遼寧省政府間事權與支出責任問題研究

王洪明　王燕燕

遼寧省政府間事權與支出責任問題研究

王洪明王燕燕

政府間事權與支出責任的劃分問題是國家財政體制建設需要解決的核心問題。本文分析了遼寧省政府間事權與支出責任現狀，并提出建設性建議。

遼寧省；事權；支出責任

1994年以來實行的以圍繞財權劃分、財力保障展開的分稅制，給社會帶來巨大福利，其弊端也逐漸顯露。目前政府間事權與支出責任關系模糊、各級政府職能扭曲、社會分配不公平等問題，均與分稅制有密切關聯。

中國共產黨與中央政府意識到明確政府職能、劃分政府間事權和支出責任的急迫性，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立事權和支出責任相適應的制度”“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”“保持現有中央和地方財力格局總體穩定”［1］，為實現我國服務型政府職能轉換指明方向。本文通過梳理相關文獻，分析了遼寧省政府間事權與支出責任的現狀，并提出建設性建議。

一、遼寧省政府間事權配置與支出責任存在問題

1.政府與市場橫向分工內外不清，越位與缺位并存

黨的十八大報告指出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系”。當前遼寧省各級次政府事權劃分橫向分工存在一定的“內外不清”，市場與政府職能界定不清，政府“越位”與“缺位”同時存在。地方政府在GDP政績觀誘導下，通過“洼地效應”手段招商引資，承擔了應由市場做的事。政府的“越位”導致經濟非理性波動，也占用了政府的有限財力，削弱了政府保障民生支出的能力。同時，我國1998年開始以“摸著石頭過河”實踐構建公共財政，政府容易忽略一些其應承擔的事務，“缺位”問題主要表現在教育文化、醫療衛生、社會保障、基礎設施建設、環境保護等各種公共服務上。

2.地方政府間縱向分解上下不清，形成錯位局面

我國各級政府在縱向間職能、職責和機構設置上高度一致，呈現“職責同構”現象，［2］導致各級政府對同一事務“齊抓共管”，遼寧省各級政府之間亦存在此類問題。各級政府“齊抓共管”容易導致權力不清、責任不明。應由上級政府負責的事務卻交由下級政府處理。比如，跨地區污染防治、公共安全、食品藥品安全等；屬于下級管理的事項，上級政府承擔了較多的支出責任。比如，從區域性重大基礎設施建設到農村廁所改造等地方項目，中央相關部門都有相應的資金補助。

我國是單一制國家，行政層級分為“中央、省、市、縣、鄉”五級，上下級政府之間實質上是一種委托代理關系。由于政府層級過多，加上各級政府職能定位不清，同一層級政府經濟發展失衡等問題，導致各級次政府間事權和支出責任劃分不清。一旦出現事權擴展或新增事權時，所有矛頭自然指向不同層級政府間對新增部分的支出責任的分配問題。這種情況下，通常上級政府“主動定單”，下級政府“被迫買單”。上級政府處于絕對權威地位，下級政府沒有話語權，處于被動狀態。而且通常采用“一事一議”型模式進行下級各級政府間事權分攤。層級越低，事權越多，支出責任越大，不利于事權的有效履行，只是暫時的應事之策。同時，易造成上級政府“應有為而無為”，下級政府“應不為而為之”的錯位局面。

3.地方政府間事權與財權不對稱，基層政府入不敷出

遼寧省政府與地方各級政府間事權劃分呈“金字塔”形，財力劃分卻呈“倒金字塔”形，導致省與地方各級政府之間收支不對稱。尤其是基層政府要用有限的財力提供較多數量的公共產品和服務，在龐大支出責任壓力下，所提供的公共產品和服務水平不足、質量低在所難免。雖然下級政府財政收支不匹配可通過政府間的財政轉移支付制度加以調節，但由于我國財政轉移支付制度具有過渡性質，五級財政層級導致轉移支付渠道太長，再加上上級政府往往將補助款挪作他用或抵扣下級的稅收欠款，基層政府事責與財力失衡不但沒能得到適當彌補，反而讓其事責變得更重了。由此可見，事權層層下移，財權層層上移，各級政府間事權和財權嚴重不對稱，基層政府已入不敷出。

二、完善遼寧省政府間事權配置與支出責任對策

1.實現“全能型”政府向“公共服務型”政府轉變

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，并對政府的職責和作用做出明確規定。強調市場在資源配置中發揮決定性作用，并不是否定或弱化政府作用，而是引導和影響資源配置，不是直接配置資源。［3］政府與市場的關系不是非此即彼，而是相互補充、互為依托關系。遼寧省各級政府應遵循“有所為，有所不為”原則，重新劃分和規范政府與市場職能范圍，真正實現從全能型政府向公共服務型政府轉變。首先，各級政府應發揮宏觀調控職能，按社會公共物品效益最大化原則，帶頭行使規制、管理和監督職能，建立合理的市場競爭和制約機制。其次，各級政府退出“越位”領域，即政府投資應逐步退出經營性和競爭性生產領域，專注在保證政府機構正常運轉、社會公共事業和社會保障等公共需求上。比如，提供安全飲水保障、城鄉污水和垃圾等公益性強的環境基礎設施建設上。再次，上級政府建立完善的監督與評價下級政府的有效機制，各級政府及時財政彌補“缺位”。各級政府要自覺承擔起應管卻沒管或沒管好的公共事務，比如，基礎教育、衛生保健、社會保障、農業和環境等支出，上級政府做好及時監督與評價。

2.頂層設計事權清單，明確各級政府事權配置的著力點

遼寧省政府應從全局高度系統謀劃各級政府事權和支出責任劃分的改革路徑，從職能、職責、權限出發，制定各級政府事權清單，形成省與地方各級政府之間法治化、規范化、長期穩定的事權關系。只有列明事權清單，才能相應劃分支出責任，從而實現“誰負責，誰花錢”，避免“層層委托，而層層推脫”現象。同時，又能對行動不力的部門或個人及時問責。我國五級財政管理級次人為地加大了信息衰減系數，造成了大量機構重疊和行政開支。為此，中國國際經濟交流中心財稅改革課題組將政府間財政關系的目標定位在“扁平化”框架下建立中央、省、市（縣）三級政府間職責與財權的劃分體系。［4］但這種“扁平化”改革模式極易引起因“財”而廢“政”現象的出現，現實中也得到印證。總體來說，政府職能轉變，機構改革和財力追源，從實踐角度出發，市和鄉鎮兩級作用都不可偏廢，因財力問題影響各級次政府財政作用的發揮，是以經濟發展為主導的改革思路，不是事權劃分的改革思路。事權改革的思路是，無論各級政府財力如何，都必須承擔相應職責，因“財”廢“政”不能從根本上解決支出責任的問題。治標不治本，財力缺乏主要是因為各級政府承擔了無法承擔的責任。要明確各級政府事權配置著力點，中央政府強化宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權；省級政府要強化統籌推進區域內基本公共服務均等化職責；市（縣）政府要強化執行職責。［5］在合理設置基本公共服務基礎上，給予一定基礎財力保障，并建立相應考核和約束機制，這樣才不會陷入財權和事權矛盾中。

3.建立與事權相匹配的財力與支出責任體系

事權、支出責任和收入劃分是相互貫通的鏈條，事權劃分是起點，支出責任劃分是聯結點，收入劃分是落腳點。政府事權履行需要有相應的財力相匹配。政府財力是政府通過行使征權或通過其他方式獲得的財政資金。從獲得收入的途徑劃分，可分為自有財力和轉移財力。然而地方政府財力與事權往往不匹配，嚴重制約了支出責任的履行。遼寧省政府與地方各級政府應建立與事權相匹配的財力與支出責任體系。

一是完善地方各級政府收入體系。當前，各級政府間的收入僅局限于預算內收入中的稅收部分，而大量土地資源類收入、一部分壟斷性收入等游離于預算之外，影響了政府間收入劃分的總體效果。在我國五級財政層級下，基層政府缺乏穩定增長的主體稅種，縣鄉政府更是“無稅可分”，基層政府支出責任與財力嚴重脫節。基于此，本著“財力下移，照顧基層”思路，可將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同性質和責任分別下劃到縣級，分別設置省稅和市縣稅，將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種，改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多局面。同時，提高分稅制下地方收入分成。［6］比如，重新劃分增值稅分成比例，將消費稅劃分為地入收入，加快資源稅由從量計征調整為從價計征的改革。

二是建立規范的轉移支付制度。財政轉移支付制度是優化經濟社會結構，促進基本公共服務均等化和區域協調發展的重要制度手段。從現行財政轉移支付規模看，主要有轉移支付制度不規范、均等化程度低等問題。因此，規范化轉移支付應以均等化轉移支付為主體，加大一般轉移支付的規模和力度，減少對地方財政支出的政策干預和直接參與，給地方政府更大的自主權；同時要將專項轉移支付作為補充形式，逐步減少專項轉移支付的類別和規模，將其補助范圍相對集中到義務教育、社會保障、環境保護、公共交通等主要項目上，并適當向欠發達地區傾斜。通過改進轉移支付的技術方法，簡化轉移支付形式，提高專項轉移支付的效益。

綜上所述，只有界定好政府的職能和作用，政府不越位、不缺位、不錯位，各自歸位，才能使市場在資源配置中發揮決定性作用。同時，建立與事權相匹配的財力和支出責任體制，各級政府才能權責明確，充分發揮財力，各盡其責。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］朱光磊，張志紅.“職責同構”批判［J］.北京：北京大學學報（哲學社會科學版），2005（1）.

［3］樓繼偉.建立現代財政制度［M］//《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2013.

［4］中國國際經濟交流中心財稅改革課題組.深化財稅體制改革的基本思路與政策建議［J］.財政研究，2014（7）.

［5］樓繼偉.推進各級政府事權規范化法律化［N］.人民日報，2014-12-1（7）.

［6］梁紅梅，王輝.我國政府間責任劃分與支出分配的實證研究——以甘肅為例［J］.開發研究，2007（05）：70-73.

（作者單位：沈陽建筑大學教學咨詢與督導工作辦公室、沈陽建筑大學馬克思主義學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.032

2015年度遼寧省財政科研基金重點項目：遼寧省政府間事權與支出責任劃分問題研究（編號：15B005）］