上海創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的新探索

何海兵

上海創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的新探索

何海兵

一、當(dāng)前上海創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的基本背景

（一）社會(huì)人群及其結(jié)構(gòu)的深刻變化，導(dǎo)致傳統(tǒng)的基層社會(huì)管理體系出現(xiàn)很多“盲區(qū)”

習(xí)近平總書記說(shuō)，社會(huì)治理的核心是“人”，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，“人”發(fā)生了巨大的變化。一是人口總量和結(jié)構(gòu)的變化。上個(gè)世紀(jì)90年代中期，上海開展加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)調(diào)研，當(dāng)時(shí)經(jīng)常提到的概念是“兩個(gè)100萬(wàn)，兩個(gè)200萬(wàn)”，即100萬(wàn)下崗工人，100萬(wàn)動(dòng)拆遷人口，200萬(wàn)外來(lái)人口，200萬(wàn)老年人口。當(dāng)時(shí)采取了城市管理重心下移的做法，建立“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，取得了較好的成效。現(xiàn)在20年時(shí)間過(guò)去了，形勢(shì)更加嚴(yán)峻。人口總量快速增加，目前上海常住人口2425萬(wàn)，1995年的時(shí)候才1400萬(wàn)，2000年“五普”的時(shí)候也才1600萬(wàn)。上海的人口相當(dāng)于歐洲丹麥、斯洛伐克、芬蘭、挪威和克羅地亞五個(gè)國(guó)家人口的總和，相當(dāng)于英國(guó)或法國(guó)人口的40%。人口快速增長(zhǎng)，人口密度過(guò)大，給基層社會(huì)治理帶來(lái)巨大的壓力。人口結(jié)構(gòu)方面，非戶籍常住人口所占的比重越來(lái)越大，2000年305萬(wàn)，占18.6%，2010年900萬(wàn)，占39%，現(xiàn)在超過(guò)1000萬(wàn)，占比超過(guò)40%。這1000多萬(wàn)人，既為上海的發(fā)展帶來(lái)活力，同時(shí)對(duì)政府的服務(wù)和管理帶來(lái)挑戰(zhàn)。在1000萬(wàn)的非戶籍常住人口中，初中以下文化程度的比重超過(guò)70%。

二是人群分化帶來(lái)需求的多樣化和多元化。市場(chǎng)化帶來(lái)的必然結(jié)果就是分化，把原來(lái)的社會(huì)人群分成不同的群體，不同的群體有不同的利益訴求，這是非常正常的，但是如何處理不同群體之間的利益沖突和矛盾，需要利益訴求表達(dá)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的健全和完善。同時(shí)，不同群體的需求類型出現(xiàn)多樣化和多元化的趨勢(shì)，需求的層次和水平也不一樣，如何滿足不同群體的需求，供給好公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是一個(gè)持續(xù)不斷的挑戰(zhàn)。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)布局、居住空間等的深刻變化，導(dǎo)致傳統(tǒng)的基層公共服務(wù)體系難以應(yīng)付

中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型是雙重轉(zhuǎn)型，既從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，也從計(jì)劃體制下的單位社會(huì)向市場(chǎng)體制下的個(gè)體化社會(huì)轉(zhuǎn)型。過(guò)去的社會(huì)聯(lián)結(jié)紐帶（血緣、地緣、業(yè)緣）出現(xiàn)松弛，人際關(guān)系疏離化，社會(huì)走向去共同體化。

一是單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)人。單位制的消解給每個(gè)人都帶來(lái)了影響深遠(yuǎn)的變化，由此帶來(lái)社會(huì)組織形式和社會(huì)關(guān)系的深刻變化。“社會(huì)人”可在一定程度上支配自己的行為，具有相對(duì)的獨(dú)立性和自由度，進(jìn)而從對(duì)單位的依賴關(guān)系中解放出來(lái)。但這種“解放”帶來(lái)的結(jié)果是：（1）個(gè)人獲取資源、利益和社會(huì)地位的渠道走向多元化，但同時(shí)也意味著個(gè)人不能向其工作單位要求解決住房、醫(yī)療和教育等問(wèn)題。這些原來(lái)由單位履行的社會(huì)功能逐漸社會(huì)化，甚至需要通過(guò)市場(chǎng)化的方式來(lái)解決。（2）“有問(wèn)題找單位”的思維定式和行為習(xí)慣被根本改變，在民事糾紛事件中單位已不再作為個(gè)體社會(huì)成員的代表，個(gè)體的利益訴求很難再通過(guò)其工作單位的渠道得到滿足。（3）個(gè)人的工作圈和生活圈逐步分離，單位僅僅變成一個(gè)職業(yè)化的工作場(chǎng)所。個(gè)人的生活空間大大拓展，與工作單位不再緊密相連。“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，是社會(huì)變革的結(jié)果，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)換了社會(huì)支持系統(tǒng)，也轉(zhuǎn)換了生活方式。特別重要的是，個(gè)體與組織的聯(lián)結(jié)方式發(fā)生了根本性的變化，構(gòu)成我國(guó)基層社會(huì)秩序獨(dú)特景觀的“單位現(xiàn)象”已不復(fù)存在。

二是熟悉人轉(zhuǎn)為陌生人。（1）上海城鄉(xiāng)布局已經(jīng)發(fā)生巨大變化，中心城邊界不斷向外拓展，城郊接合部出現(xiàn)大型鎮(zhèn)和大型居住社區(qū)，多種社區(qū)形態(tài)并存。在快速城市化的進(jìn)程中，伴隨著大量動(dòng)遷人口和外來(lái)人口，熟人社會(huì)被打破。（2）居住空間的變化。在單位制時(shí)代，個(gè)人沒(méi)有選擇住房的自由，住房主要由單位統(tǒng)一建設(shè)、集中安排，通常同一個(gè)單位的成員居住在同一個(gè)小區(qū)。這樣一來(lái)，同一個(gè)單位的成員不僅在工作上是同事關(guān)系，在生活上還是鄰里關(guān)系，彼此之間可以相互關(guān)照。后單位制時(shí)代的住房貨幣化改革，使得居民可以到市場(chǎng)上自主購(gòu)房，原來(lái)單位分配的住房在產(chǎn)權(quán)私有化之后也可以自由買賣。這樣改革的結(jié)果就是在新的小區(qū)，購(gòu)買住房的居民來(lái)自不同的單位、不同的行業(yè)乃至不同的地方，彼此之間互不相識(shí)；在老的單位小區(qū)，越來(lái)越多的單位成員選擇將原住房出售從而搬遷到其它小區(qū)的公寓房或別墅居住，導(dǎo)致單位小區(qū)的居民成分也越來(lái)越復(fù)雜多樣。同時(shí)，由于購(gòu)買多套住房，人戶分離現(xiàn)象也十分突出，居民之間的熟悉程度越來(lái)越低。由此可見(jiàn)，住房貨幣化改革帶來(lái)了居住空間的變化，原來(lái)單位制時(shí)代的“熟人社會(huì)”正被新的居住方式所解構(gòu)，個(gè)人的私密性空間增加了，但同時(shí)增加了陌生感。我國(guó)原有的社會(huì)規(guī)范是建立在熟人社會(huì)的基礎(chǔ)之上，走向陌生人社會(huì)后，如何重建規(guī)范，如何再組織化社會(huì)，建立契約社會(huì)，是一個(gè)很大的難題。

二、上海創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的主要做法

上海市于2014年底出臺(tái)了創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè) “1+6”文件，全面構(gòu)建了未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)上海基層社會(huì)治理體系框架，針對(duì)全市基層治理中長(zhǎng)期存在的體制機(jī)制瓶頸提出了系統(tǒng)破解思路和方案。

（一）完善區(qū)域化黨建體制

創(chuàng)新基層社會(huì)治理，根本目的是擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位。加強(qiáng)黨的建設(shè)是重中之重。

1.改革社區(qū)“1+3”黨建體制。原社區(qū)（街道）黨工委更名為街道黨工委，修訂黨工委工作條例，原黨工委兼職委員繼續(xù)保留。原先的“3”調(diào)整為“2”，將原先的“綜合黨委”和“居民區(qū)黨委”合并為“社區(qū)黨委”，原來(lái)的“行政黨組”保留。

2.區(qū)域化黨建平臺(tái)向上拓展、向下延伸。向上拓展：在區(qū)縣層面建立區(qū)域化黨建組織平臺(tái)；向下延伸：在村居層面推進(jìn)兼職委員制度，倡導(dǎo)社區(qū)民警、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、社會(huì)組織等方面的黨員代表，通過(guò)相關(guān)程序兼任居民區(qū)黨（總）支部委員。兼職委員人數(shù)一般不超過(guò)專職委員人數(shù)。

3.建立社區(qū)黨建服務(wù)中心。將原先的社區(qū)黨員服務(wù)中心調(diào)整為社區(qū)黨建服務(wù)中心，進(jìn)一步拓展服務(wù)區(qū)域內(nèi)黨組織和黨員群眾的功能，使其成為區(qū)域化黨建的開放式、集約化、共享性服務(wù)平臺(tái)。

4.進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域化黨建工作平臺(tái)和社區(qū)委員會(huì)等社區(qū)共治平臺(tái)的功能整合、工作融合。建立社區(qū)公益服務(wù)清單制度，形成自下而上的社區(qū)共治議題機(jī)制，積極引導(dǎo)各方參與社區(qū)共治。在街鎮(zhèn)層面探索建立社區(qū)發(fā)展基金（會(huì)），有序拓展社會(huì)資源參與社區(qū)治理的渠道。

（二）深化街道體制改革

以“重心下移、權(quán)責(zé)一致、做實(shí)基層”為原則，推進(jìn)街道體制改革，盡可能將資源、服務(wù)和管理放到街道，更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。

1.完善街道的職能。明確街道以“三公”即公共服務(wù)、公共管理、公共安全為基本職責(zé)，主要承擔(dān)加強(qiáng)黨的建設(shè)，統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展，組織公共服務(wù)等職能。在職能調(diào)整過(guò)程中，上海下決心取消了街道的招商引資職能，街道的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由區(qū)級(jí)財(cái)政通過(guò)預(yù)算全額保障，從而確保街道工作重心的轉(zhuǎn)移，使街道真正回歸區(qū)委區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)。

2.優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。現(xiàn)在街道的科室設(shè)置和上級(jí)條線單位簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)，上面有什么部門，下面有一個(gè)什么科室，與群眾的需求和社區(qū)的治理貼得不夠近，不夠緊。上海將街道的機(jī)構(gòu)壓縮到8個(gè)以內(nèi)，采取“6+2”的方式，也就是6個(gè)機(jī)構(gòu)全市統(tǒng)一規(guī)定，即黨政辦公室、社區(qū)黨建辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、社區(qū)平安辦公室、社區(qū)自治辦公室，其余2個(gè)各個(gè)區(qū)縣自行設(shè)立。從原先的單純向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為面向群眾，向下負(fù)責(zé)。

同時(shí)，要做優(yōu)做實(shí)做強(qiáng)若干個(gè)中心，即社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，衛(wèi)生中心，文化中心，城市綜合管理網(wǎng)格中心，社區(qū)黨建服務(wù)中心和綜治中心。推動(dòng)街道向窗口服務(wù)和平臺(tái)服務(wù)轉(zhuǎn)型，更好地為社區(qū)群眾提供精準(zhǔn)優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)。

3.推進(jìn)權(quán)責(zé)一致，理順條塊關(guān)系。為解決好基層治理中的最后一公里問(wèn)題，街道被賦予“四項(xiàng)權(quán)力”： 對(duì)區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)；對(duì)區(qū)域建設(shè)規(guī)劃和公共設(shè)施布局的規(guī)劃參與權(quán)；對(duì)區(qū)域綜合性事務(wù)的綜合管理權(quán)；對(duì)事關(guān)社會(huì)民生重大決策項(xiàng)目的建議權(quán)。實(shí)行“職能部門職責(zé)下沉審核把關(guān)的準(zhǔn)入制度”，做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。改革基層考核評(píng)價(jià)制度，職能部門不再直接考核街道，實(shí)行雙向評(píng)價(jià)，加大群眾評(píng)價(jià)的力度。

（三）大力推進(jìn)居民自治

創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)治理主體的積極性，激發(fā)居委會(huì)自治活力。

1.完善居民區(qū)治理結(jié)構(gòu)。建立健全“以居民區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，居委會(huì)為主導(dǎo)，居民為主體，業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等共同參與的居民區(qū)治理架構(gòu)”。

2.扎實(shí)推進(jìn)減負(fù)增能。一方面減輕居委會(huì)行政事務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)行“兩份清單、一本臺(tái)賬、一項(xiàng)機(jī)制”，即居委會(huì)依法協(xié)助行政事項(xiàng)清單和居委會(huì)印章使用清單，居委會(huì)電子臺(tái)賬建設(shè)，實(shí)行居民區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制。另一方面，增強(qiáng)居委會(huì)自治能力，居委會(huì)要善于搭建平臺(tái)，整合資源，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，更有效地服務(wù)居民群眾。

3.激發(fā)居民主體的參與積極性。推動(dòng)居民參與的制度化、規(guī)范化，建立健全兩個(gè)“自下而上”的機(jī)制：一個(gè)是自下而上的自治議題和自治項(xiàng)目形成機(jī)制，一個(gè)是自下而上的居委會(huì)工作評(píng)價(jià)體系。運(yùn)用好議事會(huì)、理事會(huì)、微信群等新載體，廣泛開展社區(qū)民主協(xié)商。

（四）推進(jìn)社會(huì)協(xié)同機(jī)制

1.加強(qiáng)社區(qū)共治平臺(tái)建設(shè)。完善社區(qū)委員會(huì)、理事會(huì)等共治平臺(tái)，積極引導(dǎo)駐區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)組織以及人大代表、黨代表、政協(xié)委員、居民代表等參與社區(qū)治理，共同商議社區(qū)公共事務(wù)，解決社區(qū)公共問(wèn)題。

2.扶持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。大力扶持社區(qū)公益慈善類、文體娛樂(lè)類、生活服務(wù)類、矛盾調(diào)處類社會(huì)組織發(fā)展；加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，將社會(huì)力量能夠承接的公共管理和服務(wù)事項(xiàng)都納入到政府購(gòu)買服務(wù)的范圍中；編制承接社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織指導(dǎo)目錄，加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作。

3.壯大社區(qū)志愿者隊(duì)伍。健全“三個(gè)平臺(tái)”推動(dòng)志愿者參與社區(qū)治理：一個(gè)是市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級(jí)志愿者協(xié)會(huì)和各行業(yè)、各條線志愿服務(wù)隊(duì)伍構(gòu)成的樞紐型平臺(tái)；一個(gè)是拓展志愿者服務(wù)基地、睦鄰中心等實(shí)體化平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)志愿者就近參與為老、幫困、助殘等志愿服務(wù)；還有一個(gè)是整合各類志愿者服務(wù)系統(tǒng)，建立全市統(tǒng)一的信息化平臺(tái)。

（五）加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)

上海的基層社區(qū)干部隊(duì)伍普遍存在來(lái)源渠道較少、結(jié)構(gòu)不盡合理、總體能力偏弱、年齡老化嚴(yán)重、后繼相對(duì)乏人等問(wèn)題。加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)是創(chuàng)新基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。

1.加強(qiáng)居民區(qū)黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)。要打造一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、精干高效的居民區(qū)書記隊(duì)伍，形成一支來(lái)源穩(wěn)定、儲(chǔ)備充足、相對(duì)成熟的后備干部隊(duì)伍，為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，激發(fā)基層活力提供政治、組織保證。

2.建立社區(qū)工作者職業(yè)化體系。從上海現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，以社會(huì)化、專業(yè)化、規(guī)范化為發(fā)展方向，以建立完善的薪酬體系為基礎(chǔ)，根據(jù)社區(qū)工作者的崗位特點(diǎn)、工作年限、受教育程度、相關(guān)專業(yè)水平等綜合因素，建立崗位等級(jí)序列，形成較為完整的職業(yè)發(fā)展體系，使每個(gè)社區(qū)工作者在工作年限增加、崗位提升、能力素質(zhì)提高后，崗位等級(jí)隨之提高。制定《社區(qū)工作者職業(yè)化薪酬體系指導(dǎo)意見(jiàn)》，按照人均收入高于上年全市職工平均工資水平的標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)定社區(qū)工作者薪酬體系，并根據(jù)全市職工平均工資增長(zhǎng)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

此外，還要暢通社區(qū)工作者進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的通道，加大從優(yōu)秀社區(qū)工作者中發(fā)展黨員、選拔人才的力度，積極推薦其擔(dān)任各級(jí)黨代表、人大代表和政協(xié)委員。媒體要大力宣傳報(bào)道社區(qū)工作者中的典型人物、先進(jìn)事跡，展現(xiàn)廣大社區(qū)工作者的職業(yè)風(fēng)采和良好形象，提高社區(qū)工作者的社會(huì)認(rèn)同度和職業(yè)榮譽(yù)感，努力在全社會(huì)形成重視、關(guān)心、支持社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的良好輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。

三、上海創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的幾點(diǎn)啟示與思考

（一）進(jìn)一步健全基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)

客觀地講，現(xiàn)階段的基層社會(huì)治理某種程度上還是政府治理，依然是以國(guó)家主導(dǎo)的方式展開的，社區(qū)自身的力量還沒(méi)有成為一個(gè)主體力量。在改革前的計(jì)劃體制下，國(guó)家統(tǒng)合了全部的社會(huì)資源和社會(huì)力量，限制了社會(huì)自我管理體系、自我服務(wù)體系功能的發(fā)揮，社會(huì)的自主性較弱。改革開放之后，各類社會(huì)力量、社會(huì)組織開始發(fā)育，居民的自主空間也大大增加，自主能力不斷增強(qiáng)。但是，目前社會(huì)力量、社會(huì)組織的能力尚未達(dá)到改變政府主導(dǎo)的局面。當(dāng)然，政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到在基層社會(huì)治理中必須充分發(fā)揮社會(huì)力量、社會(huì)組織的重要作用。

在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，每個(gè)人的獨(dú)立自主的發(fā)展空間增加了，可以離開鄉(xiāng)土，離開傳統(tǒng)的家庭，也可以離開原有的單位，成為自由的個(gè)體。但是，這種自由是以失去原有家族或單位共同體的保障為前提的。因而，個(gè)體在獲得自由的同時(shí)，也產(chǎn)生了對(duì)政府提供社會(huì)保障的依賴，同時(shí)個(gè)體還要尋找新的組織歸屬，來(lái)擺脫去共同體化的困擾。因此，作為個(gè)體的人離不開政府，也離不開社區(qū)。要?jiǎng)?chuàng)造良好的基層社會(huì)治理秩序，必須同時(shí)依靠政府與社區(qū)的雙重意志與雙重力量的共同努力，兩者的合力是基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)與動(dòng)力。

（二）進(jìn)一步完善基層社會(huì)治理機(jī)制

政府與社會(huì)、居民良性互動(dòng)，共同促進(jìn)基層社會(huì)治理體系成長(zhǎng)和基層社會(huì)治理秩序形成的內(nèi)在機(jī)制就是協(xié)商。通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，為社區(qū)參與政府治理提供機(jī)制和平臺(tái)，為政府聽取民意、提升社區(qū)自治能力和水平提供機(jī)制和平臺(tái)。習(xí)近平總書記在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年的講話中提出：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。……涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。”中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中提出要穩(wěn)步推進(jìn)基層協(xié)商。 涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定 。要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商，推進(jìn)行政村、社區(qū)的協(xié)商，推進(jìn)企事業(yè)單位的協(xié)商，探索開展社會(huì)組織協(xié)商。

因此，新形勢(shì)下上海創(chuàng)新基層社會(huì)治理，推進(jìn)社區(qū)重塑，重在協(xié)商眾治，為此要健全機(jī)制、提供保障、注重過(guò)程。一是建立健全社區(qū)公共議題的形成機(jī)制。公共議題的形成包括兩個(gè)方面：議題或需求的提出；議題的選擇確定。一方面要暢通訴求表達(dá)渠道，建立居民參與的公共平臺(tái)，比如居民議事會(huì)、業(yè)主論壇等，形成意見(jiàn)表達(dá)、議題討論的公共空間。另一方面要建立收集民意的議題收集機(jī)制。比如通過(guò)機(jī)關(guān)干部聯(lián)絡(luò)點(diǎn)制度、窗口接待制度、熱線電話、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)廣泛?jiǎn)栍?jì)于民、問(wèn)需于民和問(wèn)政于民。二是建立健全社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商議事機(jī)制。社區(qū)既然是多元主體的格局，必然要保障多主體參與協(xié)商的權(quán)利。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立之后，帶來(lái)了社區(qū)居民群體的分化，不同的群體有不同的利益訴求，彼此之間有可能會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突。因此，各方的意見(jiàn)不會(huì)完全統(tǒng)一。這就需要在社區(qū)協(xié)商議事的平臺(tái)進(jìn)行充分溝通，從而可能達(dá)成共識(shí)，形成一致的意見(jiàn)。可考慮借鑒羅伯特議事規(guī)則制定合適的社區(qū)議事規(guī)則。三是逐步形成社區(qū)的規(guī)則和秩序。十八屆四中全會(huì)提出：深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。通過(guò)協(xié)商，社區(qū)居民可以從家規(guī)家訓(xùn)、樓道公約、文明養(yǎng)寵物公約、停車公約等做起，逐步影響覆蓋到全社區(qū)，共同制定居民公約，并內(nèi)化為居民的自覺(jué)行為。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)基層社會(huì)公民意識(shí)教育

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，社會(huì)治理的核心是人。人是社會(huì)治理的主體，因此要推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就要推進(jìn)人的現(xiàn)代化。黨的十七大報(bào)告就提出要加強(qiáng)公民意識(shí)教育。公民意識(shí)，是指公民對(duì)自己在國(guó)家中的地位和作用的認(rèn)識(shí)，是公民以憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利和義務(wù)為依據(jù)，以自身作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、文化生活和社會(huì)生活等活動(dòng)主體的一種心理感受與理性認(rèn)識(shí)。根據(jù)我國(guó)憲法關(guān)于公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，公民意識(shí)主要包括五個(gè)方面內(nèi)容。一是公民的主體意識(shí)，即公民作為國(guó)家主人和社會(huì)主體的意識(shí)。二是公民的權(quán)利意識(shí)，即公民對(duì)憲法和法律賦予自己某種行為合法性的意識(shí)，以及對(duì)他人合法權(quán)利的尊重。三是公民的責(zé)任與義務(wù)意識(shí)，即公民必須履行對(duì)國(guó)家和社會(huì)應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)的意識(shí)。四是公民的法律意識(shí)，即公民要有尊重法律和在法律面前人人平等的意識(shí)。五是公民的道德意識(shí)，即公民在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)生活中必須具有的道德規(guī)范意識(shí)。

改革開放以來(lái)，雖然我國(guó)民眾的公民意識(shí)在逐漸養(yǎng)成，但還處在培育和發(fā)展的過(guò)程中，公民意識(shí)教育還急需加強(qiáng)。加強(qiáng)公民意識(shí)教育的基礎(chǔ)還是在社區(qū)，要注重在社區(qū)治理的過(guò)程中融入公民意識(shí)教育內(nèi)容，引導(dǎo)居民自我服務(wù)、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督，培育居民的自主自律意識(shí)、民主參與意識(shí)和公共責(zé)任精神，促使公民意識(shí)不斷發(fā)展成熟，從而把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院、上海行政學(xué)院）

（責(zé)任編輯 矯海霞）