論科層制的困境及揚(yáng)棄
——基于馬克思和韋伯文本的研究

金興華

論科層制的困境及揚(yáng)棄
——基于馬克思和韋伯文本的研究

金興華

科層制因富有效率而在現(xiàn)代國家和社會(huì)管理中得到廣泛采用。本文從馬克思和韋伯的相關(guān)文本出發(fā)，研究了科層制的特點(diǎn)、困境及其揚(yáng)棄。科層組織是一種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有嚴(yán)格的分工和嚴(yán)密的工作規(guī)則，其職能由職業(yè)化的成員來履行。科層組織存在自身理性與成員理性的沖突、理性安排與實(shí)際表現(xiàn)的背反這樣的困境，需要采取簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)約束、推進(jìn)協(xié)商和共享信息等舉措加以解決。

科層制；國家治理；馬克思；韋伯

科層制是一種組織結(jié)構(gòu)模式，有很長的歷史，在現(xiàn)代國家和社會(huì)管理中得到廣泛采用。科層制的英文為bureaucracy，在具體的歷史情境下，它常被翻譯為官僚制。卡爾·馬克思年輕時(shí)就對(duì)科層制進(jìn)行過深刻的剖析和徹底的批判，之后一直關(guān)注和研究科層制，其相關(guān)思想體現(xiàn)在《黑格爾法哲學(xué)批判》《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》等著作中。馬克斯·韋伯是一位從非官僚制精英角度考察科層制的學(xué)者，影響過路德維希·馮·米塞斯和弗雷德里克·馮·哈耶克等晚輩學(xué)者的思想，是科層制理論著名的代表人物，其相關(guān)思想主要體現(xiàn)在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一書中。從馬克思和韋伯的相關(guān)文本出發(fā)，深入研究他們的科層制理論，能夠使我們多角度地揭示科層制的本質(zhì)特征和困境，找到變革科層制的真正源泉和動(dòng)力，有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。

一、科層制的特點(diǎn)

把握科層制的特點(diǎn)，是認(rèn)識(shí)科層制困境的前提，也是揚(yáng)棄科層制的基礎(chǔ)。科層制有三個(gè)方面的主要特點(diǎn)。

第一，科層組織是一種執(zhí)行機(jī)構(gòu)。馬克思認(rèn)為，它執(zhí)行和實(shí)施某種決定，這和做決定本身這件事來說是有差別的。韋伯也認(rèn)為，科層制組織是統(tǒng)治關(guān)系的“社會(huì)化”工具，它是執(zhí)行這種工具擁有者的意圖的。

第二，作為一種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，科層組織有嚴(yán)格的分工和嚴(yán)密的工作規(guī)則。馬克思指出，科層組織按行政事務(wù)分工設(shè)置，這和生產(chǎn)分工是一樣的；科層組織中的成員，通常稱之為官員，按規(guī)則行事，恪盡職守，不能獨(dú)立地、任性地追求主觀目的。韋伯指出，科層組織從橫向看，首先對(duì)工作進(jìn)行分工，以此確定相應(yīng)的義務(wù)并分割權(quán)力；從縱向看，存在一個(gè)上下級(jí)安排固定有序的體系，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，但又不越俎代庖、兜攬下級(jí)的事務(wù)。韋伯還指出，科層組織的工作規(guī)則以各種各樣的常設(shè)官員和文書班子為基礎(chǔ)，以文檔為媒介來執(zhí)行職務(wù)。

第三，科層組織的職能是由其成員來履行的，這些成員都已職業(yè)化。在馬克思看來，科層組織成員的職業(yè)化是指他們具有專門知識(shí)和才能，據(jù)此領(lǐng)取薪俸；選拔這些成員依據(jù)的是專門知識(shí)和才能，而不是依據(jù)個(gè)人的人格和出身，并通過考試及某種賞識(shí)來進(jìn)行選拔，確立個(gè)人和官職之間的聯(lián)系。韋伯把科層組織成員的職業(yè)化分解為三層意思，一是指科層組織成員一般經(jīng)過深入的專業(yè)培訓(xùn)，具有專業(yè)素養(yǎng)；二是指職務(wù)工作要求科層組織成員全身心投入，成為其全職工作，而非附帶工作；三是科層組織成員依規(guī)則辦事，這些規(guī)則的知識(shí)是一種學(xué)問（如法學(xué)、行政管理理論等），可以學(xué)會(huì)。

二、科層制的困境

為什么要采用科層制，韋伯的回答是行政管理任務(wù)繁重，科層組織能夠有效率地處理這些行政管理任務(wù)。在政治領(lǐng)域，“大的國家和群眾性的政黨”是科層制存在的典型基礎(chǔ)，因?yàn)樵谶@樣的國家和政黨內(nèi)，行政管理任務(wù)數(shù)量多、范圍廣、強(qiáng)度大、質(zhì)量要求高。從純技術(shù)觀點(diǎn)看，科層組織比其他組織具有更高的效率，因?yàn)榭茖又凭哂小袄硇浴毙再|(zhì)，它在選派人才時(shí)注重技術(shù)能力而非出身，嚴(yán)格按規(guī)則辦事，排除了非理性的人格化統(tǒng)治。韋伯指出，不僅資本主義需要實(shí)行科層制，社會(huì)主義也需要實(shí)行科層制，“如果社會(huì)主義式的經(jīng)濟(jì)組織在技術(shù)和效率方面要達(dá)到類似資本主義下的水平，專業(yè)官僚更是格外重要。”①

科層制的理性是從科層組織整體來說的，外在的目的、規(guī)則和手段使得科層組織的行為具有非人格性特征，這也就是說，科層組織更像一臺(tái)精密的機(jī)器，它能對(duì)事務(wù)按固有的方式進(jìn)行處理，其處理結(jié)果排除了那種手工生產(chǎn)中的人格化特征。顯然，科層制的這種理性是現(xiàn)代社會(huì)所需要，它契合了現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展要求，因此，科層組織在現(xiàn)代社會(huì)的廣泛采用也就是必然的。正如韋伯指出，由于科層制所具有的純技術(shù)優(yōu)勢(shì)和穩(wěn)定性，科層組織相對(duì)于其他形式的機(jī)構(gòu)而言，具有擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，在社會(huì)中越來越占據(jù)統(tǒng)治地位。

然而，科層組織畢竟不是一臺(tái)機(jī)器，機(jī)器是由零部件構(gòu)成，而構(gòu)成科層組織實(shí)體的是有血有肉的人。科層組織中的成員作為物質(zhì)社會(huì)中的一員，有自己的理性。科層組織是按理性來設(shè)立的，從科層組織的理性來說，官員要按規(guī)則行事，以自己的專門知識(shí)和才能領(lǐng)取薪俸，不能任性地追求主觀目的。但科層組織一旦設(shè)立，其運(yùn)行就為官員所掌握，結(jié)果形成了特殊的自利集團(tuán)。馬克思指出，科層組織是執(zhí)行國家意志的機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)往往演變成為這樣一種局面：國家現(xiàn)實(shí)的真正目的被拋棄了，就單個(gè)科層組織成員來說，“國家的目的變成了他的私人目的”。②

因此，科層制的困境在于，科層組織的理性與科層組織成員的理性之間的沖突、科層組織的理性安排與實(shí)際表現(xiàn)之間的背反。那么，這種困境是如何形成的呢？在馬克思和韋伯的研究中，有兩點(diǎn)是值得關(guān)注的，一是實(shí)物的經(jīng)營手段的集中，二是科層組織的封閉性。

科層組織作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，自然有物質(zhì)支配權(quán)。韋伯認(rèn)為，科層組織的“存在和職能既作為原因也作為效果，都與那種‘實(shí)物的經(jīng)營手段的集中’密不可分地聯(lián)系著”。③韋伯這里所說的實(shí)物的經(jīng)營手段的集中，實(shí)際上是物質(zhì)支配權(quán)的集中。物資支配權(quán)的集中會(huì)使缺乏實(shí)物經(jīng)營手段的人必然依附于擁有實(shí)物經(jīng)營手段的人，這樣，科層組織本來的目標(biāo)會(huì)被科層組織成員的目標(biāo)所替換，這是導(dǎo)致科層制困境的一個(gè)原因。

導(dǎo)致科層制困境的另一個(gè)原因是科層組織的封閉性。科層組織的封閉性源于信息的專有性，由于科層組織成員擁有科層組織運(yùn)行的特殊信息，也即韋伯所說的“職務(wù)秘密”，使其實(shí)現(xiàn)了內(nèi)行的優(yōu)勢(shì)。馬克思認(rèn)為，科層組織的成員從自身理性出發(fā)，會(huì)自覺地將這種特殊信息掌握在自己手中；他指出，科層制的普遍精神是秘密，是奧秘，甚至在科層組織的上下級(jí)之間，都存在特殊信息的保密問題，“上層指望下層了解詳情細(xì)節(jié)，下層則指望上層了解普遍的東西，結(jié)果彼此都失算。”④正是由于科層組織的這種封閉性，形成了科層組織的理性安排與實(shí)際表現(xiàn)之間的背反。

三、科層制的揚(yáng)棄

科層組織因非人格化特性而比其他組織更具效率，因此在現(xiàn)代社會(huì)中得到了廣泛的采用，但科層制內(nèi)在的困境制約了其效率的發(fā)揮。為擺脫科層制的困境、充分發(fā)揮科層組織的效率，可采取以下四方面的措施：

一是簡(jiǎn)政放權(quán)。應(yīng)該說，科層組織需有一定的物資支配權(quán)，否則難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，科層組織物資支配權(quán)的集中容易導(dǎo)致市場(chǎng)主體缺乏活力。通過簡(jiǎn)政放權(quán)，一方面有利于市場(chǎng)主體自主行事，充分發(fā)揮其能動(dòng)性，另一方面使科層組織從繁雜事務(wù)中脫身，真正把該做的事情做好。

二是加強(qiáng)約束。馬克思反對(duì)無政府主義，認(rèn)為社會(huì)需要一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來促進(jìn)社會(huì)本身的利益，但這樣的服務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員不能凌駕于社會(huì)之上；這實(shí)際上是說，科層組織是社會(huì)需要的，但不能出現(xiàn)“缺乏實(shí)物經(jīng)營手段的人依附于擁有實(shí)物經(jīng)營手段的人”這樣的狀況。為此，需要從多方面約束科層組織成員。馬克思指出了兩種約束科層組織成員行為的途徑，一是有賴于自上而下起作用的主權(quán)設(shè)置和自下而上起作用的權(quán)利設(shè)置，二是通過教育來約束。“自上而下起作用的主權(quán)設(shè)置”強(qiáng)調(diào)的是上級(jí)對(duì)科層組織成員的監(jiān)督，“自下而上起作用的權(quán)利設(shè)置”強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)民眾對(duì)科層組織成員的權(quán)利主張，這兩方面都是從增強(qiáng)科層組織成員的外部壓力來進(jìn)行約束；教育約束是指通過直接的道德和理智教育，使“大公無私、奉公守法及溫和敦厚”，成為科層組織成員的習(xí)慣，這是從增強(qiáng)科層組織成員的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力來進(jìn)行約束。馬克思特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)民眾對(duì)科層組織成員的權(quán)利主張，他根據(jù)巴黎公社的革命經(jīng)驗(yàn)，提出了改造舊式科層機(jī)構(gòu)的兩項(xiàng)舉措，第一，把一切職位交給由社會(huì)民眾選出的人擔(dān)任，而且隨時(shí)可以撤換；第二，對(duì)所有科層組織成員，都只付給跟其他工人同樣的工資。

三是推進(jìn)協(xié)商。科層組織成員的職業(yè)化是科層制有效率的一個(gè)原因，但職業(yè)化也意味著應(yīng)該承認(rèn)他們有自身利益，應(yīng)該得到薪俸，以消除外部匱乏。在利益多元的時(shí)代，科層組織作為一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，很可能利用其物資支配權(quán)，與少數(shù)利益主體合謀，造成對(duì)多數(shù)利益主體的侵害。因此，在一個(gè)決定付諸科層組織執(zhí)行之前，需在相關(guān)利益主體之間進(jìn)行某種協(xié)商，確保科層組織在執(zhí)行時(shí)實(shí)現(xiàn)一定的均衡，防止出現(xiàn)無效率的執(zhí)行現(xiàn)象。

四是共享信息。科層組織成員將所獲取的信息據(jù)為己有是其擅權(quán)的基礎(chǔ)，與科層組織成員以外的社會(huì)民眾共享信息，可以阻止科層組織成員利用據(jù)為己有的信息來擴(kuò)張和謀取自我權(quán)力，消除科層組織對(duì)社會(huì)民眾的侵害，提升科層組織的效率。韋伯把科層組織成員所掌握的信息分為“技術(shù)”性和“公務(wù)”性兩大類，對(duì)于“技術(shù)”性信息，主要是發(fā)揮專家們的作用來實(shí)現(xiàn)信息共享；對(duì)于“公務(wù)”性信息和知識(shí)，主要通過查閱檔案、親自察看、對(duì)證審問來實(shí)現(xiàn)信息共享。

四、結(jié)語

科層制是一種在現(xiàn)代國家和社會(huì)管理中富有效率的組織結(jié)構(gòu)模式，馬克思和韋伯對(duì)此有深刻的分析，我們從馬克思和韋伯的相關(guān)文本出發(fā)，研究了科層制的特點(diǎn)、困境及其揚(yáng)棄對(duì)策。

科層組織是由職業(yè)化的官員構(gòu)成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有著嚴(yán)格的分工和嚴(yán)密的工作規(guī)則，行政管理任務(wù)的繁重使其憑借效率優(yōu)勢(shì)而得到廣泛采用。由于實(shí)物經(jīng)營手段的集中及科層組織的封閉性傾向，導(dǎo)致科層組織的理性與科層組織成員的理性之間的沖突、科層組織的理性安排與實(shí)際表現(xiàn)之間的背反，通過簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)約束、推進(jìn)協(xié)商和共享信息，可以擺脫科層組織的這種困境。

引文注釋

①馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)·社會(huì)·宗教——馬克斯·韋伯文選［M］.上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1997：181.

②馬克思恩格斯全集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2002：60-61.

③馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（下卷，中譯本）［M］.北京：商務(wù)印書館，1997：738.

④同②60.

［1］［美］藍(lán)志勇.行政官僚與現(xiàn)代社會(huì)［M］.廣州：中山人民大學(xué)出版社，2003.

［2］［美］尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)（第7版）［M］.北京：華夏出版社，2002.

［3］［美］彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制［M］.上海：學(xué)林出版社，2001.

［4］何蓉.經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)——馬克斯·韋伯與經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)基本問題［M］.上海：格致人民出版社，上海人民出版社，2009.

［5］張政，向程.Bureaucracy——官僚制、科層制還是層級(jí)制［J］.中國翻譯，2011（06）.

（作者單位：浙江越秀外國語學(xué)院國際商學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.044

本文系2016年浙江越秀外國語學(xué)院科研啟動(dòng)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2016QDA017）階段性成果］