基于GAP模型的政府服務質量管理模式建構

苗振國

基于GAP模型的政府服務質量管理模式建構

苗振國

GAP模型形象地描述了服務質量的形成過程，對政府服務質量管理具有一定的借鑒意義。我國政府應該建立以公眾為中心的政府服務質量管理模式，即政府服務質量管理應該以提高公眾滿意度為管理的核心目標，以對服務人員的管理、對服務規范的管理和對公眾的管理為管理的主要任務，以全面原則、參與原則和動態原則為管理的基本原則。

服務質量；政府；管理模式

一、GAP模型簡介

GAP模型也稱服務質量差距模型，是由美國營銷學家派拉索拉曼、贊瑟姆和貝利等人于1985年提出的用于分析企業服務質量問題根源的模型。派拉索拉曼等人在調查研究的基礎上提出了差異理論，認為顧客的感知服務質量的高低決定了顧客對服務質量的評價，而顧客的感知服務質量取決于服務過程中顧客的感覺與顧客對服務的期望之間的差異程度。其中，“感知服務質量”是指顧客所做出的與服務是否優質有關的全面的判斷或看法，“顧客的感覺”是指顧客關于所接受的及所經歷的服務的感受，“顧客的期望”是指顧客的愿望與需求。GAP模型便是對差異理論的形象概括，該模型對服務質量的形成過程進行了形象而深刻的描述。（如圖1）

圖1GAP模型示意圖

模型的上半部分描述了與顧客有關的內容，下半部分描述了與企業有關的內容。該模型表明，企業的服務質量問題是由服務質量管理過程中的五種差距導致的。差距1表示管理者認識差距，是指顧客的服務期望與管理者對顧客期望的感知之間的差距，即管理者沒有準確理解顧客對服務質量的預期。差距2表示服務質量規范的差距，是指管理者對顧客期望的感知與企業服務質量標準之間的差距，即企業制定的服務質量規范未能準確反映管理者對顧客期望的理解。差距3表示服務傳遞的差距，是指企業實際提供的服務質量與企業的服務質量規范之間的差距，即服務在生產和供給過程中所表現出的實際質量未能達到企業服務規范所規定的標準質量。差距4表示市場信息傳播差距，是指企業實際提供的服務與顧客感受之間的差異，即企業在市場傳播中關于服務質量的信息與企業實際提供的服務質量不一致。差距5表示服務質量感知差距，即顧客實際感知的服務質量和顧客期望的服務質量之間差距，即顧客實際體驗到的服務質量未能符合顧客自己對服務質量的預期。

二、GAP模型對政府服務質量研究的適用性

1.政府服務質量的界定

服務質量是企業管理學者將質量概念從制造業領域引入服務業領域而提出的一個新概念。有些學者從質量管理的角度出發，認為服務質量就是“關于服務的質量”，ISO9000：2000族將質量一詞界定為“一組固有特性滿足要求的程度”，因此“服務質量就是反映服務滿足一組固有特性滿足要求的程度”。［1］有些學者則從服務管理的角度出發，將服務質量界定為“服務能夠滿足規定和潛在需求的特征和特性的總和，是指服務工作能夠滿足被服務者需求的程度。是企業為使目標顧客滿意而提供的最低服務水平，也是企業保持這一預定服務水平的連貫性程度”［2］，認為服務質量是一個復雜的話題，需要從可靠性、響應性、保證性、移情性和有形性等5個方面來定義。可靠性是可靠地、準確地履行服務承諾的能力。響應性是指幫助顧客并迅速有效提供服務的愿望。保證性是指員工所具有的知識、禮節以及表達出自信和可信的能力。移情性是設身處地地為顧客著想和對顧客給予特別的關注。有形性是指有形的設施、設備、人員和溝通材料的外表。

隨著新公共管理運動的日益興起，建設服務型政府的呼聲正不斷高漲，政府由管制型政府向服務型政府的模式轉換已是大勢所趨。作為社會公眾的服務者，政府所提供的服務也必然存在質量高低的問題，政府服務質量概念的引入將會給服務型政府研究提供一個嶄新的視角。在借鑒現有服務質量定義的基礎上，我們將政府服務質量界定為：政府所提供的服務能夠滿足公眾規定和潛在需求的特征和特性的總和，即政府的服務活動能夠滿足公眾需求的程度。政府服務質量包括結果質量和過程質量兩個方面。結果質量是指政府服務過程的產出，即政府在解決社會公共問題、維護社會公共利益方面所取得的成果的質量，也就是公眾在服務過程中所得到的實質內容，包括政策措施是否高效、社會環境是否安定、基礎設施是否便利，教育、科學、文化、衛生各項公共服務是否優質等。結果質量可以通過比較直觀的方式加以評估，也容易被公眾所感知，是公眾評價政府服務質量優劣的重要依據。過程質量是指政府在提供服務的過程中所體現出來的質量，包括行政隊伍是否廉潔高效、行政審批程序是否簡捷順暢、政府工作人員的態度是否親切友善等。

2.GAP模型的適用性

GAP模型形象地描述了企業服務質量問題的形成過程，該模型在企業管理領域具有普遍的適用性。至于該模型在公共管理領域的適用性問題，則由于政府服務質量問題尚未引起關注而無人提及。

分析GAP模型對政府服務質量的適用性問題，應該從企業服務和政府服務之間的關系入手。政府服務和企業服務分別從屬于公共服務和私人服務，這是兩種既有區別又有聯系的服務。二者的區別主要表現為，第一服務主體不同，政府服務的服務主體是政府及其工作人員，企業服務的服務主體是企業及其員工；第二，服務的根本目的不同，政府服務的根本目的是實現社會公共利益，企業服務的根本目的是獲取企業利潤；第三，服務的內容不同，政府提供的服務涵蓋了國家事務和社會公共事務，內容較為廣泛，企業所提供的服務一般只局限在與本企業直接或間接相關的領域，范圍相對狹窄。二者的聯系主要表現在服務對象的同一性。企業的服務對象，無論是個體形式還是群體形式，工商管理學者均稱之為顧客；政府的服務對象，公共管理學者將其個體形式稱之為公民，將其群體形式稱之為公眾。但是，這兩種不同的稱謂卻無法改變企業和政府服務對象的同一性。對于同一個人，當他走進商場選購商品的時候，他的身份就是顧客；當他走進政府機關辦理行政審批手續的時候，他的身份就是公民。所以，無論是企業還是政府，其服務對象都是現實中具有感知和期望的人。

企業服務和政府服務在服務主體、服務目的、服務內容方面的差異并不會影響人對服務感知和期望產生。當人以顧客的身份出現時，他在接受企業服務人員的服務之前，會對服務質量產生一定的預期，在接受服務過程中會對服務質量產生實際的體驗，在服務過程結束后會依據服務質量的體驗值和預期值之間的差距評價企業服務人員的服務質量。同樣道理，當人以公民的身份出現時，他在接受政府工作人員的服務之前，也會對服務質量產生一定的預期，在接受服務過程中會對服務質量產生實際的體驗，在服務過程結束后也會依據服務質量的體驗值和預期值之間的差距評價政府工作人員的服務質量。因此，政府服務和企業服務在對象上的同一性，決定了GAP模型對政府服務質量的分析的適用性。

三、以公眾為中心的政府服務質量管理模式

以GAP模型為基礎，在綜合考慮政府服務質量和企業服務質量差別的前提下，我們認為政府服務質量管理模式應該是一種以公眾滿意度為中心的管理模式（如圖2），這種管理模式包含如下內容。

圖2以公眾為中心的政府服務質量管理模式示意圖

1.管理的目標

“服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。”［3］可見，服務型政府是以公眾服務為導向的政府，其宗旨是通過積極了解公眾需求和公眾滿意度來提供公眾滿意的公共物品。因此，政府服務質量管理必須以提高公眾滿意度為核心目標。公眾滿意度，即公眾在需求被滿足的過程中的愉悅程度。與政府服務質量的內容相對應，公眾滿意度的含義包括結果滿意度和過程滿意度兩個方面。結果滿意度，即公眾對政府服務所帶來的后果的滿意程度；過程滿意度，即對政府服務過程本身的滿意程度。政府所提供的服務內容廣泛、形式多樣，但歸根結底都是為了滿足公眾的各種需求，這是由政府的公共性決定的。因此，政府服務必須以公眾為中心，對政府服務質量的管理也必須將公眾滿意度視為最基本的量度，將提高公眾滿意度確立為核心目標。然而，就我國政府服務質量管理的現狀來看，政府導向是其主要特點，也就是說政府的服務質量管理是圍繞著政府這一中心來開展的，服務標準由政府領導來制定，服務流程由政府工作人員來設計，服務質量由政府領導來評估。在這樣的管理模式下，一些“民心工程”蛻變為“形象工程”“政績工程”和“首長工程”也就不足為奇了。將提高公眾滿意度確立為政府服務質量管理的目標，就是要求政府服務質量管理必須遵循“從群眾中來，到群眾中去”的方針，突出公眾的主體地位，使政府服務質量管理從政府導向的管理轉變為公眾導向的管理。也就是說，從政府服務戰略、服務規劃、服務標準的制定，到服務人員的選拔、培訓、考評，再到服務流程的設計、監控、評價和調整整個管理過程，都必須緊密圍繞公眾滿意度來開展和實施。

2.管理的任務

政府服務質量管理是一項復雜的系統工程，管理者所需要完成的任務涵蓋了思想、行為、制度、物質各個層面的活動。根據GAP模型對服務質量形成過程的分析，政府服務質量管理應該將對規范的管理、對服務人員的管理和對公眾的管理作為主要任務。

第一，對質量規范的管理。服務質量規范是服務人員在服務過程中所遵循或采用的各種原則、規定、方式、方法等的統稱。標準化的服務質量規范是對服務質量進行管理和控制的標準和依據。對質量規范的管理應包括服務質量規范的制定和服務質量規范的執行兩個主要過程。GAP模型表明，顧客對服務質量的評價取決于顧客實際感知的服務質量和顧客對服務質量的期望之間的差距。而顧客實際感知的服務質量的產生過程也就是顧客將對服務質量的期望信息傳遞給管理者，再傳遞給服務規范，再傳遞給服務人員，最終以行為的方式返回顧客的過程。從管理學的角度來看，這一過程實際上就是服務質量規范的制定和執行過程。因此，要想縮小服務質量產生過程中的各種差距，首要的任務就是加強對服務質量規范的制定和執行的管理。

第二，對服務人員的管理。服務人員是指通過直接或間接方式與公眾進行交往并向公眾提供服務的政府工作人員。GAP模型提示我們，服務質量管理的關鍵是盡力削弱或抑制各種可能產生質量差距的因素，進而縮小差距。而在可能導致差距產生的各種因素中，人是最為復雜、最難控制且最為重要的因素。直接或間接與公眾進行交往并向公眾提供服務的政府工作人員，對服務質量的影響是最為直接的。GAP模型所揭示的導致服務質量問題產生的五種差距中，差距1和差距3的產生都與服務人員直接相關。比如，一線員工所提供的顧客需求信息不準確，因管理層級太多使一線員工不能直接向管理層傳遞顧客需求信息可能會導致差距1的產生；員工對服務質量規范不認同，員工不具備按服務質量規范提供服務的能力，員工與顧客、管理層之間的協調不力等因素可能會導致差距3的產生。因此，政府的服務質量管理必須將對服務人員的管理當作一項重要任務來抓。主要做好服務人員的選拔、考評、培訓工作，鼓勵員工對服務質量管理的參與，不僅包括對服務質量規范執行的參與，還包括對服務質量規范制定的參與。

第三，對公眾的管理。公眾就是指政府服務指向的對象。GAP模型提示我們，顧客的服務質量評價取決于差距5，即顧客實際感知的服務質量和其期望的服務質量之間的差距。如果顧客實際感知的服務質量大于或等于其期望的服務質量，顧客對服務質量的評價就高；如果顧客實際感知的服務質量小于其期望的服務質量，顧客對服務質量的評價就低。對于顧客實際感知的服務質量的提升，可以從縮小差距1、差距2和差距3入手。而對于顧客期望的服務質量，則應該從縮小差距4的角度來解決。因此，必須將對公眾的管理作為政府服務質量管理的重要內容。一方面，要做好對公眾期望的管理。公眾對政府服務的期望過高或過低都不利于政府服務的提供。公眾對政府服務質量的期望過高，意味著公眾產生失望的可能性較大，容易造成公眾對服務質量評價偏低；公眾對政府服務質量的期望過低，意味著公眾對政府服務失去信心，容易造成公眾的政治冷漠，也不利于政府服務質量的提高。因此，要努力做好政府公共關系工作，對公眾進行必要的疏導、教育，正確區分公眾的合理需求和不合理需求，積極發現并滿足公眾的合理需求，盡力抑制消除公眾的盲目需求。另一方面，要做好對公眾參與的管理。高質量的服務是服務提供者和服務接受雙方共同參與的結果。服務型政府模式的提出，打破了傳統管制型政府的局限性，強調公眾由管理的客體轉化為管理的主體，要求公眾的參與方式由初級的輸入式參與（即公眾只能被動接受、認可并遵守政府所制定的各種政策、法規），轉變為高級的輸出式參與（即公眾積極地向政府提供必要的決策信息、意見和建議等）。因此，應該采取積極有效的方式，為公眾創造良好的參與環境，實現政府和公眾的良性互動，讓公眾真正參與政府服務質量管理的過程。

3.管理的原則

任何管理活動都必須以一定的原則為指導，以確保其方向性和秩序性。根據GAP模型對服務質量形成過程的分析，政府服務質量管理應該將全面原則、參與原則和動態原則作為管理的基本原則。

第一，全面原則。GAP模型表明，服務質量是多種因素綜合作用的結果，既包括人的因素，也包括制度、文化方面的因素，既包括組織內部因素，也包括外部環境因素。因此，政府服務質量管理應該綜合考慮多種因素對服務質量的影響，遵循全面管理的原則。首先，應樹立全面質量的概念，即政府的服務質量不僅包括結果質量，還包括過程質量。其次，應該樹立全過程質量的概念，應該對政府提供服務的全過程都實施質量管理，不應將服務質量管理僅僅局限在對服務質量的事后評估環節。再次，應該具有全面控制的觀念，對各種對服務質量的影響因素進行全面控制和改進，不應該僅僅局限于對個別影響因素的管理。

第二，參與原則。GAP模型表明，服務質量問題的產生與相關部門和人員的不參與或消極參與密切相關，須倡導團隊協作。“質量的提高需要更多的員工參與”。［4］因此，政府服務質量管理應遵循參與的原則。首先應促使服務人員積極參與，一線服務人員的積極參與，既能夠確保管理者獲得準確、及時、全面的公眾需求信息，從而促使管理者認識差距的縮小；一線人員的積極參與，能夠為服務質量規范的制定提供切實可行的合理建議，從而縮小服務質量規范差距；一線人員的參與，能夠減少服務人員和服務質量規范之間的沖突，確保服務質量規范的準確實施，從而縮小服務傳遞差距。其次，應加強政府內部各個部門對服務質量管理的參與。不應把政府服務質量管理僅僅視為政府領導和一線行政人員的事情，政府的每個層級和部門都是服務的提供者，都應該積極參與服務質量的管理。再次，應鼓勵公眾對服務質量管理的參與。公眾是政府服務的接受者，也是政府服務質量的權威評價者，是影響政府服務質量的核心因素。因此，應該加大政府信息公開的力度，完善公眾參與的機制，拓寬公眾參與的渠道，使公眾成為真正意義上的政府服務的接受者、評判者和參與者。

第三，動態原則。政府服務質量管理的核心目標是提高公眾滿意度，而公眾滿意在本質上是公眾對其需要被滿足程度的感受，是公眾的一種心理狀態。盡管公眾對政府服務的滿意程度具有相對的穩定性，但是隨著政治環境的變化、科學技術的發展和公眾主體意識的不斷加強，公眾也會對原有的滿意程度的認知進行修正，再次引起公眾對政府服務的期望及在接受服務過程中的實際感受的變化，進而影響政府的服務質量。因此，政府質量管理應當遵循動態原則，實時檢測公眾滿意程度的變化，并根據監測結果及時對公眾的服務期望進行積極引導，適時對政府的服務質量規范進行補充和調整，定期對一線行政人員進行教育和培訓。

［1］龔益鳴.現代質量管理學（第2版）［M］.北京：清華大學出版社，2007：252.

［2］張金成，范秀成，等，譯.服務管理：運營、戰略和信息技術（第2版）［M］.北京：機械工業出版社，2000：126.

［3］張成福，黨秀云.公共管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2001：354.

［4］Swiss，Jame.Adapting Total Quality Manage?ment to Government.Public Administration Re?view.1992（04）.

（作者單位：河北省廊坊市食品藥品監督管理局）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.052