權(quán)力制衡與體制創(chuàng)新：A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革研究

劉　虹， 張端鴻， 馬　磊

(1. 上海理工大學 管理學院， 上海 200093； 2. 同濟大學 高等教育研究所， 上海 200092； 3. 昭通學院 管理學院， 云南 昭通 657000)

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大學治理

權(quán)力制衡與體制創(chuàng)新：A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革研究

劉虹1， 張端鴻2， 馬磊3

(1. 上海理工大學 管理學院， 上海 200093； 2. 同濟大學 高等教育研究所， 上海 200092； 3. 昭通學院 管理學院， 云南 昭通 657000)

摘要：完善公立大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是激發(fā)學校辦學活力、推動高等教育體制變革的關(guān)鍵要素。文章通過對A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的動因、內(nèi)容及過程研究后指出：公立大學內(nèi)部治理變革將由強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變，推動公立大學內(nèi)部治理變革的重要因素將逐漸由外轉(zhuǎn)向內(nèi)；平衡學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、學校和院系兩對關(guān)系是公立大學內(nèi)部治理變革的核心問題，是否能夠處理好這兩對關(guān)系事關(guān)大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革成敗；以大學章程為首的公立大學制度規(guī)范將成為約束大學內(nèi)部權(quán)力運行的“制度籠子”，將權(quán)力行使納入法制框架才能真正實現(xiàn)依法辦學、依法治校。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；治理結(jié)構(gòu)變革；公立大學

大學治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學制度的基石，體現(xiàn)了與大學相關(guān)的各利益群體之間的相互關(guān)系，它通過權(quán)力配置和運行機制來使利益相關(guān)者之間的關(guān)系達到平衡，從而保障大學有效運轉(zhuǎn)及目標實現(xiàn)。大學治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為一系列正式或非正式的制度安排，這些制度安排旨在維持大學與外部環(huán)境之間、大學內(nèi)部組成部分之間的平衡。根據(jù)所涉及利益主體范圍的不同，大學治理結(jié)構(gòu)分為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)。其中，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是大學內(nèi)部利益相關(guān)者之間權(quán)力分配、制約和利益實現(xiàn)的制度安排，集中體現(xiàn)大學內(nèi)部管理的結(jié)構(gòu)、運行及其規(guī)章制度。相比較外部治理結(jié)構(gòu)而言，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對大學治理能力的高低產(chǎn)生更為直接的影響，是大學治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。文章以A大學為具體研究對象，通過對其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革動因、內(nèi)容及過程的分析，管窺當前我國公立大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的進程及未來發(fā)展方向，以期推進我國高校改革和發(fā)展，形成具有中國特色的現(xiàn)代大學制度。

一、 大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵與構(gòu)成

張維迎認為，無論是大學還是企業(yè)，都需要構(gòu)建一整套的制度安排，這些制度安排就是組織的治理結(jié)構(gòu)[1]。熊慶年等認為，大學的治理結(jié)構(gòu)并非抽象的理論概念，而是特定條件下的客觀存在，是組織中各利益群體相互關(guān)系的一種制度化體現(xiàn)，具有一定的相對穩(wěn)定性；大學治理結(jié)構(gòu)通過權(quán)力的配置和運作機制達到相關(guān)利益主體之間關(guān)系的平衡，從而保障大學的有效運行[2]。程北南進一步闡述了這套制度安排的表現(xiàn)形式，他將大學治理結(jié)構(gòu)存在和表現(xiàn)的形式界定為兩方面：一是大學本身的組織構(gòu)架及其權(quán)力規(guī)則，二是大學和各種其他社會組織之間的相互關(guān)系及其中包含的權(quán)力規(guī)則[3]。結(jié)合前述這些學者的論述可以總結(jié)出，大學外部治理結(jié)構(gòu)涉及的是大學和其他社會組織的相互關(guān)系及權(quán)力規(guī)則，具體體現(xiàn)為大學與政府、社會、市場等不同外部主體之間的關(guān)系；大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)涉及的則是大學內(nèi)部的組織構(gòu)架及其權(quán)力運行規(guī)則，具體體現(xiàn)為大學內(nèi)部不同構(gòu)成部分之間的權(quán)力關(guān)系。

洪源渤從權(quán)力配置的視角認為，大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了權(quán)力在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項基本職能之間的配置，與這三個權(quán)力相對應，決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制是構(gòu)成大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系的組成部分[4]。這一觀點指出了大學內(nèi)部權(quán)力構(gòu)成中關(guān)鍵的三個要素，但并不完善。潘海生等認為，治理機制作為大學治理結(jié)構(gòu)除治理主體、治理客體之外的第三個組成部分，探討的是通過怎樣的程序和機構(gòu)來合理安排利益相關(guān)者之間的權(quán)、責、利關(guān)系[5]。張端鴻認為，中國公立大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)從體制上包括決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制、共同治理體系，從機制上包括激勵約束機制和信息披露機制[6]，六個部分共同發(fā)揮作用，才能形成權(quán)責明晰、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，進而實現(xiàn)大學內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)之間的制衡，達到平衡運行。

一是決策體制。科學的決策體制是大學決策質(zhì)量和決策效率的保障，更是大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會領(lǐng)導下的校長負責制。中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權(quán)。”因此，公立大學的決策體制應依法落實黨委委員會、校長職權(quán)，明確各自的權(quán)力邊界，確立議事規(guī)則和決策程序。

二是執(zhí)行體制。完整的執(zhí)行體制是組織正常運轉(zhuǎn)的有力保障。《中華人民共和國高等教育法》第四十一條規(guī)定：“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作。”第三十七條規(guī)定：“高等學校根據(jù)實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和人員配備。”大學執(zhí)行體制的主體包括校長、副校長、職能部門、學院及其關(guān)系。隨著校院兩級管理體制改革、高校機關(guān)作風轉(zhuǎn)變等要求的提出，理順校長、副校長、職能部門、學院的關(guān)系，優(yōu)化四個主體內(nèi)部建設(shè)是執(zhí)行體制的核心關(guān)注點。

三是監(jiān)督體制。監(jiān)督是制約權(quán)力的重要防線。大學黨代會、紀檢、監(jiān)察、審計、教代會、工代會、民主黨派是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的主要監(jiān)督主體，分別對大學的運行開展政治和組織監(jiān)督、專職監(jiān)督、民主監(jiān)督。除此之外，教師和學生也是履行監(jiān)督職能的重要主體。盡管從制度規(guī)范的角度來講，大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中并不缺乏監(jiān)督約束機制，但在現(xiàn)實中由于信息不對稱、監(jiān)督主體客體合一等問題的存在導致無法監(jiān)督、無效監(jiān)督等現(xiàn)象普遍存在。因此，如何實現(xiàn)監(jiān)督的有效性，真正將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里是大學監(jiān)督體制建設(shè)的關(guān)鍵。

四是共同治理。大學是一個典型的利益相關(guān)者組織，“大學提供的教學科研服務具有典型的正外部性和公共效用不可分割性等特點”[7]，在沒有特定受益人的情況下，大學就沒有唯一的利益主體。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的角度來看，大學的利益相關(guān)者包括校長、院長、教師、行政人員、學生等各類主體，不同主體組成數(shù)量眾多的委員會，進而形成共同治理的局面[8]。《中華人民共和國高等教育法》對學術(shù)委員會、教職工代表大會的地位和職責的確立是大學共同治理精神的重要體現(xiàn)。共同治理主要關(guān)注大學內(nèi)部各類委員會的運作及這類組織的決策參與。

五是激勵約束機制。激勵機制的作用在于調(diào)動組織成員的積極性，保障組織目標的順利實現(xiàn)。約束機制的作用在于對組織成員的行為進行規(guī)范約束，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用和不端行為。李福華指出，大學作為一種非營利組織，組織成員不享有剩余索取權(quán)，組織性質(zhì)決定了大學無法以類似企業(yè)的分享制來對成員進行激勵，因此需要物質(zhì)利益、行政權(quán)力和道德力量的共同協(xié)調(diào)作用，以形成有效的激勵約束機制[9]。

六是信息披露機制。信息披露機制是其他約束機制實施的前提和基礎(chǔ)。由于大學的管理者和利益相關(guān)者之間存在著信息不對稱，這種不對稱性導致利益相關(guān)者很難評價大學管理者的行為，也很難參與到大學的管理之中。因此，利益相關(guān)者參與大學共同治理的重要前提之一就是通過完善的信息披露制度獲取進行治理活動的信息基礎(chǔ)。只有當大學運行狀況的主要信息真實、準確、及時、完整地向內(nèi)部利益相關(guān)人予以公開時，才能增強內(nèi)部利益相關(guān)人對大學的信任感，提高大學公信力和可持續(xù)發(fā)展能力[10]。

二、 強制性與誘致性制度變遷共存：A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的動因分析

從全球范圍來看，大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的動力主要來自三方面： 一是學者興趣與知識功用，二是經(jīng)濟社會需求，三是權(quán)力控制的需要[11]。從制度變遷理論的視角來看，這三大動力中既包含誘致性的制度變遷，也有強制性的制度變遷。從中外大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷方式選擇上來看，西方發(fā)達國家大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷過程中多為誘致性制度變遷，這一方式的最大優(yōu)點在于能夠較好地遵循大學自身發(fā)展的規(guī)律，具有較強的穩(wěn)定性、創(chuàng)新性和高效性[12]。中國公立大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷則具有較為明顯的強制性制度變遷特征，具體表現(xiàn)為政府對大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其變遷發(fā)揮極為重要的作用。當然，近年來隨著高等教育治理理念的變革，中國公立大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷方式也在朝著誘致性方式轉(zhuǎn)變。這一特征在A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革中也得到了體現(xiàn)。A大學為一所百年老校，建校以來內(nèi)部治理基本結(jié)構(gòu)經(jīng)過了校董會制度、校內(nèi)民主管理三級體制、院校兩級管理體制、校長負責制、黨委領(lǐng)導下的校長負責制的發(fā)展變遷。在這個歷程中，A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的要素和層次不斷增加，治理朝著不斷規(guī)范和完善的方向發(fā)展。2010年底，A大學入選國家教育體制改革“完善高等學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”試點高校，開始以章程建設(shè)為著力點推進內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革。具體來看，推動這一變革的動因有如下三方面。

一是國家教育政策的調(diào)整。擴大高校辦學自主權(quán)一直是20世紀80年代以來中國教育管理體制改革的重要內(nèi)容。1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中明確指出：政府應當在加強教育宏觀管理的同時，通過簡政放權(quán)擴大學校的辦學自主權(quán)。1999年1月，《中華人民共和國高等教育法》提出高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》進一步強調(diào)政府應通過減少和規(guī)范行政審批事項，一方面保障學校充分行使辦學自主權(quán)，另一方面也促使學校承擔起相應的責任。2015年5月，教育部印發(fā)的《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中再次強調(diào)要保障學校的辦學自主權(quán)。伴隨大學自主權(quán)的不斷擴大，國家對大學治校的法治化、規(guī)范化建設(shè)要求也不斷深化。國家要求大學以上位法為準繩，明晰辦學規(guī)則和治理結(jié)構(gòu)。大學辦學自主權(quán)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)互為條件、相互促進，辦學自主權(quán)的擴大有利于大學在內(nèi)部事務管理過程中擁有更大的空間，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善則有利于大學爭取和維護更多的權(quán)益。

二是學校辦學戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整。隨著國家層面高等教育治理的變革，A大學也對辦學戰(zhàn)略規(guī)劃進行了重新定位，“改革”“內(nèi)涵式發(fā)展”“加快世界一流大學建設(shè)”成為近年來A大學闡述辦學理念的關(guān)鍵詞。2011年新年獻詞會上，A大學校長指出：“學校要堅定不移走內(nèi)涵式發(fā)展道路，同時堅持學術(shù)為魂、育人為本、依法治校、民主決策，全面、深入、協(xié)調(diào)、有序地實施各項改革，推進學校整體發(fā)展。”這意味著對A大學而言，激發(fā)改革的動力不僅來自于外部誘因，更重要的是自身內(nèi)部驅(qū)動，如何調(diào)動大學內(nèi)部因素將其作為強勁的發(fā)展驅(qū)動力就有賴于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。因此，2013年A大學第十四次黨代會明確將“基本建成中國特色現(xiàn)代大學制度，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進一步完善，辦學體制機制更具活力，管理服務水平顯著提高”作為面向2020年學校工作的主要目標之一，并確立了以大學章程為抓手，充實、完善學校內(nèi)部治理的制度體系的重要任務，力爭2020年初步建成世界一流大學。

三是學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)弊端積垢。A大學傳統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的弊端主要體現(xiàn)為兩個方面：首先是管理效率低下，行政權(quán)對學術(shù)權(quán)過度干預；其次是傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)難以回應學校內(nèi)部多元主體日益增長的利益訴求。A大學傳統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)遵循科層制基本形式，即行政部門按照自上而下逐級設(shè)置，經(jīng)由等級分明的權(quán)力鏈條行使行政權(quán)力，教學科研等學術(shù)單位散狀分布在層級體系的松散聯(lián)結(jié)線上行使學術(shù)權(quán)，這也是我國公立大學最為常見的組織結(jié)構(gòu)形式。在這一內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)下，行使管理權(quán)的行政部門的權(quán)力大于擁有學術(shù)權(quán)的學術(shù)組織的權(quán)力。而基于行政部門固有的官僚主義傾向，在行政部門的內(nèi)部容易形成管理效率低下、人浮于事、行政人員服務意識差的局面，在行政部門外部則會出現(xiàn)行政權(quán)對學術(shù)權(quán)的不斷干預、行政權(quán)擠壓學術(shù)自治空間的現(xiàn)象。另外，傳統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是被行政權(quán)力包圍的封閉結(jié)構(gòu)，僅設(shè)置有限的渠道賦予教師、學生等其他主體參與學校事務管理。隨著A大學教師、學生等主體利益訴求的日益增加，傳統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以滿足和回應這些新興訴求。

三、 健全治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化權(quán)力配置：A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的主要內(nèi)容

在國家政策推動和學校自發(fā)改革的雙重動力推動下，A大學開展了以權(quán)力制衡和體制創(chuàng)新為特征，涵蓋決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制、共同治理機制、激勵約束機制、信息披露機制六方面的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革。

(一) 決策體制改革：權(quán)力制度化和均衡配置

A大學的決策體制改革圍繞決策權(quán)力制度化和均衡配置開展，具體包括三方面內(nèi)容。一是以章程建設(shè)為契機，通過章程規(guī)范和制約權(quán)力。2011年9月，校長辦公會議審議通過了《〈A大學章程〉制定方案(初稿)》，成立了《A大學章程》制定工作小組。歷經(jīng)三年，2014年10月，《A大學章程》經(jīng)教育部高等學校章程核準委員會評議和部務會議審議后正式核準頒布，成為學校依法自主辦學、規(guī)范學校內(nèi)部治理和運行的基本制度。A大學主管章程制定的校領(lǐng)導認為：“一般意義上理解，大學章程對社會外部來說是依法辦學的要求。但事實上章程建設(shè)具有雙重的意義，除了通過章程增強大學的社會責任意識、獨立治校意識外，還有很重要的一點是規(guī)范大學組織內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，甚至一定程度上來講后者對大學發(fā)展的意義更大。”二是完善集體領(lǐng)導和分工負責體系，明確黨委常委會、校長辦公會議和黨政聯(lián)席會議在學校管理中的職責和權(quán)限：黨委常委會負責學校“三重一大”決策；校長辦公會議負責校長職能范圍內(nèi)的學校日常行政決策；黨政聯(lián)席會議負責需要黨政共同參與的決策事項，僅具備決策醞釀功能，不具備直接決策的功能。這進一步明確了黨委管大事、抓長遠的職責定位，保障校長獨立自主負責日常行政決策。三是建立教授和專家咨詢制度，確保重大行政決策和重要行政舉措充分聽取師生意見。學校先后成立了發(fā)展與規(guī)劃委員會、預決算委員會，保障教師在學術(shù)事務管理上的咨詢和監(jiān)督權(quán)力；另外，完善教代會組織建設(shè)，落實教代會職權(quán)，發(fā)揮教職工在學校事務管理中的積極性和主動性。

(二) 執(zhí)行體制改革：機關(guān)建設(shè)和權(quán)力下放

圍繞執(zhí)行體制變革這一問題，A大學一位校領(lǐng)導曾指出：“大學的管理現(xiàn)狀距離管理的要求還遠，專門化水平很低。職能部處到底是領(lǐng)導機構(gòu)，還是管理機構(gòu)？我們必須明確行政部門是事務部門，是執(zhí)行機構(gòu)。但現(xiàn)實是長期以來我們賦予了部處過多的職能，比如決策參謀，事實上這是超越這些部門的權(quán)限職責的。科學的管理一定要建立在具體的目標之上，而不是空洞的概念。”為此，A大學執(zhí)行體制改革過程中的核心內(nèi)容就是服務型機關(guān)建設(shè)和二級管理體制改革。服務型機關(guān)的建設(shè)主要圍繞三方面展開。一是調(diào)整合并機關(guān)部處。例如，2012年7月學校將黨委辦公室和校長辦公室合并為學校辦公室；原本科生學院、教務處、本科生招生辦公室、現(xiàn)代教育技術(shù)中心和學生服務聯(lián)合體教材中心整合為新的本科生學院等。二是重新核定機關(guān)部處科室、崗位和人員編制。2012年9月，學校成立校機關(guān)機構(gòu)設(shè)置工作小組，專項負責相關(guān)事務，要求機關(guān)部處先梳理主要職責，并在職能合并、流程再造的基礎(chǔ)上對科室、崗位設(shè)置以及人員編制進行重新調(diào)整。三是加強隊伍建設(shè)和效能建設(shè)。學校不斷健全學習培訓制度，強化激勵和淘汰機制，將師生和院系的評價作為機關(guān)考核的重要組成部分；同時在機關(guān)部處實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，簡化審批程序，提高工作效率。在二級管理體制改革方面，2014年11月學校出臺了《A大學關(guān)于推進校院兩級管理體制改革的若干意見》，正式啟動校院兩級管理體制改革，確定學校宏觀管理、學院自主運行的基本原則，原先由學校行政部門決定的人事、財務、資產(chǎn)、人才培養(yǎng)等審批權(quán)下放給院系等基層學術(shù)組織。在學術(shù)賦權(quán)的同時，學校不斷完善學術(shù)委員會、學位分委員會、教學指導委員會、教職工代表大會等基本治理組織，為院系的自主發(fā)展提供保障。

(三) 監(jiān)督體制改革：建立監(jiān)督控制系統(tǒng)

除了繼續(xù)完善由紀委、監(jiān)察處、教職工代表大會構(gòu)成的基本監(jiān)督制度外，A大學還成立了校務委員會、預決算委員會等各類共同治理組織，并賦予這些共同治理組織以監(jiān)督權(quán)，以共同參與學校事務治理的形式對學校內(nèi)部治理進行過程監(jiān)督。同時，A大學還建立完善了監(jiān)督控制系統(tǒng)，具體包括：明確政策執(zhí)行事前、事中和事后的報告和評估制度；加強相關(guān)委員會對政策執(zhí)行評估的功能，要求行政管理部門對相關(guān)委員會提出的評議意見必須給出合理的報告、解釋和改進措施。在《A大學章程》所構(gòu)建的學校治理體系結(jié)構(gòu)圖中，教職工代表大會、學生、研究生代表大會、董事會、校務委員會等共同構(gòu)成了A大學民主管理與監(jiān)督的重要主體。

(四) 共同治理改革：教授治學和委員會建設(shè)

2011年7月，A大學重新修訂了《學術(shù)委員會章程》，明確學術(shù)委員會是學校的最高學術(shù)審議機構(gòu)，強調(diào)堅持學術(shù)自由和學術(shù)民主，維護學術(shù)的獨立性和純潔性。新章程規(guī)定了在任學校黨政領(lǐng)導成員不得參加校學術(shù)委員會等原則，以制度的方式對學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力進行了區(qū)分。學校學術(shù)委員會與各學院(系、所)和附屬醫(yī)院學術(shù)委員會之間的關(guān)系也由以往的領(lǐng)導關(guān)系變革為指導關(guān)系，進一步發(fā)揮基層學術(shù)委員會的自主性。2012年3月，A大學將本科生教學指導委員會和研究生教育指導委員會合并重組為教學指導委員會；隨后公布《A大學教學指導委員會章程》，學校行政體系未來將根據(jù)教指委的意見和建議制定學校教學相關(guān)的政策和激勵機制，保障教指委的權(quán)威性。作為校內(nèi)最高學術(shù)機構(gòu)的學術(shù)委員會、學位管理機構(gòu)的學位委員會和承擔學校教學工作指導、咨詢、審議和監(jiān)督的教學指導委員會一起，共同維護A大學始終倡導的“學術(shù)獨立”精神。

(五) 激勵與約束機制改革：健全議事細則，防止決策權(quán)濫用

A大學對激勵與約束機制的改革內(nèi)容更多地表現(xiàn)在對決策權(quán)的約束方面。激勵約束機制改革重點圍繞兩個方面展開。一方面是完善了黨委領(lǐng)導下的校長負責制和學校議事規(guī)則。學校不僅確定了黨委對校長的約束，還建立了黨委委員之間的約束機制。另一方面，學校進一步健全了共同治理體系，通過為教師參與學校決策過程提供廣泛的渠道，構(gòu)建教師對校長的問責機制，建立起教師對校長的約束機制，以期一定程度上解決訪談中一名教師所提到的問題：“教師是學校最重要的主體，我們有權(quán)利了解我們所在的學校的具體運行情況，尤其是和我們自己切身利益相關(guān)的一些政策和規(guī)定，我們非常希望了解這些政策是如何制定出來的，制定過程中有沒有聽取了基層教師的意見，如果出現(xiàn)了狀況誰應該對這些政策結(jié)果負責”。

(六) 信息披露機制改革： 列舉校務公開事項

《A大學章程》明確指出教師和學生具有學校發(fā)展的知情權(quán)。同時A大學作為具有服務社會功能的公立大學，其組織性質(zhì)要求A大學應當將辦學過程中的相關(guān)數(shù)據(jù)向校內(nèi)外利益相關(guān)者進行開放。為此，A大學制定了《關(guān)于進一步推進校務公開工作的實施方案》，以列舉的方式規(guī)定了必須向全校范圍公開的事項和向社會公開的事項，如學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃、年度工作總結(jié)、學科和師資隊伍建設(shè)規(guī)劃、學校重大改革方案與實施情況、學校財務年度預算和決算，以及教育經(jīng)費的收入和使用管理情況，同時也包括招生計劃、招生政策、考試規(guī)程等，充分保障利益相關(guān)群體的知情權(quán)。

四、 體制創(chuàng)新基礎(chǔ)上的權(quán)力制衡：由A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革引發(fā)的思考

完善的大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學制度建立的關(guān)鍵。通過對A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的個案分析，可以預測出未來中國公立大學內(nèi)部治理改革將呈現(xiàn)出以下特征。

(一) 公立大學內(nèi)部治理變革將由強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變

在A大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革動因的分析中發(fā)現(xiàn)，盡管在A大學實施內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的過程中首要的動因是高等教育政策的調(diào)整，但不難發(fā)現(xiàn)這一過程中大學自身也是變革的積極推動者。較長時間以來，中國公立大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的根本動因是政府高等教育治理理念和相關(guān)政策的改變，政府是這一過程中新制度的主要供給者，很大程度上決定了大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷的方向和速度。究其緣由，這與中國公立大學和政府之間的關(guān)系息息相關(guān)。在計劃經(jīng)濟時代，政府對高等教育實施的是集權(quán)管理，一元化的權(quán)力與利益結(jié)構(gòu)之下，公立大學甚至可以看作是政府的附屬行政機構(gòu)，不存在討論大學治理結(jié)構(gòu)的語境。但近年來，隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政府高等教育管理體制也發(fā)生了巨大的變革，大學法人地位的確認、治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)以及辦學自主權(quán)的保障逐漸受到關(guān)注和重視。同時，伴隨教育治理理念的引入，大學在高等教育發(fā)展過程中的主體地位得以彰顯，盡管政府依然是公立大學外部治理結(jié)構(gòu)中最重要的主體，但已不再是影響大學治理結(jié)構(gòu)變革的唯一主體。從政府未來高等教育管理體制的改革方向來看，政府將從教育領(lǐng)域的具體事務中逐漸退出，轉(zhuǎn)而專注于宏觀政策的制定以及教育質(zhì)量監(jiān)管和保障等相關(guān)事務，公立大學將獲得更大的自主發(fā)展空間。這也意味著推動公立大學內(nèi)部治理變革的重要因素將逐漸由外轉(zhuǎn)向內(nèi)，即內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革將更多呈現(xiàn)出誘致性制度變遷的特征。

(二) 平衡學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、學校和院系兩對關(guān)系是公立大學內(nèi)部治理變革的核心問題

公立大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革是一種體制的創(chuàng)新，從A大學的改革過程來看，建立以決策體制、執(zhí)行體制和監(jiān)督體制為核心，以共同治理機制、激勵約束機制和信息披露機制為保障的大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是提升大學治理能力的體制基礎(chǔ)。體制變革的實質(zhì)是對大學內(nèi)部權(quán)力的重新配置，是對大學內(nèi)部各利益相關(guān)者利益訴求的積極回應。“大學治理結(jié)構(gòu)的主要使命是化解大學在外部多角關(guān)系與內(nèi)部多角關(guān)系框架內(nèi)所面臨的失衡風險，重建大學變化中的力量平衡。”[13]從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的角度來看，重建這種力量平衡的關(guān)鍵是平衡大學內(nèi)部各種力量之間的權(quán)力關(guān)系，其中的關(guān)鍵是學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系、學校和院系之間的關(guān)系。這兩對關(guān)系是公立大學內(nèi)部治理變革中的難點問題，同時也是核心問題。從學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系來看，這是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，對完善公立大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言，行政權(quán)力必須逐步將其手中侵占的學術(shù)權(quán)力范疇讓位于學術(shù)主體，使大學回歸學術(shù)組織的本質(zhì)屬性。但大學的去行政化改革也并非是對行政權(quán)力的完全擯棄，而是對兩者之間權(quán)力范圍的重新思考與厘定。從學校和院系之間的關(guān)系來看，二級管理體制的改革實質(zhì)是一個權(quán)力由學校向院系下放和轉(zhuǎn)移的過程，這其中需要學校層面的強大外力推動，也必須通過配套制度來培育和提升院系的治理能力，同時強化學校層面宏觀規(guī)劃、監(jiān)督檢查和考核評估的功能。

(三) 以大學章程為首的公立大學制度規(guī)范將成為約束公立大學內(nèi)部權(quán)力運行的“制度籠子”

“大學身份的復雜性決定了其權(quán)力主體的多元化，多元化的主體必須通過合理的權(quán)力配置和制度安排，實現(xiàn)權(quán)力的耦合，并進而在治理層面形成制度化的結(jié)構(gòu)，才能真正實現(xiàn)現(xiàn)代大學制度的建立。”[14]在A大學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革過程中，明顯體現(xiàn)出以制度構(gòu)建權(quán)力體系、以制度規(guī)范權(quán)力運行的特征。權(quán)力的基本特征決定了沒有約束和限制的權(quán)力必然會被誤用和濫用，只有將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里才能確保權(quán)力被合法、合理地使用。從A大學的改革實踐來看，公立大學內(nèi)部治理變革的過程可以被看作是打造一個制度籠子的過程。如同憲法是國家的根本大學，章程是公立大學依法自主辦學、規(guī)范學校內(nèi)部治理和運行的基本制度規(guī)范，因此A大學改革過程中的一個重要出發(fā)點和著力點就是學校章程，利用章程建設(shè)的契機梳理和規(guī)范大學與外部社會的關(guān)系，理順大學內(nèi)部的決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本要素。同時，學校應將章程的精神和原則細化到日常運行管理中的各項制度之中。例如學校以制度明確黨委常委會、校長辦公會議和黨政聯(lián)席會議的權(quán)力邊界，將黨委領(lǐng)導下的校長負責制落到實處；以制度明確學校和院系之間的財權(quán)和事權(quán)劃分，確保權(quán)力下放后不會被隨意變更或收回。這些制度建設(shè)對于規(guī)范大學內(nèi)部權(quán)力運行來講都是有益的實踐。在有限政府和責任政府的理念下，人們會對政府手中公共權(quán)力可能的濫用保持警惕，但事實上，無論是何種權(quán)力，只要缺乏制度的規(guī)范和約束，都很可能被濫用，大學亦然。因此，公立大學內(nèi)部治理變革的重要目標就是在體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，以制度建設(shè)實現(xiàn)大學內(nèi)部權(quán)力主體之間的平衡，并將權(quán)力的行使納入法制的框架，引導和約束高校管理機構(gòu)和管理者在制度框架和程序范圍內(nèi)行使職權(quán)，真正實現(xiàn)依法辦學、依法治校。

(感謝評審人對本文提出的修改意見，同時感謝復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院行政管理專業(yè)博士生堵琴囡在此文寫作過程所做的資料整理工作。)

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(責任編輯馬雙雙)

doi:10.13316/j.cnki.jhem.20160614.007

收稿日期:2016-01-07

基金項目：教育部人文社會科學研究項目(14YJC880107)；上海市教育科學研究項目(B14025)；上海理工大學人文社科攀登計劃資助項目(16HJPD-B07)

作者簡介：劉虹，講師，管理學博士，從事教育管理、教育政策研究。

中圖分類號：G640

文獻標志碼：A

文章編號：1673-8381(2016)04-0044-07

The Balance of Powers and Institutional Innovation: Study of the Internal Governance Structure Reform of A University

LIUHong1,ZHANGDuanhong2,MALei3

(1.Business School, University of Shanghai for Science and Technology, Shanghai 200093;2.Institute of Higher Education, Tongji University, Shanghai 200092;3. Business School, Zhao Tong University, Zhaotong 657000, China)

Abstract:The internal governance structure is the key factor for stimulating university’s vitality in school running and promoting university system reform. By studying the internal governance structure reform of the case university, we find that: firstly, in public universities will the reform of the internal governance structure be driven by an induced institutional change, rather than the imposed institutional change as before. Secondly, the balance of the academic power and administrative power and the balance of the authority and the schools are the core issues of the internal governance reform, and the handling of these two balances is vital to the success or failure of the internal governance reform. Thirdly, the construction of the University Statutes and other institutions should be the power constraint of the public university. Only by legalizing the exercising of power can we really implement running and administrating school by law.

Key words:internal governance structure; governance structure reform; public universities

專題主持/劉堯

張端鴻，講師，管理學博士，從事教育管理、教育評估研究。

主持人簡介： 劉堯，教授，浙江師范大學教育評論研究所所長，從事教育評論學、高等教育學和教育評價學研究。

網(wǎng)絡(luò)出版時間: 2016-06-14

網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.g4.20160614.1604.014.html