大同區推進城鄉一體化發展調查與思考

張建軍

（大慶市食品藥品監督管理局，黑龍江 大慶 163515）

·多元綜合經濟·

大同區推進城鄉一體化發展調查與思考

張建軍

（大慶市食品藥品監督管理局，黑龍江 大慶 163515）

著眼縮小城鄉差距，促進全市城鄉統籌發展，就城鄉一體化發展及面臨的挑戰、困難和機遇、優勢進行分析，提出了相關指標體系、工作思路、目標任務、推進措施等。

城市鄉村；一體化；統籌發展

一、大慶市大同區城鄉一體化發展現狀

（一）區域綜合實力明顯增強，為推進城鄉一體化發展夯實了基礎

一是經濟發展質量效益較好。2014年實現地區生產總值129.4億元、同比增長6.9%；地方財政收入11.3億元、增長10.8%，占GDP的比重處于8%到12%合理區間；固定資產投資完成49億元，其中，產業投資占固定資產投資的比重為50.7%，發展后勁大。二是社會發展實力和潛力充分釋放。2014年，全區農民人均純收入15，660元、增長8%，居民收入和消費水平不斷提升；全年可用財力的83.7%投在了保障和改善民生領域，住房醫療、教育文化、社會保障等方面水平全面提升；社會安定和諧，以人為本的發展思路和執政理念逐漸深入人心。三是城鄉建設取得長足進步。新老城區融合發展、梯次進步，三十五中學、中西醫結合醫院、城市大型熱源、客運樞紐、文化中心等民生項目建設完成，城鄉物質資源充足豐富，公共服務系統較為完善。

（二）特色優勢產業迅速發展，為推進城鄉一體化發展提供有力支撐

一是以棚室經濟為主的現代農業實現規模、質量、效益同步提升。全區棚室總量達到8.1萬棟（大棚5.9萬棟、溫室2.2萬棟），是龍江西部最大的棚室生產區；板藍根種植面積每年保持在8萬畝，種植面積全國最大；以無籽西瓜、提子為主的高效品業15萬畝，一批特色農產品品牌拉動市場、釋放活力。二是以農牧產品加工、新能源、油氣化工為主的工業經濟實現提檔升級。大同工業園區成功晉升為省級工業園區，大慶博潤公司2010年在美國紐交所上市；華能30萬千瓦風電、大唐10萬千瓦風電等項目進展順利，全區發電能力突破40萬千瓦；7000萬立方米天然氣處理、80萬噸復合肥生產等項目建成投產，規上企業發展到22家，2014年實現規上工業增加值17.3億元。三是以鄉村旅游、商貿物流為主的第三產業全面盤活。商貿、物流、旅游業規模不斷壯大，建成陽光購物廣場等2處核心商圈，形成南北呼應的商貿增長極；立志綜合物流園建設起步，區域糧食、建材、農產品等專業市場功能得到提升；建設西干線采摘園、紅旗林場度假村、新華湖等景區景點40個，年接待游客9萬人次，創收2億元。

（三）城鄉建設成效顯著，為推進城鄉一體化發展搭建良好平臺

按照新型城鎮化方向，統籌推進中心城區和新型村鎮建設，加速一體化進程。一是基礎設施建設。薩大路、安民路、大廣高速路建成通車，農村巷道建設正在推進，城鄉路網硬化率在80%以上；自來水管網建成投用，安全飲用水普及率達98.5%；燃氣入戶率及生活污水集中處理率分別達到12.5%、84%。二是城區建設。主城區建成區面積擴大到8.3平方公里，紫玉花園、尚城、學府公元、和諧嘉園、文化中心等重點項目竣工投用，住房、教育、文化、衛生等一批支撐城市發展的功能項目建設完成，城市生活環境更加宜居。三是村鎮建設。實施高臺子示范鎮工程，推進八井子民強示范新村工程，完成商服樓、中心小學、城鎮路網施工，小城鎮建設提檔升級，建設中心村廣場16個3.2萬平方米，改造泥草房1100戶，鎮、村、屯建設得到均衡協調發展。四是生態環境建設。完成植樹造林48.7萬畝，全區森林覆蓋率提高到15.7%；持續開展“四城”聯創和“十項綜合整治”，萬元GDP能耗下降36%，建成區綠化覆蓋率達到42.9%；深入實施生態區建設，強化區域生態環境，2014年被評為省級生態示范區。

（四）扎實推進民生工程，為推進城鄉一體化發展提供了公共保障

一是教育規模、質量不斷鞏固。整合教育資源，城鄉中小學由206所整合到62所，城鄉教育資源實現共享，享受優質教育。適齡兒童入學率100%，高中階段入學率89%，義務教育普及率達到99.5%。二是醫療衛生提檔升級。組建第六醫院集團，實現對鄉鎮衛生院、村級衛生所的逐級托管；新農合參合率保持在99%以上；加強食品衛生，強化疾病預防控制，人口素質不斷提高。三是社會保障提標擴面。“五險”政策惠及10萬人，6萬群眾有了養老保障，嚴重精神障礙患者等“十類特殊人群”得到更好呵護；城鄉“十位一體”綜合救助不斷加強，社會保障體系逐步完善，基本社會保障覆蓋率達到100%。四是就業形勢整體穩定。城鄉社會就業率達到70%以上，每年新增就業崗位約4300個，城鎮登記失業率控制在4%以內。

（五）社會和諧穩定，為推進城鄉一體化發展提供堅實保障

一是社會管理水平明顯提升。下放信訪維穩、安全監管、城市管理職能，實現社會扁平化管理，有效提高社會管理水平。扎實推進社區管理體制改革，建成8個社區黨工委，建設2處社區綜合體、18個日間照料室，城市功能品質得到加強。二是社會服務更加完善。在全省率先構建起以區行政服務中心為龍頭，8個鄉鎮（社區）便民服務中心為骨干，58個村級便民服務室為基礎，上下貫通、三級聯動、全面覆蓋的“三級便民服務網絡”，社會服務體系更趨完善。幾年來，累計辦理各類行政許可（審批）及社會化服務事項近45萬件（次），得到廣大群眾一致贊譽。三是社會安定和諧。推行“六調聯動”機制，妥善處理征地拆遷、勞資矛盾等十方面重點問題；加大社會管理綜合治理力度，社會保持和諧穩定；全面加強安全監管，強化應急體系建設，無重特大安全事故發生。

二、面臨的挑戰、困難和機遇、優勢

（一）三大挑戰

1．各地競相發展的挑戰。與其他縣區相比，大同區經濟總量、工業增加值、財政收入均顯落后。一是與全國同等縣區比較。以山東壽光為例，2014年，壽光市地區生產總值762億元，經濟總量為我區的5.9倍；實現財政總收入79.2億元，是我區的7倍；完成進出口總額33億美元，固定資產投資498.3億元，小城鎮建設投入30億元，工業增加值359.1億元，農業增加值91.7億元，各項經濟指標均遠遠高于我區。二是同省內肇東、安達比較。以肇東為例，2014年地區生產總值505億元，在中國中小城市百強實力排行榜位列第37位；完成全社會固定資產投資119億元，工業增加值136億元，社會消費品零售總額106億元，均是大同區的3—4倍。三是與市內讓胡路區、肇州縣、杜爾伯特縣比較。以讓胡路區為例，讓胡路區2014年地區生產總值269.4億元，是大同區的兩倍多，實現社會消費品零售總額362.9億元，完成固定資產投資62億元，本級財政收入9.5億元，經濟基礎優于大同區。

2．幸福大同建設任務的挑戰。一是產業發展差距。農業在經濟結構上占有絕對比重，2014年農業增加值占生產總值的比重達20.4%，解決了吃飯溫飽問題但沒有解決綜合實力問題。工業發展速度雖快，但規模不大，高新技術產業十分弱小。拼資源、拼消耗的傳統生產方式仍然沒有改變。二是文明素質差距。城鄉居民特別是農村群眾受教育程度仍然較低，觀念守舊，滿足現狀，生產生活中一些劣習根深蒂固，恩格爾系數（衣食住行、日用必需品等支出占家庭總收入的比重）高達49.2%。三是社會和諧差距。公共服務設施還不夠完善，居民人均擁有休閑場所面積為2.5平方米，每千人擁有公共圖書館藏書量為138本，每萬人擁有醫生數為22.2人，人們享有的公共服務與經濟社會發展水平還不適應。四是宜居宜業差距。城鄉之間、老城區與新城區之間發展不平衡，農村基礎設施還不完善，交通、飲水、取暖、物業、住房、網絡等方面差距較大。現代化新城區與棚戶區，寬廣整潔的主干路與臨街路、廣場、背街小巷臟亂差形成反差。適宜創業與人居的優良環境尚未形成，人流、物流、資金流不夠壯大。五是幸福指數差距。按照“幸福大同”指標體系衡量，幸福指數實現程度僅為84.67%，其中經濟狀況67.1%、健康狀況87.5%、家庭狀況94.4%、職業狀況97.4%、社會狀況79.1%、環境條件94%。城鄉收入差距較大，社會保障水平較低，仍有一批鰥寡孤獨病貧困人口，其中包括1143名嚴重精神障礙患者、863名高齡老人。

3．資源、環境、生態等制約因素的挑戰。一是從資源儲量看，目前，大同區探明石油儲量4.4億噸，天然氣儲量1.2萬億立方米，隨著資源儲量不斷減少、采收成本日趨加大、以及“量價雙降”帶來的負面影響，對主要財源可持續增長構成嚴重挑戰。二是從環境質量看。全區可利用耕地占比36.6%，土壤沙化及鹽堿化程度較為嚴重；全區森林綠化覆蓋率不超過16%，遠遠低于全省45.7%的水平，植樹、復草任務繁重；農村地區衛生環境仍然較差，生活污水集中處理率僅為84%，生活垃圾無害化處理率91.2%，污水、垃圾處理設施設備有待完善。三是從城鄉差距看。大同區屬于傳統農業區，農村人口占總人口的比重高達75%，農村地區在產業發展、基礎設施、人均收入、生活質量等方面還存在巨大差距，信訪、安全、治安矛盾依然較為突出。

（二）三大困難

1．人口紅利逐漸喪失，人才短缺、勞動力素質較低等矛盾十分突出。一是人口城市化率低。目前，大同區人口城市化率僅為27.5%，隨著時間的推移、城市化進程放緩等影響城市化進程的因素越來越復雜，城鄉一體化發展遭遇瓶頸。二是人口紅利驟減。大同區人口自然增長率為-0.09%，人口減少和老齡化加速，城鄉人力資源面臨轉型挑戰；青壯勞力約8.5萬人，農忙時期部分青壯年外出，關鍵農時缺人手、城鎮化建設缺人力情況較為突出。三是技能型和高層次人才缺乏。勞動力文化程度以小學、初中為主，素質偏低，城鎮化建設所需的現代信息技術、經濟金融等專業人才嚴重不足。種植、養殖方面的農業技術人才非常緊缺，至少需要2000名這方面的技術人才。

2．剛性支出增長迅速，財源建設日益迫切，資金需求矛盾突出。一方面，民生投入逐年增加。2014年民生領域投入已達到全區可用財力的83.7%，未來幾年，教育、衛生、養老等一系列與百姓密切相關的民生項目支出加大，區財政每年能“擠出”用于城鄉發展的資金十分有限。另一方面，財源建設日漸困難。受到經濟增速放緩、成品油價降低等大環境因素影響，區稅收收入進一步縮減，非稅收收入結構單一，預計年底地方財政收入將下降5—10個百分點；受原材料價格、工人工資上漲等因素影響，部分企業利潤有所下滑；一些帶動性強、附加值高的大企業數量偏少，中小企業融資困難，資金周轉不暢。

3．體制機制、政策配套制約嚴重，發展軟硬環境亟待優化。一是體制機制制約。現階段農村改革，盡管好改和容易改的領域和環節已基本到位，但關系復雜、利益沖突多、協調難度大的方面依然存在，特別在農村土地流轉、用地審批等實際操作中矛盾糾紛時有發生，一定程度上延緩了城鄉一體化進程。二是政策制約。部分行政審批事項下放到區，但在棚戶區改造、項目審批、城鄉建設等方面手續辦理耗時仍然較長；全民創業萬眾創新、小微企業扶持、微商發展等項目正在踐行和完善，短期內對城鄉一體化建設難以產生明顯的促進作用。三是發展環境制約。冬季嚴寒時間長，影響了項目施工進度和企業正常生產，是制約城鄉發展的天然瓶頸；公共基礎設施仍然相對落后，互聯網等高科技設施落后、產業缺乏科技支撐，是城鄉一體化建設的掣肘。在軟環境方面，政務、市場、法治、社會環境還不夠優良，對人流、物流、資金流的吸引力、凝聚力還不強。

（三）三大機遇

1．中央、省、市等大力支持的機遇。國家出臺兩大平原綜合改革實驗區、振興東北老工業基地新十年政策，在哈大齊經濟走廊和對俄貿易中可以搭上順風車；省賦予大同區按建制縣政策管理待遇，在項目審批、財源建設方面可單獨列示；市里在產業布局、設施農業政策、基礎設施建設等方面給予有力支持，在資金、技術、人才等方面可以提供一定保障。

2．重點產業穩步發展、稍縱即逝的機遇。新能源、油氣化工等現代企業逐步壯大，在提供稅收的同時，有效帶動了地區發展；地企合作繼續深化，可以組織社會資本為城鄉一體化發展提供直接助力；國家扶持邊遠地區發展，鼓勵大型企業向土地、勞工成本較低的中西部地區轉移，在爭取項目、助推發展上提供了前所未有的機遇。

3．現代設施農業規模化發展的機遇。目前，我區棚室產業步入質效同步、規模化發展階段，“大同果蔬”“雙榆小米”“高臺子板藍根”等一批特色品牌搶占市場，成為農民增收、農業增產的重要支撐產業。2014年全區果蔬總產30萬噸，種植中藥材、芝麻等高效作物40萬畝，年實現增產增收5000萬元，如果能進一步拓寬農產品銷路、延伸產業鏈條，可以實現農村地區跨越發展，有效加速城鄉一體化進程。

（四）三大優勢

1．自然資源豐富。一是現有耕地120萬畝，草原44萬畝，水面36萬畝，林地48萬畝，人均土地、耕地、草原占有量較高。二是探明石油儲量4.4億噸，天然氣儲量1.2萬億立方米，人均石油、天然氣等自然資源比較豐富，開發潛力較大。三是地處敖古拉風口，風能蘊藏量144萬千瓦/年，居全市五區之首；太陽能蘊藏量700萬千瓦/年，其他資源全市及人口比重相對較大。

2．產業基礎堅實。一是現代農業不斷壯大，2014年全區糧食總產10.19億斤，果蔬產量30萬噸，以板藍根、防風為主的中藥材種植面積8.5萬畝，“大埠同”“航天果蔬”等農產品品牌具有較高市場知名度。二是工業以農牧產品加工、油氣化工和新能源為主導產業，發展規上企業22家，華能30萬千瓦、大唐10萬千瓦風電項目進展順利，華能一期已并網發電8.5億千瓦時，7000萬立方米天然氣處理、80萬噸復合肥生產等項目建成投產，“大慶老窖”百年品牌重新進入市場。三是第三產業重點發展休閑觀光旅游業和現代物流業，初步形成區域性糧食、果蔬、油氣產品集散地。

3．區位優勢凸顯。隨著全省交通體系日臻完善，區位優勢有了明顯提升，成為我省西部南下北上的重要通道。一是鐵路交通較為發達。轄區現有哈爾濱、沈陽鐵路局7個火車客運貨運停靠站，32條鐵路專用線。讓通鐵路橫貫南北，連通吉林12站、內古蒙9站，途經林源、立志、太陽升等地。二是公路交通條件便利。地處薩爾圖機場、哈爾濱太平國際機場一小時到兩小時經濟圈；大廣高速全線通車，南、北接通紅崗、肇州、肇源等地；薩大路、安民路、西干線等公路貫穿境內，成為我省南部南上北下重要交通干道。三是通鄉通村通屯路比較完善。現已實現100%“村村通”、99%“屯屯通”，3年內實現屯內巷道全硬化，境內交通四通八達。

三、目標任務

（一）總體發展思路

1．堅持城鎮建設與產業發展、工業化與農業現代化結合，實現“雙輪驅動”、良性互動。堅持主城區建設與村鎮建設并舉，同步規劃建設相應的基礎設施和公共服務設施；堅持工業化與農業現代化“兩手抓”，把發展城市經濟與培育新興產業、改造傳統產業結合起來，走工業化、城鎮化、農業現代化協調發展路子；堅持市場與政府“兩只手”并重，用市場的辦法經營城市，以城養城，滾動發展。

2．堅持工業化、城鎮化和農業現代化同步發展。農業現代化是重要基礎，是發展的根基，可以產生大量的農村剩余勞動力，促進基礎設施的建設和城鎮功能完善；工業化處于主導地位，是發展的基本動力和加速器，可以提供強大的資金、物質和人才保障；城鎮化具有不可替代的融合作用，有利于促進工農和城鄉協調發展，有效提高農業勞動生產率和城鄉居民收入。

3．堅持“政府主導、市場運作、農民主體、產業支撐”，實施“一二三四”戰略。“一張圖”，做好城鄉規劃這張圖；“兩置換”，在農民自愿基礎上以農村住宅置換城鎮住房，以農民土地承包經營權置換城鎮社會保障；“三集中”，大力推進工業向園區集中、農業向規模集中、農民向城鎮集中；“四對接”，城鄉公共基礎設施對接、城鄉勞動就業對接、城鄉社保對接、城鄉公共服務對接。

（二）發展目標和任務

1．城鄉規劃一體化。按照“近郊城市化、遠郊城鎮化、中心村社區化”思路，依法修編《大同區分區性總體規劃》，調整各鄉鎮發展規劃及居民點空間布局規劃，構建“總規詳規相結合、當前長遠相協調”規劃體系。按照“生態、自然、宜居”發展理念，統籌推進新區開發和老城改造。至2020年年底，主城區面積擴大到11平方公里，人口規模達到8萬人，城市化率達到60%。突出田園風格，高質量規劃建設大同鎮、高臺子鎮、林源鎮、太陽升鎮等4個重點鎮，逐步撤并小型村、遷移空心屯，帶動農村人口向城鎮集聚，3年內行政村和自然屯分別減少12個、100個。

2．基礎設施一體化。加快城鄉道路改造升級，實施安民路、大老路至大肇路改造等項目，完善鄉村公路網絡，優化城鄉公交線路，3年內中心鎮以上道路全部硬化，所有自然屯、經濟示范小區接通硬化路面，客運線路覆蓋到村屯。加快實施主城區自來水廠升級、小城鎮集中供水和農村安全飲水工程，安全飲水受益率達到100%。進一步提升城區供熱能力，強化主城區大型熱源項目科學管理，完善中心鎮集中供熱系統。扎實推進燃氣入戶工程，完成主城區天然氣入戶，在中心鎮建設天然氣入戶項目，使城鎮居民全部用上天然氣。配套完善排污、排水、休閑廣場等基礎設施，提升城鎮美化、亮化水平，增強綜合承載能力。

3.產業發展一體化。按照“提升一產、壯大二產、快上三產”要求，推動產業戰略升級。全力提升工業經濟，以園區建設為載體，緊緊圍繞農牧產品深加工、新能源和油氣化工三大產業，培育引進核心項目，5年內引進項目100個、規模以上企業發展到40家、上市企業3家。全面提升農業經濟，以棚室經濟為重心，建好沿薩大路、安民路等果蔬產業帶，打造提子、香瓜等優勢品業基地和精品棚室園區，果蔬生產能力達到100萬噸；注重發展現代農業示范區、培植高效作物；進一步加大畜禽規模場區建設力度，提升規模養殖比重。快速發展第三產業，高起點建設農產品綜合物流園，完善糧食、中藥材等市場功能，打造中國北方果蔬物流集散中心；引進戰略投資經營者，規劃建設新區高檔商業中心，帶動繁榮老城街區經濟，形成南、北兩大功能區交相呼應的商貿新格局；加快旅游景區景點開發建設，圍繞田園采摘、紅色文化、生態及民俗等方面，建設特色旅游景點50個以上，打造全省鄉村旅游名區。

4.人居環境一體化。抓住省市扶持政策，推進棚戶區改造工程，力爭利用兩年時間，完成同陽路以南棚戶區改造任務，統籌安排經濟適用房、普通商品房建設。加快新型城鎮化建設，推進宅基地確權等工作，鼓勵引導農民到小城鎮建房，改善居住條件。堅持以農民為主體，推進農村環境綜合整治，加快城市垃圾處理廠、鎮村垃圾集中處理、污水處理建設，配套成立鄉鎮保潔公司、村級保潔隊，城鄉生活垃圾、污水處理率達到90%以上。突出建管并重，統籌推進水源工程、管網工程和入戶工程建設，提高農村飲水安全工程質量。鞏固“四城”聯創成果，健全網格化管理模式，整合公安、城管、物業等資源，配齊配強道路管護、清雪排水、環衛保潔等市政裝備，提高城市管理水平。

5.生態建設一體化。以建設生態宜居城市為目標，全面實施植樹、復草、治水、凈氣、降噪等五大工程。大力推進城鄉綠化工程，到2020年城市人均公共綠地面積達到17.5平方米，全區森林面積達到58.7萬畝、森林覆蓋率達到16.9%。深入開展治沙、治堿和天然草場保護工作，大規模恢復油田草原植被，有效遏制草原破壞與退化。加強工業污水處理，抓好水污染防治和飲用水源保護行動，工業廢水處理率達到100%。加強工業污染源監控，讓市民享受清新空氣。強化城市噪音監測和執法，區域道路交通噪聲達標率達到100%。

6.公共服務一體化。優先發展教育事業，五年內農村中小學減少到40所，每個鄉鎮建設一所標準化學校，農村初中全部進入城鎮，加快推進城鄉教育一體化建設。統籌發展衛生事業，繼續與省內外名院合作，打造10個特色專科，提檔升級腫瘤治療水平，建成慶南地區最大的綜合醫療服務中心。加快社區醫療服務中心、鄉鎮衛生院和村衛生所標準化建設，構建覆蓋城鄉的公共衛生服務體系。統籌推動人口和計生工作，扎實開展生殖保健、優生優育等服務，全區人口出生率、自然增長率保持在6‰和7‰以內，人均預期壽命提高到75歲。大力發展文化體育事業，發揮區文化中心載體優勢，打造區域文化展示與交流平臺；加強鄉鎮文化站、社區活動中心、村文化大院、農家書屋建設，營造城鄉共融的文化氛圍。

7.社會保障一體化。全面推行新農保政策，擴大城鎮“五險”覆蓋面，城鄉居民養老保險參保率分別達到85%和90%，醫療保險參合率達到98% 和100%，逐步實現城鄉社會保障制度接軌。進一步提高城市“三無”對象、農村優撫對象、五保戶供養標準，健全社會救助、助殘工作體系，城鄉弱勢群體和貧困家庭實現應保盡保，五保戶全部實現集中供養。加強職業技能培訓和科技推廣，多渠道開發就業崗位，城鎮登記失業率控制在4.5%以內，科技對經濟增長貢獻率達到48%。

8.社會管理一體化。加強和創新社會管理，進一步完善三級便民服務、鄉鎮社會工作中心、村社會工作站功能，為群眾提供便捷服務。堅持“兩保四大”工作格局，完善“六調聯動”機制，繼續實行領導包案、信訪責任追究、“開門接訪”等制度，妥善處理各類信訪案件，保持社會和諧穩定。突出法治思維，深入開展平安大同創建活動，健全治安防控體系，保持對犯罪的嚴打高壓態勢，維護社會安定團結。加強信訪穩定工作，構建覆蓋城鄉的調處網絡，將矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態。加強食品、建筑、校園等領域安全監管，嚴防重特大安全事故發生，創造良好的社會環境。深入開展黨風廉政建設和精神文明建設，以良好的黨風促政風、正行風、帶民風，打造優良政治生態。

四、推進措施

（一）統籌城鄉規劃建設，提高綜合承載能力

一是總體規劃、控詳規劃和修詳規劃同步推進。統籌推進各項工作，做到一張圖、一支筆、一抓到底。

1.按照全市總體規劃和對大同區的定位，通過招標形式聘請專業院所對城市發展建設進行系統規劃設計，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為規劃法定程序，確保規劃程序正當、過程公開、科學民主。通過市場化運作方式籌集改造建設資金，保障建設順利進行。

2.明確主城區和東南西北區域及各個鄉鎮的規劃定位。充分依托各鄉鎮的特點，重點形成“五心、五區”的區域骨架系統，即：以大同鎮、高臺子鎮、八井子鄉為中心的中片經濟區，以祝三鄉為中心的東片經濟區，以老山頭、太陽升為中心的南片經濟區，以新華、雙榆樹為中心的西片經濟區，以林源鎮、紅旗林場為中心的北片經濟區。

3.制定修編基礎設施、功能項目、老區改造、新區建設專項規劃。扎實推進城鄉基礎設施建設，統一規劃、統籌安排、協調推進。逐步推進城鄉功能項目建設，配套完善體育館、文化廣場等功能設施。加快推進老城區維修改造，升級供水、供熱管網，維修巷路、街路，提升城市形象和功能品位。堅持推進“北移戰略”項目，抓好學府公元等商住小區建設，擴大新區面積，提升城市承載能力。

4.加強規劃的制約和監督機制。嚴格落實執行規劃，未經法定程序不得隨意調整改變，認真完成規劃建設任務，有序推進城鄉空間布局一體化、產業發展一體化、功能設施一體化、公共服務一體化，最終做到一張藍圖抓到底。

二是推進基礎設施和功能項目建設。堅持以人為本原則，抓好城鄉基礎設施規范化建設，提升群眾幸福指數。

1.明確原則。本著規劃在前、急用在先、量力而行、質量第一的原則，高起點站位，高標準建設，把好民生工程大關。對群眾所求所需的功能設施建設，提前做好前期規劃，快速辦結所需手續，不能拖、不能等、不能靠。基礎設施建設要保證質量，堅決杜絕“用一年修一年”現象。

2.明確重點。由于區域經濟總量小，財政投入不能支撐較多基礎設施共建，要以全區生產生活急需為重點，著力搞好道路、飲水、衛生、綠化、供熱、供氣、供電等基礎設施建設，優先做好人民群眾生產生活最急需的吃、住、娛、購項目，同步推進高端傳統項目和現代服務項目。

3.明確思路。堅持以規劃為導向，按部就班、循序漸進，有序推進城鄉建設，兢兢業業把好質量關。堅持城鄉建設“兩手硬”，在教育、醫療、養老等社會公共服務方面統籌推進。堅持基礎設施和功能設施“兩手抓”，著力推進農村地區水、電、氣、路、訊等民生項目建設，促進城鄉硬、軟環境建設齊頭并進。

三是撤屯、并村、建鎮。在搞好示范鎮和示范新村建設的同時，著手整體推進撤、并、建相關工作。

1.立足規劃，分步實施，穩步推進。堅持以人為本原則，開展“撤屯、并村建設”問卷調查，對支持率不足60%的不予實施，對60%—80%的仔細研討決定，對80%以上的按照規劃一步一步來，先易后難，先小后大，保證工程按時保質完成。

2.撤屯在先，并村在后，建鎮量力。從經濟、人口、鎮村分布和資源環境容量等實際出發，撤并百個弱小村屯，集中打造區域中心鎮。整合資源，優化布局，切實推進城鄉基礎設施、產業布局、公共服務、民生保障一體化發展。

3.抓典型、抓亮點、抓突破。以點帶面、以典型帶動一般。促進八井子民強新村與城區融合發展，加速人口聚集。注重借鑒新型村鎮建設過程中的典型經驗，提煉建設成果，爭取把好經驗、好辦法融入到具體工作中去，形成相互學習、互促互進的良好局面。

4.分期分步實施。第一步抓好高臺子鎮、大同鎮、八井子鄉等城區周邊鄉鎮的村屯撤并工作，借助毗鄰主城區地緣優勢，全力以赴撤屯并村建鎮；第二步抓好老山頭鄉、林源鎮、雙榆樹鄉等石油石化及大企業所在地，借助地區龍頭企業帶動，整合鄉鎮資源，推進撤屯并村建鎮工作；第三步抓好祝三鄉、太陽升鎮等牽動力強、后發優勢突出的鄉鎮，以大同工業園區和立志綜合物流園為牽動，帶動鄉村經濟發展，促進農村現代化。

5.堅持“三原則”不變更。一是堅持就近合并原則，從現有村落分布實際出發，就近合并，方便群眾；二是堅持有利于統一開發原則，按照資源類同、產業類同、發展模式類同的思路進行整合，便于統一規劃、規模化發展和農村社區建設；三是堅持大村并小村、強村并弱村原則，實行人口規模大的村兼并小村、經濟實力強村兼并經濟實力較弱的村，通過撤并帶動發展。

四是推進教育、醫療、文化等資源的分步整合實施。把改善城鄉公共服務水平為目的，傾力辦好群眾看得見、摸得著、實受益的具體實事。

1.推進教育資源整合。抓好2所省級標準化建設，提升新區九年一貫制學校管理水平。提升城鄉標準化校車運營管理，實現校車覆蓋率達到100%。確保全區適齡兒童入園率達85%以上，中小學由102所減少到68所。

2.搞好醫療衛生資源整合。力爭做到小病不出村、一般病不出鄉、大病不出區。完善社區衛生服務站、鄉鎮衛生服務中心、村級衛生所功能，并在房舍、醫護人員素質、藥品質量上加強監管，重心下移，打牢基礎，確保基本的公共醫療全覆蓋。

3.抓好文化設施建設。堅持量力而行、積極引導、健康向上的原則，提升8個鄉鎮文化站、8個社區文化活動室功能，開展“文明新風進萬家”文化下鄉活動，不斷提高大眾文化品位。

4.辦好民生實事。抓好居民道路、飲水、衛生和綠化等工程，推進落實住房改造、社會保障擴面、就業扶持等惠民實事。

（二）突出產業發展，打牢發展基礎

1.做大設施農業。繼續以棚室和節水增糧為重點，突出農民主體、效益優先，新續建千棟以上精品示范園區20個，發展棚室5600棟，總量突破8.2萬棟。建設節水灌溉示范區11.7萬畝，發展高效品業45萬畝，配套機電井、紅磚路等基礎設施和大型農機，確保農業持續增效。

2.做精農牧產品加工業。做好玉米、提子和畜禽產品深加工，增強博潤、家良、金開元等企業帶動力，推動初級農產品加工向下游延伸、多次轉化增值。

3.做強新能源產業。完成華能二期10萬千瓦、大唐10萬千瓦風電并網發電，推進華能2萬千瓦光伏電站、京能4.7萬千瓦分布式風電項目建設，使全區總發電能力突破40萬千瓦。

4.做深油氣化工產業。推進160萬噸甲醇制芳烴、300萬立方米原油儲備、8400萬立方米天然氣處理等重點項目建設，扶持久隆化工、慶然天然氣等企業規模擴張。

5.做活現代物流業。按照“產城融合”思路，推進大慶農產品物流園果蔬、凍品、農資交易等功能區建設，打造全省較大的物流集散中心。推進立志綜合物流園建設，發展為區域糧食、建材、油氣產品物流基地。

（三）明確定位，發揮特色優勢

以市場為導向，以產業為依托，實現“一鎮一特色”。大同鎮按照“向城區集中”的發展方向，借助城關鎮地緣優勢，完善基礎設施建設，打造現代化中心鎮。太陽升鎮發揮“鐵路、土地、水源”優勢，做大主導產業，做優發展環境，把太陽升鎮打造成工業重鎮、物流大鎮、旅游名鎮。林源鎮依托鄰近市中心地理優勢，以建設中心鎮、中心村為突破口，實施工業向園區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中。高臺子鎮依托薩大路等交通優勢，以小城鎮建設為主要任務，著力發展特色果蔬，以產業規模化、集群化帶動人口集聚。老山頭鄉依托油田企業，借助七廠南門交通要道，以及中心村自然屯的小城鎮建設整體規劃，形成互促互動的城鄉發展體系。八井子鄉依托棚室采摘資源及民強新村示范優勢，規劃建設設施農業強鎮、鄉村旅游名鎮。祝三、雙榆樹鄉依托特色特產、土地資源等優勢，規劃建設特色農業名鎮、農產品大鎮。

（四）創新體制機制，激發發展活力

1.深化行政管理體制改革，進一步簡政放權。要堅持市場化改革方向，深化行政審批制度改革，減少政府審批事項，使市場機制能夠有效的調節經濟活動，用好用活市場這只手，促進經濟活動和人口向產業基礎好、承載能力強的城鎮聚集。以強化街道管理、發展社區服務為主題，探索部分行政職能逐步下放，進一步創新機制，完善設施，拓寬服務領域，在中心鎮、中心村實行街道管理模式。

2.推進土地制度改革，建立城鄉統一用地市場。規范征地程序，實施政策性引導拆遷，通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程序，強化被征地農村的知情權、參與權、收益權、申訴權、監督權。完善保障機制，賦予農民更多財產權利，從就業、住房、社會保障等多方面采取綜合措施維護被征地農民權益，使被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。推進規模經營，鼓勵承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。建立統一平臺，大力培育和發展城鄉統一建設用地市場信息、交易代理、市場咨詢、低價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務機構。

3.改革戶籍制度，推進農業轉移人口市民化。認真落實省政府《關于進一步推進戶籍制度改革工作的通知》的要求，打破城鄉分隔壁壘，取消農業和非農戶口劃分，統一公民身份，讓轉移到城鎮的農業人口享受國家統一的基本公共福利。全力增加農業轉移人口的總收入，不斷完善和落實最低工資標準的同時，加快推進以農村土地流轉制度和農村土地征用制度為核心內容的農村土地制度改革，為農業轉移人口轉移固定資產提供科學合理的制度支撐。保障城鎮居民享受同等待遇，穩步推進城鎮基本公共服務全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，確保農業轉移人口在子女教育、公共衛生等方面享受公平公正待遇。加強轉移人口的培訓力度，建立技能培訓長效機制，提高就業能力，避免人口回流。引導帶動農民轉變生活習慣和方式，增強融入感、幸福感。

4.推進公共財政體制改革，拓寬融資渠道。當前公共財政體制難以滿足區域經濟發展和城鄉建設的需求，必須提升財力使用效率，將重點項目和城鄉基礎設施建設相結合，將各級政策性資金打捆使用。探索推進農村金融制度改革，發展村鎮銀行、農村合作銀行及農民資金互助組織，探索農村宅基地、林權、農業訂單等抵押貸款辦法，引導更多信貸資金投向農村。創新融資體制，改變城鎮公共基礎設施建設單一靠政府財政投入的老辦法，鼓勵企業、個人等社會資本進入，形成多元化投資主體參與城鎮建設的局面。

5.主動把握政策動態，助推城鎮建設健康有序發展。緊跟省政府批準我區享受建制縣相關政策，在計劃管理、專項資金分配、均衡性轉移支付補助、財源建設等方面單獨列示；國家發展兩大平原示范區政策，開展現代化農業綜合配套改革試驗；大同工業園區成功晉升省級開發區，延伸了項目承載平臺等等優惠政策福利，積極向上爭取發展資金和政策，加大招商引資力度，為城鄉一體化發展提供保障。

（五）改善民計民生，促進基本公共服務均等化

1.聽民意。堅持問政于民、問計于民、問需于民，對重要決策、重點工作和民生問題，通過決策咨詢論證、組織專家研討等方式，廣泛征求社會各界意見。采取主動下訪、定期接訪等方式，暢通社情民意反映渠道。開展“大下基層、服務基層”“城鄉互助聯建”等載體活動，深入基層一線，傾聽百姓呼聲。

2.解民憂。推進教育均衡發展，整合農村中小學，實施學校標準化建設，新建鄉村幼兒園，保證適齡兒童入園率不低于85%。提高醫療服務水平，以第六醫院集團建設為牽動，新建一批社區衛生服務站、標準化村級衛生所，構建起三級便民醫療體系。繼續辦好城鄉道路、飲水、綠化等基礎性設施建設，方便百姓生產生活。

3.保民生。加大創業就業扶持力度，實施棚室補貼、小額貸款貼息等創業政策，落實就業再就業政策，促進新增就業人口向二、三產業轉移。探索社區養老、居家養老等模式，完善社會化救助體系，提高城鄉低保戶補助標準。

（六）強化社會管理與服務，優化城鄉發展環境

一是進一步健全區、鄉鎮、村屯三級社會工作網絡。

二是強化村級班子和社區機構建設。

三是完善社會就業和管理機制。

（課題組成員：張建軍 劉小帥 劉宗生 張新軍 陸一達 王笑榮 張杰元 劉亞森 袁登波）

〔責任編輯：衛宇坤〕

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1002-2341（2016）04-0032-08

2016－05－22

張建軍（1962－），男，遼寧昌圖人，市紀委正處級檢查監察員、駐食藥監局紀檢組長，市專家委員會民生與社會建設組組長，主要從事民生與社會建設研究。