財政支持視角下政府購買居家養老服務探析

王　成　趙東霞　李冰杰

(1.西北工業大學，西安 710072；2.遼寧師范大學，大連 116029；3.沈陽化工大學，沈陽 110142)

財政支持視角下政府購買居家養老服務探析

王成1趙東霞2李冰杰3

(1.西北工業大學，西安 710072；2.遼寧師范大學，大連 116029；3.沈陽化工大學，沈陽 110142)

內容提要：在我國老齡化趨勢日益嚴峻的背景下，我國地方政府創造性地實踐了政府購買居家養老服務的新形式，但當前政府財政支持卻存在諸多問題。對國外先進社區養老財政支持的事實所進行的考察，以及結合國內三個典型案例所進行的勘探中表明國內居家養老財政支持存在盲目性、單向性，以及制度化水平不足和投入不足等問題。應當從建立相關公共服務專項購買預算、扶持社會組織和企業以及加強第三方監督等方面優化對政府購買居家養老服務的財政支持體系。

居家養老政府購買公共服務財政支持

近些年，我國人口老齡化發展快速。《中國老齡事業發展報告(2013)》指出，2013年老齡化水平接近15%。在全球范圍內，我國已經成為世界上老年人口最多的國家，約占世界老年人口的五分之一。龐大的老年人群體和快速來臨的老年社會使我國的養老需求變得十分迫切。然而，傳統的家庭養老和機構養老均面臨功能性弱化，難以滿足當前及未來相當長一段時間內的養老需要。在此背景下，政府購買居家養老模式應運而生。一方面，中央政府和各級地方政府均出臺了相關的政策文件；另一方面，許多地方政府也在實踐過程中推進了居家養老模式的發展和創新。雖然當前我國政府購買居家養老服務在地區實踐過程中已經取得了相當大的進展，但是縱觀其整個運行機制，依然面臨著一系列制度性和政策性的發展困境。其中，資金在這一模式中是關鍵也是主線，而資金不足則是當前該模式發展的主要問題。這主要源于政府財政支持并沒有在購買模式中發揮其應有的作用，致使各項工作的銜接與開展問題重重。本文旨在聚焦當前我國政府購買居家養老服務的財政困境，在對其進行深度剖析下提出有效解決策略，從而激活政府購買居家養老模式的長效發展。

一、我國部分城市居家養老實踐比較

2005年我國政府提出了社會化養老的戰略思想，強調在養老服務體系中實現投資主體多元化、服務方式多樣化、服務隊伍專業化和服務對象公眾化。2008年中央十部委聯合下發《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，進一步肯定了居家養老服務的重要意義，并對以后的工作內容作出了整體安排。在社會化養老需求的現實背景和政府支持的政策背景下，我國部分城市特別是東部發達城市率先對居家養老工作展開探索，創造性地將政府購買嵌入居家養老服務模式中，形成了政府購買下的居家養老機制。以下選擇南京鼓樓區、寧波海曙區和蘇州滄浪區作為研究案例，從購買雙方關系、市場化程度、政府支持等三方面進行比較闡述。

(一)購買雙方關系

按照學者賈西津的分類，我國政府向民間組織購買公共服務的模式可分為形式性購買、委托性購買和契約化購買三類。形式性購買是完全依賴于政府的民間組織，是源于政府的購買需要而專門設立的，而后兩者都表現出一定的獨立性。

寧波海曙區購買養老服務的模式屬于形式性購買，星光敬老會是政府培育，純粹為了接收其職能轉移而產生的社會組織。政府不僅要為其提供場所、設施，還要在經濟上對其進行完全的控制，會長也選擇退休的政府官員擔任，其政府背景十分濃重。南京鼓樓區和蘇州滄浪區都屬于委托性購買類型，而“我國現存的政府購買居家養老服務模式中尚無典型的契約化購買模式。”在蘇州滄浪區模式中，“鄰里情”虛擬養老院兼有政府背景和商業企業雙重背景，與物業公司合作，在發展理念中強調商業化運行和企業化管理。比如，為了確保穩定的資金來源，虛擬養老院在做好服務困難老人的前提下，拓展了許多自費老人的服務。并且與一些糧、油公司合作，成立配送中心，為老人和其他市民提供有償的配送服務。鼓樓區模式中還借助第三方評估機構(江蘇天人家庭研究中心)，對居家養老服務實施科學監督，做到嚴格把關。

(二)競爭程度

在購買居家養老服務體系中，市場化程度可通過服務供給主體的數量以及參與競爭的方式來判定。在寧波海曙區、南京鼓樓區和蘇州滄浪區模式中，均采用了非競爭性的政府委托形式。寧波海曙區模式中的星光敬老協會是為了承接政府的養老服務職能而專門成立的，與其他老年協會不同，其在財政上受到區政府幾乎全部的支持。南京鼓樓區心貼心服務中心依托于一家民辦養老院 (同緣康養院)，這一民辦養老院在當地較高的聲譽度促成了此次政府與民間非營利機構的雙贏合作。蘇州滄浪區虛擬養老院是通過與蘇州市鼎盛物業管理公司合作而成立的。可見，雖然服務供給主體的性質有所不同，但在政府購買養老服務過程中，都呈現出一對一的選擇模式，并沒有實現市場主體之間較為充分的競爭。

(三)政府支持

雖然政府在購買居家養老服務中是以“消費者”的角色出現，但就整個公共養老服務供給機制而言，政府并非僅僅在購買過程中進行付費，其同樣承擔著制度供給、政策支持和財政資助的公共責任。在三個城市政府購買居家養老服務的進程中，因時制宜出現的相關地方性政策法規發揮了重要的作用。在寧波，2004年海曙區提出通過政府購買的方式解決部分困難老人的生活問題，到2010年在全市內已建立居家養老服務網點。蘇州滄浪區2005年出臺《蘇州市加快發展養老服務事業的意見》，要求政府財政部門對居家養老實行資金扶持并形成資金供給機制。2007年和2008年滄浪區制定相關實施方案和補貼辦法，對虛擬養老院和相關老人群體實施補貼。2010年蘇州市政府制定了“關于進一步加快發展我市養老服務事業的補充意見”，加大對居家養老的財政支持，并完善各項管理制度以提供良好的制度環境。南京市鼓樓區的政策法規有：2005年制定了居家養老服務實施方案及擴大規模方案，且通過政策法規完善監督機制；2006年出臺相關政策鼓勵社會力量參與福利機構、托老所的建立，并對社會組織進行費用補貼。在財政投入方面，蘇州市居于三個城市之首。蘇州市對開辦養老服務中心的(如日間照料中心、托老所)給予每年2—10萬元的補貼，而南京是一次性對其補貼1萬元。寧波市對城鎮社區老年服務中心給予2萬元以上的補貼，對農村居家養老服務中心給予1萬元以上的補助。對納入政府養老援助服務的對象，蘇州市則通過提供服務券的方式進行補貼，最高可領到600元的服務券。南京市則對援助對象給予每月20小時的免費服務，但其對象僅僅針對高齡、獨居或者特困老人。寧波市與南京市類似，針對獨居高齡老人，提供每人每天1小時的免費服務。

二、我國政府購買居家養老服務現存財政問題

我國居家養老服務事業已經開展了十幾年，先是在東部沿海城市進行試點探索，隨后各地級城市紛紛學習實施，取得了像南京、寧波、蘇州等各具特色的豐富經驗和長足進展。但在建設的過程中仍然存在一些瓶頸和矛盾。通過對上述案例的實踐現狀分析，從財政支持視角提出目前我國政府購買居家養老服務中存在的亟待解決的問題。

(一)財政盲目支持，主體間契約化程度低

政府購買居家養老模式本質上是基于一種契約關系的雙方約定，兩者之間的地位是平等的，并不存在包含和被包含、依附和被依附的狀態。目前地方政府往往難以考慮到購買活動契約化的必要性，在構思好或者選中相關組織后便一味地進行“投資”，極其容易致使相關組織成為政府的資金附庸。寧波海曙區呈現出養老組織對政府的完全依附，而南京鼓樓區和蘇州滄浪區作為一種委托經營模式，其獨立性雖然有所增強，但依然與政府存在著千絲萬縷的聯系。這些組織雖然在發展前期因得到政府資金的大力支持而能快速發展，但是長期缺乏獨立性不僅不利于創新其工作機制，而且也會因成為政府的行政分支而造成尋租和服務質量不高等惡果。

(二)資金單向購買，市場競爭機制不完善

政府購買作為一種購買活動，應該遵循理性人的假設而從優選擇效用最大的服務供給者。如果政府購買淪落于直接委托和攤派，那么這便不再是具有效率的購買行為了。由于目前我國市場上提供專業化養老服務的企業和社會組織數量非常少，導致政府在進行購買時可選擇的對象不多，加之在缺乏整體制度建設和監管實施不完善的情況下政府購買傾向于進行簡單的直接委托，致使目前我國政府購買居家養老服務過程中市場競爭機制并未成為現實。在上述三區模式中，或是政府專門設立以承接其養老服務，或是因社會聲譽良好而被政府直接選中，均沒有體現出足夠的市場化程度。缺乏競爭性的后果則使公共養老服務資源被壟斷，阻礙其他優秀企業進入該領域發展，且獲得安排的社會組織也缺乏足夠的求新挺進的動力，最終導致提供居家養老服務的質量和效率低下。

(三)制度化水平不足，財政支持缺乏制度保障

國內目前無論哪個城市，其在進行政府購買居家養老服務的過程中所依據的法律法規均是地方性法規政策。我國目前沒有在國家層面上對政府購買公共服務活動進行立法規定，只是在《政府采購法》中對涉及政府后勤的物品和服務采購進行了限制。當前政府購買居家養老服務只是個別地方政府在公共管理創新中的產物，其也只得到了地方層面的政策支持。這些政策立法層次偏低，一般都是由區一級或者市一級頒布實施的。制度化水平低下使得地方政府對居家養老服務的購買實踐沒有完備的法律依據，更無法全面得到國家層面的統籌支持和財政支持。政府購買活動的關鍵之一便是充足的資金供給，在缺乏法律保障的情況下居家養老模式難以獲得穩定持續的財政補充。

(四)財政投入不足，服務購買規模和質量水平偏低

我國政府購買居家養老服務還沒有形成完善的體系，在現階段的運行中首先表現為政府財政經費投入偏少，致使享受服務的對象數量也明顯沒有達到預期規模。南京鼓樓區最初的居家養老受眾者僅僅是獨居老人，現在已經將范圍延伸至部分空巢老人和家庭困難老人。截止2009年，該區無償、低償和有償服務老年人共計5000多人，僅占60歲以上老人總量的5.3%，其中免費服務老人2500人。截止到2012年，寧波海曙區享受政府購買居家養老服務的對象只有600多名老人，占該區老人總數的不足1%，加之志愿者服務和有償購買服務的老人數量，也大概僅占該區老人總數的4%。蘇州滄浪區服務老人數量相對較多，從2007年的400多戶到2011年的近4000戶，四年的時間增加了近9倍，共服務空巢老人約6000人，占老人總量達10%。雖然每年地方居家養老的服務規模都在不斷地擴大，但是相比老人快速增長的養老需求，其財政支持還遠不到位。

關于服務供給組織及其提供的服務方面存在的問題還有：(1)由于缺乏足夠的資金支持和相應的監管體制，服務供給組織不愿意對服務者進行培訓，加之公益性崗位工資偏低造成的人員流動性較強，整個為老服務隊伍專業素質落后。(2)政府購買服務方式單一，老人只能在家中等待服務者上門服務，這種被動式服務很難滿足老人的需求。(3)服務內容缺乏多樣化。原則上居家養老服務項目應該涵蓋生活照料、醫療護理和心理慰藉等多方面，但現存居家養老服務菜單欄里生活照料一頭獨大，醫療護理和心理慰藉項目卻還未被有效地納入其中。即使有的地方添加了這兩種服務，其質量水平和服務效果也不好。

三、國外財政對社區養老服務的支持

“居家養老”與“社區養老”不盡相同，前者指社區中的老人在家中接受一系列的上門服務，而后者則將老人接受服務的空間范圍擴展到整個社區。但“居家養老”作為一個頗具中國特色的提法，卻深受西方社區老年服務的啟發和影響。因此，探察西方社區養老服務中的財政支持可以為國內居家養老財政支持的改進提供借鑒。

(一)英國社區養老的財政支持

英國于1990年推出《國民健康服務和社區照顧法案》，以制度化的形式將政府購買的領域進一步延伸到社會服務領域，其中便包括對社區老年人的養老服務。為了履行社區照顧政策，提升老年群體對社區服務的滿意度，英國政府的社區老年服務種類齊全，具體表現在：(1)社區活動中心。該中心建設完全由政府財政支持，且服務基本免費，旨在為社區內老年人打造一個娛樂休閑、社交放松的綜合性場所。(2)暫托所。有事外出時可將家中老人托付此處，一般提供兩周左右的免費照顧。(3)老人公寓。公寓費用極低，因其數量的限制只對低收入者開放，進住公寓的老人多為有生活自理能力的中低齡老人。(4)居家服務。對居住在家不能完全自理但有部分生活能力的老人提供多種上門服務，比如送餐、清潔以及精神慰藉等，此服務一般是免費或者收費非常低。(5)家庭照顧。英國政府對居住在家接受親人照顧的老人同樣給予一定的補貼。(6)社區養老院。該養老院與傳統大型養老院不同，而是分散在社區內部，可保證老人在不離開社區的前提下享受服務。此外，《國民健康服務和社區照顧法案》還積極吸引社會組織和私營企業參與社會公共服務(包括社區養老服務)的提供，“法案”規定新撥資金的85%要流向社會公共服務組織。

(二)日本社區養老服務的財政支持

日本政府沿襲國家福利主義，強調政府在社區養老服務中發揮關鍵作用，在日本農村，其養老服務資金需求中的70%來自國庫支出。日本的社區養老服務內容更強調老年人在足不出戶的情況下享受到各種專業性的服務，與當前國內提倡的“居家養老”較為相似。其家庭訪問介乎服務和家庭醫療護理服務均是專業的工作人員“登門拜訪”，對居住在家、行動不便的老人進行一對一的服務。日本社區養老服務不僅專業性強，服務質量高，更是提供別樣的服務項目，比如家庭設計改修獨具特色，是本著安全舒適的原則對老年人居室進行再評估和優化。日本老年服務體系也注重發揮社會組織的功能，社區居民互助型組織是提供老年服務的基層活躍組織，其成員來自社區內互幫互助的居民，其資金來源方面受到當地政府的資助。另外，日本鼓勵老年群體廣泛參與社會活動，幫助其重塑社會功能，一方面在中央和地方都出資建立了“俱樂部型”的組織，另一方面也在立法方面促進有意愿和能力的老年人再就業。

(三)美國社區養老服務的財政支持

美國在社會服務外包的過程中尤其強調市場競爭機制，因此其在社區老年服務中特別看重對社會組織的培育和支持。政府不僅提供公共服務資金，并且對非營利組織免征財產稅和營業稅；還鼓勵企業對非營利組織的捐贈，法律規定企業向社會組織的捐贈額在不超過企業總收入3%的情況下可對該筆捐款免稅。在美國，社區老年服務體系不僅包括常見的各種社區服務中心和居家服務項目，還包括對自助養老的提倡。所謂自助養老，就是通過各種方式為社區內老年群體創造收入，比如老年人幫助老年人項目以及吸收一定老年群體進入公益組織參加工作。鼓勵健康和年齡較小的老年群體進行適當的老年服務，既可以滿足其退休后社會交往的需求，也可以為低收入老人創造額外的收入。此外，美國有著完善的志愿者服務體系，在老齡化壓力加重的背景下，美國政府鼓勵志愿者參與老年服務，不僅注重激發其公益精神，同時也運用財政支出作為利益激勵，如參加“老年伴侶計劃”的志愿者，可領取每小時2.65美元的津貼，對于學生志愿者可減免或延期償還聯邦助學貸款。

四、財政支持下完善政府購買居家養老服務建設

當前國內政府購買居家養老服務諸多財政問題阻礙了這一養老模式的進一步成長和普及，國外先進的社區養老服務對財政支持方面的制度政策、市場競爭、社會組織、志愿服務等的強調對國內居家養老服務的改進具有借鑒性意義。

(一)建立政府購買公共服務專項預算

當前國內政府購買居家養老服務契約化程度不足，建立政府購買公共服務專項預算是提升契約化水平重要的財政支持。西方發達國家政府對社會組織的支持力度非常大，政府資助的比例占全部資金來源的60%。可見政府財政的大力支持是政府購買活動的關鍵，是促進居家養老服務高速發展的重要環節。政府購買居家養老服務已經在地方發展了10多年，中央政府非常有必要將其升格為國家層面的制度設計，并建立包含居家養老服務在內的公共服務購買預算體制，為地方政府居家養老實踐提供資金支持、制度保障和人才供給。

建立政府購買公共服務預算應堅持以下原則：(1)全面性原則。政府購買公共服務預算要涵蓋和反映政府購買公共服務所有的收支活動，設置專門的部門進行統籌和管理，提升資金使用效益。(2)專款專用。嚴格規范購買公共服務的各項收支科目，嚴禁挪作他用。(3)政策性原則。嚴格遵守國家的相關法律政策，政策傾斜要合理，保證購買活動對社會公眾福利水平的提升。(4)適度結余原則。為保證預算的穩定性和安全性，年度購買預算收支相抵應適度留有結余，也有利于公共服務購買資金的保值增值和調劑統籌。

(二)扶持和培育為老服務社會組織及企業

在為老服務社會組織發展的初期，中央和地方政府要加大對其的財政支持力度，既要從場所、設備上提供幫扶，也要在人才供給和人員招錄上給予其資金扶持，培養出滿足現代化養老服務需求的專業隊伍，爭取其專業性可達到日本為老服務隊伍的專業化水平。政府購買與市場競爭是一對“孿生兄弟”，如果社會上提供居家養老服務的社會組織的數量非常有限，那么政府購買活動將被壟斷。鼓勵社會組織招募一定的相對年輕的退休老年人員，對招募老年群體達到人員比例的社會組織，政府給予鼓勵性的財政補貼。但政府在進行資金援助時要盡量避免對社會組織造成附加的行政干擾，更不能將自己內部的人員派往擔任社會組織的主要領導。此外，也可通過財政資助的方式為老年服務志愿團體、醫療機構和媒體等提供支持，促使其成為政府購買居家養老服務的外圍支持體系，為居家養老服務提供知識、組織力量和輿論支持等。此外，政府還應該著力培育居家養老服務中的志愿者精神。在大力倡導志愿服務精神外，現階段通過一定的財政支出形成“志愿激勵”也是一種可取的辦法，尤其是針對高校中的專業人才，通過適當的財政補貼鼓勵其邁出為老服務的第一步，當其進入到志愿服務的角色體驗中并領略到人文關懷的魅力時，其動機便不再是物質利益了。

在居家養老服務的供給主體中，不僅有社會組織，還有企業的參與。企業的參與可以活躍市場競爭，并且企業先進的管理模式往往能實現供給內容和形式的創新。政府可通過稅收優惠，對經營養老服務的企業現階段少征或免征營業稅。激勵民間資本進入居家養老服務領域，大力促成現階段康復護理和精神慰藉服務內容的充實和專業化，通過市場機制的參與，盡可能滿足老年人不同層次的需求。另外，可效仿美國模式，鼓勵企業對居家養老基金進行捐贈，對捐贈額少于公司當年收入一定比例的進行免稅。

(三)發揮財政支持在評估機制建立中的有力作用

政府購買居家養老服務運行效果如何，是需要公共管理中的控制系統發揮作用的。如果缺乏有效的監督評估體系，政府可能會在購買活動中產生尋租、財政浪費以及低效的問題，而社會組織也會濫竽充數，造成居家養老服務供給質量低劣。評估監督機制還有利于明確政府與社會組織(或企業)之間的權利和責任，促成新型的契約型購買模式。

評估組織不能單純從政府或社會組織中分離，而應該是專業性的第三方機構。中央或省級政府要對具有評估資質的地方科研機構、咨詢單位等進行財政補貼，鼓勵其編制適合地方特色的評估體系，并作為執行機構定期對社會組織提供的養老服務進行評估。財政體系也要在這一過程中發揮其激勵作用：當評估機構將結果反饋至購買方(政府)時，政府要對服務質量高的組織進行續約，并加大財政支持力度，建立長效的優惠機制；對服務質量沒有達到預期標準的社會組織“打折”付費，并取消其提供公共服務的資質。

此外，第三方評估組織也要對政府進行監督評估，防止政府在購買居家養老服務過程中不作為或者行政干預過多。比如，政府財政支持力度是否到位，政府是否存在尋租行為而導致財政資源的浪費。政府應該擴大宣傳力度，啟迪民眾在居家養老服務供給中進行主動監督，并且提出自己的真實需求，從而切實提升居家養老服務的供給質量。

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【責任編輯王東偉】

C93.03

A

1672-9544（2016）08-0090-06

2016-02-02

王成，碩士，研究方向為社會保障；趙東霞，管理學院副教授，博士，研究方向為公共管理與城市人口；李冰杰，人文與社會科學學院，研究方向為財經理論與實踐。

遼寧省社會科學規劃基金項目（L13bJY034）；遼寧省財政科研基金項目（13D019）；西北工業大學研究生創意創新種子基金項目（Z2016188）。