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算調(diào)整在所難免，跨年度預(yù)算平衡的穩(wěn)健性就此降低。

(四)財(cái)政可持續(xù)、預(yù)算平衡與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)之間的分歧

近些年，財(cái)政可持續(xù)性被再次重視。不僅是由于歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機(jī)尚未了結(jié)，而且是因?yàn)楦鲊L期負(fù)債運(yùn)行和赤字管理缺失的風(fēng)險(xiǎn)正在加大。約束政府借款是一件很難的事情。傳統(tǒng)上認(rèn)為控制財(cái)政支出是約束政府借款的主要工作，但后來大家發(fā)現(xiàn)，財(cái)政虧空的機(jī)制更值得探究。Hamilton與Flavin夫婦 (1986)在《美國經(jīng)濟(jì)評論》(American Economic Review)上的文章指出，政府借款的核心問題是赤字與債務(wù)能不能滿足時(shí)間序列上的平穩(wěn)，乃至收斂。如果能做到，那么政府負(fù)債和財(cái)政赤字所引致的風(fēng)險(xiǎn)將大幅降低?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制正是背書上述研究結(jié)論。然而，我們后來卻發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)情況較之理論更復(fù)雜，特別是如何識別財(cái)政可持續(xù)乃至經(jīng)濟(jì)可持續(xù)，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制還有一些不足。

1.財(cái)政可持續(xù)與預(yù)算平衡之間到底什么關(guān)系

財(cái)政可持續(xù)是一個(gè)具有特征描述式的狀態(tài)表述。這里既沒有結(jié)論性意見，也沒有價(jià)值判斷內(nèi)容。預(yù)算平衡大致也是如此。但每當(dāng)這兩個(gè)詞匯放在一起，很多情況就不一樣了。首先，財(cái)政可持續(xù)不等于預(yù)算平衡。日本債務(wù)負(fù)擔(dān)率長期超過200%(政府債務(wù)占GDP比重)，法國赤字率早就超過了3%的警戒線水平，但這兩個(gè)國家的財(cái)政均可持續(xù)。而一些沒有太多赤字和過大債務(wù)規(guī)模的國家卻出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。其次，預(yù)算平衡不等于財(cái)政可持續(xù)。共和國前三十年，我們財(cái)政的賬面上不列赤字，更沒有債務(wù)。改革開放之后，地方財(cái)政也不能赤字運(yùn)行。那么，是不是說財(cái)政一定可持續(xù)呢？有沒有確實(shí)的借貸關(guān)系存在，而沒有表現(xiàn)在預(yù)算和結(jié)算報(bào)表之中呢？最后，財(cái)政可持續(xù)與預(yù)算平衡之間高度相關(guān)，但沒有確鑿的因果關(guān)系?？茖W(xué)研究關(guān)注大概率事件，預(yù)算平衡與財(cái)政可持續(xù)之間的相關(guān)性是顯著的，但沒有由此及彼的因果關(guān)聯(lián)。保持財(cái)政可持續(xù)和保持預(yù)算平衡，都是財(cái)政健康乃至經(jīng)濟(jì)健康的標(biāo)志。因此，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制本質(zhì)上是維護(hù)這一體系的支撐力量。

2.經(jīng)濟(jì)可持續(xù)與財(cái)政可持續(xù)是否可以兼得

跨年度預(yù)算平衡是一種兼顧經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和財(cái)政可持續(xù)的制度設(shè)計(jì)。但在理論上，二者之間可能會在某些時(shí)候不太兼容。第一，跨年度預(yù)算平衡植根于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政狀況。這似乎是一種統(tǒng)領(lǐng)兩者的“智能駕駛”技術(shù)。長時(shí)間看，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政相互關(guān)聯(lián)，都有極強(qiáng)的動態(tài)隨機(jī)特征。很像道路上行駛的汽車，而“智能駕駛”要求機(jī)器人不斷學(xué)習(xí)路面狀況特別是突發(fā)狀況。第二，跨年度預(yù)算平衡的積累還不足以支撐二者可持續(xù)運(yùn)行。實(shí)際上，有太多的強(qiáng)假設(shè)約束了跨年度預(yù)算平衡的做法。這意味著此技術(shù)在處理突發(fā)事件上，還沒有足夠多的經(jīng)驗(yàn)。如何在經(jīng)濟(jì)膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政擴(kuò)張與財(cái)政緊縮等特殊時(shí)期發(fā)揮作用，尚沒有看到更多的治理辦法體現(xiàn)在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制上。第三，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的分歧，其實(shí)存在時(shí)間換空間的做法。實(shí)際上，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制做的是輔助性工作，而非統(tǒng)領(lǐng)。化解歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爭議核心是：大多數(shù)危機(jī)國家認(rèn)為，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)困難要靠財(cái)政刺激，財(cái)政支撐經(jīng)濟(jì)走出困境是解決問題的唯一辦法?？蒊MF和歐洲央行等債權(quán)人認(rèn)為，不合理的財(cái)政體系與財(cái)政規(guī)則導(dǎo)致了危機(jī)，因此“輸血”不能替代“造血”。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)必須建立在財(cái)政可持續(xù)之上。整頓財(cái)政秩序應(yīng)該先行。這就是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的難點(diǎn)，沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的財(cái)政資金調(diào)配和沒有財(cái)力支撐的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃，好比國際象棋的僵局，輔助環(huán)節(jié)起不了決定作用。

三、主要原因分析

(一)中國經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的轉(zhuǎn)型不是一蹴而就

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制要匹配合適的制度環(huán)境與經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。中國經(jīng)濟(jì)與財(cái)政轉(zhuǎn)型的速度卻不可能太快。第一，中國財(cái)政周期真實(shí)存在，具體表現(xiàn)為收支波動與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制的基本任務(wù)是消除財(cái)政周期波動導(dǎo)致的財(cái)政穩(wěn)健性降低。但是中國財(cái)政收支波動顯然不完全是制度效力不足所致，而是受到了一些外部因素沖擊。比如全口徑預(yù)算問題至今沒有徹底解決，四本預(yù)算打通使用更是遙遙無期；再比如各級政府擁有的不少收支裁量權(quán)，特別是不受預(yù)算約束的借貸行為。第二，中國經(jīng)濟(jì)周期要求財(cái)政政策逆周期行事，令跨年度預(yù)算不易落實(shí)?，F(xiàn)如今，中國是世界上為數(shù)不多的擁有財(cái)政實(shí)力，可以安排財(cái)政刺激計(jì)劃調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的國家。近二十年來，我們比較頻繁地通過財(cái)政擴(kuò)張穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，這可能有違跨年度財(cái)政預(yù)算機(jī)制的要義。因?yàn)槎唐诘呢?cái)政刺激計(jì)劃，必然加劇財(cái)政收支波動。換言之，財(cái)政政策是在為經(jīng)濟(jì)波動“買單”，即用財(cái)政波動替代經(jīng)濟(jì)波動?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制是熨平波動而非支持“買單”。第三，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)波動與財(cái)政周期疊加下實(shí)現(xiàn)跨年度平衡機(jī)制，需要更多的智慧和勇氣。長遠(yuǎn)來看，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是維護(hù)財(cái)政規(guī)則，推升潛在經(jīng)濟(jì)增長能力的良政。但是三期疊加下的新機(jī)制構(gòu)建，必然面臨各方面的約束。破解這些約束不僅要靠技術(shù)的先進(jìn)性，而且要善于利用改革大勢，順勢而為。

(二)財(cái)稅改革的節(jié)奏和力度不易把握

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制可能成為一種新的財(cái)稅改革思路，但這個(gè)思路需要妥善處置財(cái)政收支環(huán)節(jié)的年度考核傳統(tǒng)，進(jìn)而解決政府間財(cái)政關(guān)系中的縱向管理難題。三個(gè)方面的原因制約了上述設(shè)想的達(dá)成。首先，制定年度收入預(yù)算是我國多年來財(cái)政收入高增長的保證?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制意味著收入預(yù)算的跨度會拉長，誤差會變大。最要緊的是，組織收入責(zé)任可能模糊，而且目標(biāo)不易分解或者難以被準(zhǔn)確執(zhí)行。其次，制定年度支出計(jì)劃是穩(wěn)定支出規(guī)模、評估支出績效的基礎(chǔ)?？缒甓阮A(yù)算機(jī)制會將年度支出轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗄曛С?，年度考核轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗄昕己恕Ｄ敲船F(xiàn)行財(cái)政撥付體系和支出規(guī)則將出現(xiàn)重大變化。就目前而言，改變并不現(xiàn)實(shí)。最后，跨年度財(cái)政預(yù)算可能顛覆各級預(yù)算年度匯總、逐級上報(bào)的傳統(tǒng)。因?yàn)轭A(yù)算制定極其依賴微觀信息，但是跨年度預(yù)算除了要獲悉微觀數(shù)據(jù)的匯總結(jié)果，還要有一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃和下放實(shí)施的過程。這意味著，預(yù)算的制定與執(zhí)行至少存在自下而上，再自上而下的周期。如果預(yù)算沒有得到廣泛認(rèn)同，那么可能導(dǎo)致上述形成過程需要重新開始。由此所致的時(shí)間與機(jī)會成本將大幅增加，還會形成新的利益博弈。

(三)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的高要求

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制對外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境有一定要求，且需要在技術(shù)上進(jìn)行本土化實(shí)踐。這意味著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)性需要進(jìn)一步提高，且制度建設(shè)的規(guī)范化與科學(xué)性要全面提升。其一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)性難以預(yù)期，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制受到的沖擊也難以預(yù)料。有證據(jù)顯示，如果沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長軌跡，財(cái)政收支的不確定性將急劇增加。斯坦福大學(xué)教授尼克·布魯姆(Nick Bloom)在其構(gòu)建的全球主要經(jīng)濟(jì)體政策不確定性(Policy Uncertainty)數(shù)據(jù)庫中展示了各國經(jīng)濟(jì)增長與政策不確定之間的關(guān)聯(lián)，中國便位列諸國之中。其二，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的預(yù)測技術(shù)尚未本土化，這將極大制約其預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國財(cái)稅數(shù)據(jù)的封閉性決定了短時(shí)間內(nèi)不可能有大范圍的科學(xué)家參與技術(shù)研發(fā)。大量的經(jīng)驗(yàn)研究與預(yù)測工作不可能靠少數(shù)團(tuán)隊(duì)和個(gè)別學(xué)者單獨(dú)完成。比如教育支出、醫(yī)療支出、衛(wèi)生支出和公共建設(shè)支出等領(lǐng)域的研究，往往都要靠長時(shí)間、大規(guī)模的追蹤探索，并不斷實(shí)證檢驗(yàn)。其三，2014年底頒布的“新預(yù)算法”與真正的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制之間還不太一樣。我們對預(yù)算合規(guī)性、時(shí)效性和完整性追求還處于初級階段。而新機(jī)制要求的可預(yù)測性、可管控性和可跨期平衡等特征，屬于高階事項(xiàng)。全面熟悉科學(xué)化預(yù)算管理尚需時(shí)日，邁入更高階段則是后續(xù)安排。

(四)財(cái)政可持續(xù)涉及多方面內(nèi)容

預(yù)算平衡終究是財(cái)政管理的階段性成果，而財(cái)政可持續(xù)才是終極目標(biāo)。寄希望于通過跨年度預(yù)算平衡機(jī)制來實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)，乃至穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)在是略顯單薄。其中緣由，體現(xiàn)在兩個(gè)層面，第一，唯有理順預(yù)算平衡與財(cái)政可持續(xù)之間的關(guān)系，方才能實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的設(shè)計(jì)構(gòu)想。理論上，財(cái)政可持續(xù)體現(xiàn)在債務(wù)和赤字的可持續(xù)。時(shí)間序列上的數(shù)量規(guī)模平穩(wěn)及其重要。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制能在管理層面實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。即使財(cái)政收支平衡被階段性打破，但是預(yù)算平衡機(jī)制體現(xiàn)的修復(fù)功能依然可以發(fā)揮維護(hù)財(cái)政可持續(xù)的作用。第二，連接經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和財(cái)政可持續(xù)，可以依靠跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的協(xié)調(diào)。一般而言，經(jīng)濟(jì)周期與財(cái)政周期之間的復(fù)雜關(guān)系是難以洞悉，更是難以處置的?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制至少是一種在更長時(shí)段內(nèi)，熨平財(cái)政收支波動，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律的制度安排。如果我們認(rèn)可經(jīng)濟(jì)波動與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在螺旋式上升的基本規(guī)律，那么減少財(cái)政刺激的負(fù)外部性和減輕財(cái)政自身的收支壓力，確實(shí)有必要依靠中長期財(cái)政規(guī)劃來協(xié)調(diào)。因此可以說，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。發(fā)揮其主要優(yōu)勢，實(shí)施一些看得見，能見效的政策，將在很大層面緩解各方顧慮，并推動經(jīng)濟(jì)與財(cái)政同步發(fā)展。

四、實(shí)施策略

(一)立足于構(gòu)建超越財(cái)政周期與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型約束的預(yù)算平衡機(jī)制

財(cái)政周期與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型存在一定規(guī)律，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制應(yīng)善于嵌入其中，發(fā)揮其應(yīng)有作用。首先，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制可作為明確的財(cái)政規(guī)則納入政策框架。以此作為熨平財(cái)政周期的重要工具。其次，將跨年度預(yù)算平衡機(jī)制作為推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策工具，準(zhǔn)確匹配經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與跨年度預(yù)算管理時(shí)段，力求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與預(yù)算平衡同期實(shí)現(xiàn)。最后，協(xié)調(diào)財(cái)政波動與經(jīng)濟(jì)波動。利用跨年度預(yù)算平衡機(jī)制解決兩種波動此起彼伏的問題。

(二)將跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)融入財(cái)稅改革總體框架

協(xié)調(diào)好財(cái)稅改革年度任務(wù)與跨年度預(yù)算平衡之間的關(guān)系。著力搭建政策調(diào)整、制度建設(shè)與管理改進(jìn)之間的有效溝通渠道。第一，實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的年度任務(wù)拆分，化解年度決算與跨年預(yù)算之間的可能分歧。第二，做好體制改革銜接，用跨年度預(yù)算平衡機(jī)制激發(fā)各方提高管理水平的積極性，避免出現(xiàn)地方財(cái)政收支考核弱化，財(cái)政管理績效降低的問題。第三，運(yùn)用信息化手段加快預(yù)算信息的互聯(lián)互通，形成預(yù)算信息上傳下達(dá)更加便利，修訂調(diào)整更加快捷的新模式。

(三)解決管理模式和技術(shù)手段的國產(chǎn)化問題

中國模式的特殊性在于，真正能夠被直接應(yīng)用的制度設(shè)計(jì)，必然經(jīng)歷了國產(chǎn)化過程。換言之，適合國情和現(xiàn)有體制機(jī)制的新模式，才可能有生命力、有新活力。為此，我們需要展開如下工作，其一，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制要選取易于實(shí)施的項(xiàng)目、部門和區(qū)域展開。要讓先期試點(diǎn)取得成功，見到實(shí)效。其二，注重兼顧垂直管理與橫向管理之間的預(yù)算平衡。理解大國治理?xiàng)l塊分割特征，不應(yīng)急于實(shí)施自上而下的全面改革。其三，預(yù)測技術(shù)研制和基礎(chǔ)支撐工作應(yīng)盡快著手落實(shí)。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搜集與信息有條件開放并舉，廣泛引入科研力量測算當(dāng)期預(yù)算平衡規(guī)模及未來走勢。

(四)致力于協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的雙可持續(xù)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與財(cái)政、經(jīng)濟(jì)之間的互動是雙向的。因此，當(dāng)今世界的難題，也可能是未來中國的問題——即如何協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的雙可持續(xù)。第一，將跨年度預(yù)算平衡機(jī)制作為穩(wěn)定財(cái)政收支格局的抓手。解決外部沖擊和行政活動對財(cái)政可持續(xù)性的干擾。第二，實(shí)施熨平經(jīng)濟(jì)波動的預(yù)算管理戰(zhàn)略。先期可以作為輔助手段，旨在緩解財(cái)政擴(kuò)張的壓力。第三，兼顧財(cái)政與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的關(guān)鍵是穩(wěn)定預(yù)期。利用跨年度預(yù)算平衡機(jī)制穩(wěn)定各方預(yù)期，嘗試解決財(cái)政與經(jīng)濟(jì)活動中的不確定性難題。

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【責(zé)任編輯 郭艷嬌】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0021-06

2016-10-15

岳茜玫，工商管理系講師，研究方向?yàn)槠髽I(yè)與政府管理；李艷芝，中國財(cái)政雜志社編輯，研究方向?yàn)樨?cái)政學(xué)。

國家留學(xué)人員科技活動擇優(yōu)資助項(xiàng)目的階段性成果。