新品種保護與品種審定——兼評種子法第三次修改

文/李瑞

新品種保護與品種審定——兼評種子法第三次修改

文/李瑞

新品種保護與品種審定制度是我國種子產業實踐中兩個至關重要而又有所關聯的法律制度，但兩者在制度性質、法律淵源、審批機關、審查對象、審查條件、育種者權利、有效期限等方面卻存在著明顯的區別。新品種保護與品種審定在我國的立法演進雖然歷經不同路徑，但經由種子法第三次的重大修改，為兩者在審查機構、審查程序、審查條件、監督管理等方面的融合奠定了立法基礎，甚至新品種保護制度的日趨完善會助推我國品種審定制度終將被品種登記制度所完全替代，此是種子法第三次修法潛在的立法功效。

新品種保護；品種審定；種子法

“五谷者，萬民之命，國之重寶。”糧食生產是安天下、穩民心的戰略產業。1《藏糧于地、藏糧于技戰略——習近平與“十三五”十四大戰略》，載人民網http://politics.people.com.cn/n/2015/1122/c1001-27842000.html，最后訪問時間：2015年11月23日。種子,則是糧食生產最根本的生產資料，是農業科技創新最基本的依存載體。據專家估計，“優良品種的選育和推廣對我國農業生產的貢獻率達到43%。”2陳承、汪發元：《<中華人民共和國種子法>的缺陷與完善》，載《湖北農業科學》2014年4期，第29頁。種子是農業之母，是糧食生產的源頭，對農業可持續發展和糧食安全保障意義重大，3李小健：《種子法大修：為種業做大做強注入新活力》，載《中國人大》2015年第5期，第37頁。是我國國家發展和安全的戰略性物資。4陳承、汪發元：《<中華人民共和國種子法>的缺陷與完善》，載《湖北農業科學》2014年4期，第30頁。為此，歷來有關種子的立法、修法都頗受社會各界的廣泛關注，我國《種子法》自2000年12月起施行的十五年以來，期間歷經2004年和2013年兩次立法內容不大的修改，52004年《種子法》修改的內容只有兩處：一處是第十七條第二款修改為：“應當審定的林木品種未經審定通過的，不得作為良種經營、推廣，但生產確需使用的，應當經林木品種審定委員會認定。”；另外一處是第三十三條修改為：“未經省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門批準，不得收購珍貴樹木種子和本級人民政府規定限制收購的林木種子。”2013年《種子法》修改的內容僅僅為一處：刪去第四十五條第三項，增加一款“農作物種子檢驗員應當經省級以上人民政府農業行政主管部門考核合格；林木種子檢驗員應當經省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門考核合格。”作為第二款。2015年11月進行的第三次修改，則是從立法結構到立法內容都進行了較大幅度的調整變革，新修訂的種子法共計10章94條,于2016年1月1日起施行。62000年7月8日第九屆全國人大常委會第十六次會議通過種子法，2004年8月28日第十屆全國人大常委會第十一次會議對種子法作了第一次修改，2013年6月29日第十二屆全國人大常委會第三次會議對種子法作了第二次修改，2015年11月4日第十二屆全國人大常委會第十七次會議對種子法作了第三次修改，由原來的共計十一章七十八條修改為共計十章九十四條。

《種子法》第三次修法最大的變化及其法治化之深遠影響，筆者歸結為兩個方面：其一是新增植物新品種保護的規定并將其單獨列為一章“新品種保護”；其二是將原“品種審定”修改為“品種審定與登記”。從規范種子產業發展步入法治化的角度看，“新品種保護”與“品種審定”恰恰是我國種子產業能否實施創新驅動發展、能否釋放市場活力做大做強的至關重要而又有所關聯之兩個法律制度，被稱為“我國品種管理制度的兩翼”。7秦川：《植物新品種保護和品種審定制度的優化與構建》，載《人民法院報》2007年3月21日，第06版。基于立法解釋學視角，結合“新品種保護”與“品種審定”之立法演進及其在種子法第三次修改中的新規定加以分析評價，冀望推動新《種子法》之正確理解與適當實施。

一、法律性質不同的兩種制度

我國的品種審定制度發端自地方而始建于上世紀60年代，新品種保護制度則以國務院1997年頒布《中華人民共和國植物新品種保護條例》（以下簡稱《新品種保護條例》）為標志而始建于上世紀90年代末。8我國植物新品種保護和品種審定的對象分農作物品種和林木品種，本文為論述方便，以農作物品種為主要論述對象，特此說明。植物新品種保護制度（Plant Variety Protection，簡稱PVP），是指對經過人工培育的或者對發現的野生植物加以開發，具備特異性、一致性、穩定性（Distinctness、Uniformity 、Stability簡稱DUS）和新穎性并有適當命名的植物品種，申請人向國務院農業行政部門提出申請，依照法定程序進行審查，授予植物新品種權依法進行保護的知識產權制度。品種審定制度（Variety Approval，簡稱VA），是指國家和省級政府農業行政部門設立專門的品種審定委員會，對申請人新育成或引進的品種，通過組織區域試驗和生產試驗，對照品種審定標準從豐產性、適應性、抗逆性、生育期以及其他經濟性狀方面進行綜合鑒定評價，審查評定其推廣利用價值和適應推廣范圍，并向社會公眾公示公告，授予品種審定證書的行政管理制度。9參見陳學文：《我國現行農作物品種審定管理制度存在的問題及改革建議》，載《種子科技》2014年第10期，第14-15頁。

新品種保護與品種審定雖具有某些相同的地方，10新品種保護和品種審定都是為了促進農業生產的發展，前者是為了保護品種權人應得的合法權益，從而鼓勵培育和使用植物新品種；后者是為了維護正常的農業生產秩序，避免給農業生產和廣大農民造成損失。兩者都是針對植物新品種而言的，審查程序的啟動都基于申請人提出的申請。兩者都是由管理機構按規定程序予以審查，對符合條件的發放證書，并且在審查過程中都必須進行田間栽培試驗。參見索修改、王長彪、王金花：《植物新品種保護與品種審定的意義和異同》，載《種子科技》2003年第7期，第349-350頁。但兩者在制度性質、法律淵源、審批機關、審查對象、審查的條件、育種者權利、有效期限等方面卻都存在著明顯的區別。

（一）制度性質不同

新品種保護所保護的是植物新品種權。植物新品種權與專利權、著作權和商標權一樣同屬于知識產權范疇，新品種保護制度與專利保護制度的相近度最高。11參見李瑞：《我國植物新品種保護制度與專利法律制度之比較》，載《昆明理工大學學報（社會科學版）》2008年第1期，第50-55頁。甚至，在美國，對新品種的保護可以適用普通專利和實用專利等專利保護模式。12美國實際上對植物新品種實施的是三種保護方法，三種方法互相配合，形成了較為完善和嚴密的保護體系。其中，“實用專利”可以覆蓋包括植物品種在內的任何植物發明，而《植物專利法》和《植物新品種保護法》分別保護通過無性和有性繁殖方法獲得的植物品種。參見王遷：《植物新品種保護機制研究》，載《電子知識產權》2004年第4期，第11-14頁。品種審定則屬于典型的行政管理行為，是一種行政許可制度，是一種行政強制管理措施，是我國農作物品種管理的一項基本制度。所以，有學者認為品種審定“是種子行政管理的主要手段之一，體現了政府對農產品安全的重視和對宏觀經濟的管控。”13聶明建、張雁雯：《品種審定制與品種登記制的比較分析》，載《中國種業》2015年第10期，第1-5頁。其目的是通過官方權威、公正的信息，保障農業用種安全，促進農業生產發展，具有公益性和強制性。因此，從本質上看，新品種保護是一種知識產權保護屬于民事法律制度，而品種審定是一種行政管理屬于行政法律制度。

（二）法律淵源不同

新品種保護的主要法律依據是第三次修法后的《種子法》和《新品種保護條例》及其相關部門規章；而品種審定的主要法律依據是第三次修法后的《種子法》和《主要農作物審定辦法》及其相關部門規章，兩者的法律淵源不盡相同。

（三）審批機關不同

新品種保護和品種審定盡管都需要由法定的審批機關進行審批，但品種保護的申請受理、審查和授權集中在國家一級審批機關進行，國家設有法定的唯一植物新品種保護審批機關，即植物新品種保護辦公室和植物新品種復審委員會；而品種審定則是實行國家與省兩級審定，并由相應的農業行政主管部門牽頭的品種審定委員會負責申請受理、審查和發證。

（四）審查對象不同

新品種保護的品種既可能是新育成的品種，也可能是對發現的野生植物加以開發而所形成的品種，品種審定的對象則是新育成的品種或者新引進的品種；新品種保護的品種還要求是列入國家植物新品種保護名錄的品種，14至本文完成時中華人民共和國植物新品種保護名錄（農業部分）已經發布到第九批共計93個種（屬），中華人民共和國植物新品種保護名錄（林業部分）已經發布到第五批共計198個種（屬）。品種審定的對象則是主要農作物品種和主要林木品種。15新《種子法》第十五條規定了“主要農作物”、“主要林木”，該法第92條再進一步明確“主要農作物是指稻、小麥、玉米、棉花、大豆”、“主要林木由國務院林業主管部門確定并公布；省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門可以在國務院林業主管部門確定的主要林木之外確定其他八種以下的主要林木。”

（五）審查的條件不同

新品種保護主要從品種的外觀形態上進行審查，例如葉片寬窄、種皮或花的顏色、植株高矮、株型等一個或幾個方面，明顯區別于提出申請之前的已知品種，品種審定則突出品種的產量、品質、抗逆性、適應性等可利用特性；新品種保護是對在國家保護名錄之內，具備新穎性、特異性、一致性、穩定性并有適當命名的植物品種授予品種權，品種審定則是對比對照品種有優良經濟性狀的新培育和新引進品種頒發審定合格證書；新品種保護主要強調的是新穎性和特異性，所選的對照品種叫近似品種（即在世界范圍內公知公用品種，在遺傳學上血緣關系最近的品種），品種審定所選的對照品種則是當地或某些區域主要推廣品種；新穎性的要求也不同，新品種保護要求在申請前銷售未超過規定時間，16《新品種保護條例》第十四條，“授予品種權的植物新品種應當具備新穎性。新穎性，是指申請品種權的植物新品種在申請日前該品種繁殖材料未被銷售，或者經育種者許可，在中國境內銷售該品種繁殖材料未超過1年；在中國境外銷售藤本植物、林木、果樹和觀賞樹木品種繁殖材料未超過6年，銷售其他植物品種繁殖材料未超過4年。”品種審定則不管在審定申請前是否銷售過。17參見索修改、王長彪、王金花：《植物新品種保護與品種審定的意義和異同》，載《種子科技》2003年第7期，第349-350頁。

（六）育種者的權利不同

新品種保護育種者所獲得的是知識產權，表現為對授權品種的繁育、生產、銷售、許諾銷售、進口獨占性實施，是一種壟斷性權利，但未經過品種審定的新品種卻又無權推廣應用，即尚無市場準入資格；18此處的比較是基于列入“主要農作物”、“主要林木”的新品種。而品種審定的育種者獲得的則是一種推廣許可權，品種審定許可證表現為某品種可以進入種子市場銷售的準入許可。

（七）有效期限不同

新品種保護的品種權利與其他種類的知識產權一樣，品種權利的保護也具有期限性，自授權之日起，藤本植物、林木、果樹和觀賞樹木給予保護20年，其他植物給予保護15年。19《新品種保護條例》第三十四條，“品種權的保護期限，自授權之日起，藤本植物、林木、果樹和觀賞樹木為20年，其他植物為15年。”。品種審定所頒發的品種審定證書則沒有設定品種推廣使用的有效期，只要經審定的品種一直保有審定之性狀特征，就可以永久有效。

二、我國新品種保護制度的立法演進

一直以來，學界對新品種保護的立法演進缺乏足夠的重視與厘清，甚而在一些學術會議上有學者論及相關法律制度時弄錯立法版本，20茲舉兩例：2015年度植物新品種保護學術年會暨第七屆全國農業知識產權論壇上就有學者發言在談及加大新品種侵權行政處罰時就未關注到2013年已修訂的《新品種保護條例》的相關內容，2013年度種業知識產權研討會暨第六屆全國農業知識產權論壇也有學者發言在談及我國新品種保護開始受理申請的時間時誤以為是1997年《新品種保護條例》施行的時間，而1999年4月23日加入UPOV的時間，才是我國真正實施植物新品種保護的時間。筆者認為就我國新品種保護的立法演進非常有必要沿著立法歷史之脈絡進行必要的系統梳理。

（一）種子法第三次修法前新品種保護制度的立法

1.新品種保護制度的行政法規。21以時間順序為邏輯論述新品種保護的立法演進，我國新品種保護法律之依據始于行政法規，故將其置于前論述。1997年3月20日中華人民共和國國務院令第213號公布《新品種保護條例》共計八章四十六條，開啟了我國新品種保護行政立法之先河；2013年1月31日國務院基于治理新品種侵權之亂象而加大新品種保護的行政處罰力度的目的修改了《新品種保護條例》，不過只涉及到其中第三十九條和第四十條兩個法律條款；22國務院決定對《中華人民共和國植物新品種保護條例》作如下修改：一、將第三十九條第三款修改為：“省級以上人民政府農業、林業行政部門依據各自的職權處理品種權侵權案件時，為維護社會公共利益，可以責令侵權人停止侵權行為，沒收違法所得和植物品種繁殖材料；貨值金額5萬元以上的，可處貨值金額1倍以上5倍以下的罰款；沒有貨值金額或者貨值金額5萬元以下的，根據情節輕重，可處25萬元以下的罰款。”二、將第四十條修改為：“假冒授權品種的，由縣級以上人民政府農業、林業行政部門依據各自的職權責令停止假冒行為，沒收違法所得和植物品種繁殖材料；貨值金額5萬元以上的，處貨值金額1倍以上5倍以下的罰款；沒有貨值金額或者貨值金額5萬元以下的，根據情節輕重，處25萬元以下的罰款；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”本決定自2013年3月1日起施行。2014年7月29日國務院再次修改《新品種保護條例》，修法目的是為踐行簡政放權下放行政審批權之重大改革，僅修改其中第二十六條一個條款。23《新品種保護條例》第二十六條中的“向審批機關登記”修改為“按照職責分工向省級人民政府農業、林業行政部門登記”。目的是依法推進行政審批制度改革和政府職能轉變，發揮好地方政府貼近基層的優勢，促進和保障政府管理由事前審批更多地轉為事中事后監管，進一步激發市場活力、發展動力和社會創造力。

2.新品種保護制度的部門規章。1999年6月16日農業部為更好實施《新品種保護條例》而發布了《中華人民共和國植物新品種保護條例實施細則（農業部分）》，共計八章六十一條，比《新品種保護條例》多出了十六條，這個部門規章細化了《新品種保護條例》的相關規定，提升了行政法規的可操作性。《中華人民共和國植物新品種保護條例實施細則（農業部分）》歷經了2007年8月25日、2011年12月31日、2014年4月25日三次修訂。24《中華人民共和國植物新品種保護條例實施細則(農業部分)》2007年8月25日第一次修訂自2008年1月1日起施行，修訂的內容非常豐富，立法的內容變得更加簡明集中、新規定增加的內容提高了規章的可操作性、體現了提高授權效率的立法宗旨、立法語言更加規范、相關規定的邏輯性更強，對進一步明確和體現品種權的私權性質等發揮了重大作用；2011年12月31日第二次修訂《中華人民共和國植物新品種保護條例實施細則(農業部分)》，此次修訂目的是貫徹實施《中華人民共和國行政強制法》的要求，將第五十八條修改為：“農業行政部門根據《條例》第四十一條的規定對封存或者扣押的植物品種繁殖材料，應當在30日內做出處理；情況復雜的，經農業行政部門負責人批準可以延長，延長期限不超過30日。”2014年4月25日第三次修訂《中華人民共和國植物新品種保護條例實施細則(農業部分)》此次修訂目的是依法推進行政審批制度改革和政府職能轉變，發揮好地方政府貼近基層的優勢，將第二十四條修改為：“中國的單位或者個人將國內培育的植物新品種向國外申請品種權的，應當向所在地省級人民政府農業行政主管部門申請登記。”農業部為規范新品種的復審工作于2001年2月26日發布實施《農業部植物新品種復審委員會審理規定》共計七章四十三條，這個專門出臺的部門規章對于更好審理駁回品種權申請的復審案件、品種權無效宣告案件和新品種更名案件等起到了重要的規范作用。2002年12月30日農業部為有效處理農業植物新品種權侵權案件發布《農業植物新品種權侵權案件處理規定》共計十九條，這個專門出臺的部門規章對省級以上人民政府農業行政部門如何處理品種權侵權案件作出了較為詳細的規定。事實上，我國新品種保護從申請、受理、審查、授權到保護之實踐，更多的是仰賴新品種保護的部門規章的實施。25參見李瑞：《植物新品種保護條例實施細則修改評析》，載《政法論叢》2008年第5期，第33-38頁。

3.新品種保護制度的法律。2000年7月8日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過的《中華人民共和國種子法》規定了新品種保護，但僅有一個條文直接涉及到新品種保護，即該法第十二條規定，“國家實行植物新品種保護制度，對經過人工培育的或者發現的野生植物加以開發的植物品種，具備新穎性、特異性、一致性和穩定性的，授予植物新品種權，保護植物新品種權所有人的合法權益。具體辦法按照國家有關規定執行。選育的品種得到推廣應用的，育種者依法獲得相應的經濟利益。”從本條的規定來看，其主要立法功能在于宣示國家對植物新品種實施法律保護和為1997年《新品種保護條例》這一行政法規給予追認式的立法背書。26原《中華人民共和國種子法》規定“具體辦法按照國家有關規定執行”即是對1997年的《中華人民共和國植物新品種保護條例》的追認式授權立法。

另外，殊值一提的還有兩點：一是我國于1999年4月23日加入《國際植物新品種保護公約》（UPOV）1978年文本，271998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過全國人大常委會關于加入國際植物新品種保護公約的決定。1999年4月23日正式加入UPOV的時間，才是我國真正實施植物新品種保護的時間。自此國家植物新品種保護辦公室始才面向社會受理植物新品種保護的申請，我國新品種保護的實踐以此為標志正式開始；二是最高人民法院于2000年、2006年分別發布了關于審理植物新品種糾紛案件如何適用法律的兩個司法解釋，28眾所周知，最高人民法院的司法解釋不是我國立法法意義上的法律，但在司法實踐中裁判相關案件時被廣泛適用，2000年12月25日最高人民法院通過《最高人民法院關于審理植物新品種糾紛案件若干問題的解釋》并自2001年2月14日起施行，2006年12月25日由最高人民法院通過《最高人民法院關于審理侵犯植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定》并自2007年2月1日起施行，這兩個司法解釋在植物新品種糾紛案件的審理中經常被適用。在很大程度上彌補了種子法第三次修法前我國新品種保護立法以行政法規、規章為主之嚴重不足，對于依法受理和正確處理侵犯植物新品種權糾紛案件起到了非常關鍵性的作用。

（二）種子法第三次修法中新品種保護制度的立法

2015年11月4日，第十二屆全國人大常委會第十七次會議表決通過關于修改種子法的決定，是我國種子法的第三次修改，新《種子法》在吸收《新品種保護條例》及相關部門規章和司法解釋的基礎上較原《種子法》更理順了新品種保護的立法邏輯和更豐富了新品種保護的立法內容。

首先，新《種子法》第一條在立法目的中就開宗明義，新增加“保護植物新品種權” 的規定，這是第一次在一個全國人大法律文件的立法目的表述中宣告對新品種權進行保護，在立法邏輯上為新《種子法》獨立一章專門規定“新品種保護”奠定了基礎。新《種子法》第四章專門具體規定新品種保護，直接提升了新品種保護的法律位階，29楊雄年：《新品種保護將進入歷史新時期》，載《農民日報》2015年11月23日，第05版。使得新品種權的立法保護與專利權、商標權和版權等我國傳統知識產權的立法保護在法律層級上達到了一致，其立法意義及重大深遠影響是原《種子法》對新品種保護僅用一個法條宣示性的規定所無法比擬的。

其次，新《種子法》在第四章新設的“新品種保護”專章用六個法條構建了我國新品種保護制度的核心框架。30新《種子法》第四章從第二十五條到第三十條專門集中規定植物新品種保護的主要法律規則。主要涉及規定國家實行植物新品種保護制度、國家鼓勵和保護種子產業中新品種的創新、植物新品種保護的立法內涵、植物新品種的授權條件、新品種授權的原則、新品種的命名規則、新品種權的保護范圍、新品種權的權利限制、新品種權的強制許可等內容。新《種子法》對新品種保護與種業發展密切相關的關鍵性制度都進行了規范，在立法上盡管有些內容只作了原則性規定，但“在植物新品種保護單獨立法尚未形成共識、短期內難以提上日程的情況下，將植物新品種保護的關鍵性制度通過種子法專章規定，節約了立法資源，提高了立法效率”。31同注釋29。

第三，新《種子法》在第九章“法律責任”一章中用兩個法條構建了侵犯植物新品種權的法律責任制度。32新《種子法》第九章第七十三、七十四條專門集中規定侵犯植物新品種權應承擔的民事責任和行政責任。有關侵犯品種權的法律責任在新《種子法》中的立法內容具有重大的變化表現在以下兩個方面：對《新品種保護條例》關于“省級以上人民政府農業、林業行政部門依據各自的職權查處品種權侵權案件”的規定，新《種子法》進行了修改，將保護品種權的行政執法權下放到縣級以上農業林業主管部門，同時加大了行政處罰力度，罰款金額由貨值的1-5倍提升到5-10倍，33新《種子法》第九章第七十三條第五款規定“縣級以上人民政府農業、林業主管部門處理侵犯植物新品種權案件時，為了維護社會公共利益，責令侵權人停止侵權行為，沒收違法所得和種子；貨值金額不足五萬元的，并處一萬元以上二十五萬元以下罰款；貨值金額五萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。”而《新品種保護條例》第三十九條第三款規定“省級以上人民政府農業、林業行政部門依據各自的職權處理品種權侵權案件時，為維護社會公共利益，可以責令侵權人停止侵權行為，沒收違法所得和植物品種繁殖材料；貨值金額5萬元以上的，可處貨值金額1倍以上5倍以下的罰款；沒有貨值金額或者貨值金額5萬元以下的，根據情節輕重，可處25萬元以下的罰款。”此其一。其二，新《種子法》修改了部門規章、司法解釋關于民事賠償的相關規定，大幅提高對品種權侵權假冒行為的民事賠償標準的額度，賠償額由原來侵權人獲利或權利人實際損失的1倍提到3倍；對品種權利人損失、侵權人獲利都難以確定的，法定最高賠償額由原來的50萬元提高到300萬元。34新《種子法》第九章第七十三條第四款規定：“權利人的損失、侵權人獲得的利益和植物新品種權許可使用費均難以確定的，人民法院可以根據植物新品種權的類型、侵權行為的性質和情節等因素，確定給予三百萬元以下的賠償。”而《最高人民法院關于審理侵犯植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定》第六條規定：“人民法院可以綜合考慮侵權的性質、期間、后果，植物新品種實施許可費的數額，植物新品種實施許可的種類、時間、范圍及被侵權人調查、制止侵權所支付的合理費用等因素，在50萬元以下確定賠償數額。”因此，新《種子法》基于加大對品種權維權救濟力度的立法宗旨，通過下放行政處罰權力（由原來的省級修改為縣級行政主管部門）、加大行政罰款力度、調高法定賠償金額等方面進行修改完善，從而使新品種保護的法律責任制度極大提高侵權成本震懾侵權人，極大降低維權成本保護品種權人。這是新《種子法》修改新品種保護制度的一大亮點。35吳曉玲：《新種子法三大亮點》，載農業部植物新品種保護辦公室網站http://www.cnpvp.cn/Detail.aspx?k=1103，最后訪問時間：2015年12月26日。

三、我國品種審定制度的立法演進

我國農作物品種審定的實踐走過了一條“從地方到國家”的歷史路徑，品種審定始于20世紀60～70年代，首先在地方比如廣東、黑龍江、遼寧、山西、河北等部分省份開展，隨后逐漸才上升到國家層面的品種審定，但在開始階段的這二十來年時間里，沒有出臺品種審定的相關法律規范。

（一）種子法第三次修法前品種審定制度的立法

原國家農牧漁業部1982年5月22日發布《全國農作物品種審定試行條例》，標志著品種審定制度在全國正式建立實施；1989年3月13日國務院發布《中華人民共和國種子管理條例》，以行政法規的形式確立了農作物品種審定制度；2000年7月8日頒發的《中華人民共和國種子法》，第一次以法律的形式確定了主要農作物品種審定制度。農業部2001年2月26日發布，2007年、2013年農業部對其進行了兩次修訂。一直以來，品種審定的實施以《主要農作物品種審定辦法》為主要法律依據。

（二）種子法第三次修法中品種審定制度的立法

品種審定制度的存廢之爭，是種子法在第三次修改過程中被熱烈討論的焦點問題之一，種子產業界取消品種審定的呼聲非常高。36參見王婭、竇學誠：《中國農作物品種安全問題分析》，載《農業現代化研究》2015年第4期，第553-560頁；馮浪等：《種子質量管理方式的沿革與展望》，載《種子》2015年第9期，第133-136頁；馬京波：《中、美兩國種子市場監管比較后的思考與建議》，載《種業世界》2013年第7期，第17-20頁；張世煌：《永恒論把品種審定制度推向絕境》，載《北京農業》2013年第4期，第4-5頁；李曉芬：《現行品種審定制度弊端凸顯》，載《北京農業》2011年第3期，第32-33頁。最終，新《種子法》保留了品種審定制度，但對品種審定的立法內容作出了重大的修改。

首先，取消了農業部及各省對主要農作物種類的確定權力，減少品種審定農作物的數量，由28種主要農作物減少到5種主要農作物。37新《種子法》第十五條規定：“國家對主要農作物和主要林木實行品種審定制度。主要農作物品種和主要林木品種在推廣前應當通過國家級或者省級審定。由省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門確定的主要林木品種實行省級審定”；第九十二條規定：“本法下列用語的含義是：……（三）主要農作物是指稻、小麥、玉米、棉花、大豆。”新《種子法》施行后，主要農作物的種類和數量只能由國家通過立法的方式來確定，改變了原《種子法》授權農業部、省級政府可以確定主要農作物的種類和數量的規定，極大縮小了品種審定的范圍，在很大程度上克服了原品種審定制度運行中審定品種過多、積壓審定多、權力尋租泛濫等弊端。

其次，新《種子法》增加品種審定需具備特異性、一致性、穩定性（DUS）的規定。38新《種子法》第十五條第二款規定：“申請審定的品種應當符合特異性、一致性、穩定性要求。”；第九十二條規定：“本法下列用語的含義是：……（七）特異性是指一個植物品種有一個以上性狀明顯區別于已知品種。（八）一致性是指一個植物品種的特性除可預期的自然變異外，群體內個體間相關的特征或者特性表現一致。（九）穩定性是指一個植物品種經過反復繁殖后或者在特定繁殖周期結束時，其主要性狀保持不變。”新《種子法》施行后，品種審定也需要像新品種保護一樣在申請過程中進行DUS測試。這為新品種保護和品種審定在審查程序方面走向融合奠定了立法基礎。

第三，新《種子法》創建了品種登記制度。為發揮市場機制的作用，減少品種管理的行政許可事項，對不再實行品種審定的絕大多數農作物品種納入到品種登記管理。39新《種子法》第二十二條規定：“國家對部分非主要農作物實行品種登記制度。列入非主要農作物登記目錄的品種在推廣前應當登記。”“實行品種登記的農作物范圍應當嚴格控制，并根據保護生物多樣性、保證消費安全和用種安全的原則確定。登記目錄由國務院農業主管部門制定和調整。”品種登記制度的實施，是新常態下貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會關于轉變政府職能、簡政放權、更好地發揮市場作用的精神的具體立法體現。更為重要的是，品種登記制度的實施為下一步全面取代品種審定制度積累實踐經驗、制度條件作了關鍵性的立法鋪墊，是新《種子法》修改品種審定制度的另一大亮點。40吳曉玲：《新種子法三大亮點》，載農業部植物新品種保護辦公室網站http://www.cnpvp.cn/Detail.aspx?k=1103，最后訪問時間：2015年12月26日。

四、兩種制度的融合構想

新品種保護和品種審定作為我國農作物品種管理的兩個重要法律制度，隨著2011年國務院八號文件《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》發布實施，植物新品種保護和品種審定實現了歸口管理。41同注釋29。由于兩者的法律性質有根本的區別，它們之間是不可替代的，但“在品種管理實踐中有一個如何銜接的問題，新品種保護列入到《種子法》，有利于兩者有機銜接，也便于統一執法管理。”42同注釋29。新《種子法》有關新品種保護和品種審定的規定，為兩種制度在實施過程中的融合提供了立法基礎。

1.審查機構的融合。新《種子法》廢除了主要農作物的省級審定，新的主要農作物審定就只剩下了國家級審定，這為申請主要農作物品種審定同時又申請新品種保護的品種融合為同一審查機構成為可能。將國家植物新品種審定機構進行適當的人員配備和職能調整就可以作為新品種保護和品種審定的統一審查機構。

2.審查條件的融合。新《種子法》關于“申請審定的品種應當符合特異性、一致性、穩定性要求”的規定，除新穎性授權條件外，就已經實現了品種審定與新品種保護授權條件一致的要求。

3.審查程序的融合。農業部2014年新的《主要農作物品種審定辦法》實現了品種審定與品種保護有機結合，通過DUS測試的品種，可以直接申請品種權。43文心：《解讀主要農作物審定辦法》，載《種子科技》2014年第10期，第11頁。新《種子法》為提高品種審定和新品種保護審查的效率，把兩者的DUS測試程序融合。

4.監督管理的融合。新品種保護和品種審定在我國的種子監督管理中發揮著重要作用，兩者在行政執法主體、監督管理方式及監督管理信息共享等方面需要融合。為此，新《種子法》第五十五條規定，省級以上人民政府農業、林業主管部門應當在統一的政府信息發布平臺上發布品種審定、品種登記、新品種保護、種子生產經營許可、監督管理等信息。

“品種審定制度依然有它存在的意義和價值，不斷改進完善才能為改進品種管理制度打下堅實的基礎。”44王澎：《品種審定改革正當時》，載《農民日報》2015年11月16日，第05版。在我國仍保留品種審定制度的情況下，新品種保護和品種審定的融合是一種權宜之計，是新《種子法》為減化審查程序、降低品種申請人成本、提高行政管理效能而作出的技術性立法安排。隨著新品種保護制度的完善，品種審定過渡到全面的品種登記制度，這種融合也就將不復存在。

五、結語

我國是農業生產大國和用種大國，農作物種業是國家戰略性、基礎性核心產業，是促進農業長期穩定發展、保障國家糧食安全的根本。45參見《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》（國發〔2011〕8號）的序言部分。考慮到品種審定是種子管理的重要制度，為引導農作物品種選育、促進種業發展、保障用種安全在未來較長時期仍將發揮重要作用，新《種子法》對品種審定進行重大修改后予以保留而不是廢除。基于借鑒日本、荷蘭等有關國家在種子立法中的經驗，考慮到新品種保護是維護品種權人合法權益、促進育種創新、提高創新能力的根本保障，將新品種保護規定到新《種子法》中，使之與品種審定在種子產業行政管理的鏈條上有所關聯和一定程度上的融合，“既節約立法資源,又提高立法效率；既有利于銜接行政保護和民事保護手段，又為將來植物新品種保護單獨立法留出了空間。”46朱寧寧：《解讀新修訂的種子法》，載《法制日報》2015年11月6日，第03版。這是批評種子法第三次修改不到位、修改不徹底的人未曾意識到的潛在修法功效之所在，是新《種子法》平衡新品種保護、品種審定和品種登記制度的立法時機、立法利弊和客觀條件而作出的立法優選。

Protection of New Varieties and Variety Approval

Variety Registration and Protection of New Varieties of seed industry practice is crucial and has been associated with the two legal systems.But there is a clear distinction between the institutional nature of the sources of law, the approving authority, examine the object, to review the conditions of the rights of breeders, expiration date and so on.Variety Registration and Protection of New Varieties of legislative evolution, though after a different path through the third major revision of the Seed Law, in order to both review bodies, review procedures, review the conditions, supervision and management, complete integration could lay the legislative basis.Maturing variety protection system will boost our variety examination and approval system will eventually be completely replace the variety registration system.

Plant Variety Protection; Variety Approval; Seed Law

李瑞，華南農業大學法律系副教授，“雙千計劃”掛職廣東省龍門縣人民法院院長助理。

本文是國家社會科學基金項目《轉基因技術背景下的中國植物新品種保護立法研究》（項目編號：15BFX139）和廣東省科技計劃項目《轉基因技術背景下的廣東省植物新品種保護地方立法研究》（項目編號：2014A070703037）的階段性研究成果。