歐盟區(qū)域政策歷史演進(jìn)及對中國的啟示

鄒穎

摘 要：目前，歐盟區(qū)域政策已經(jīng)走過了半個多世紀(jì)發(fā)展歷程，成為世界上最成功和最典型的區(qū)域政策范例。本文梳理了歐盟區(qū)域政策的歷史演變以及不同階段的政策特點，對比分析出我國在區(qū)域政策上的不足，進(jìn)而從法律和制度基礎(chǔ)、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和區(qū)域劃分、政策工具和政策目標(biāo)等方面對進(jìn)一步優(yōu)化我國區(qū)域政策體系提出政策建議。

關(guān)鍵詞：歐盟；區(qū)域政策；政策演變；政策建議

近年來，隨著雙邊關(guān)系的深入發(fā)展，中國與歐盟在區(qū)域發(fā)展策略上的合作與互動也愈發(fā)頻繁。2013年10月，以“深化中國-歐盟地區(qū)間合作，共同促進(jìn)創(chuàng)新并提高競爭力”為主題的第八屆中國-歐盟區(qū)域政策對話會在比利時布魯塞爾成功召開，標(biāo)志著中歐區(qū)域合作深化和創(chuàng)新進(jìn)入一個新階段。事實上，歐盟自成立以來經(jīng)過半個多世紀(jì)的探索，在實現(xiàn)區(qū)域一體化道路上的經(jīng)驗已成為世界各國學(xué)習(xí)的典范。而我國自新中國建立以來，在實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上也進(jìn)行了有力的政策探索，雖然取得了較為顯著成效，但仍存在進(jìn)一步優(yōu)化和完善的空間。因此，對中歐區(qū)域政策進(jìn)行比較分析，有利于進(jìn)一步完善我國區(qū)域發(fā)展政策框架，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、歐盟區(qū)域政策歷史演進(jìn)及特征分析

1.1957年-1993年：政策框架的逐漸形成

1957年-1993年期間，歐盟區(qū)域政策先后經(jīng)歷了以歐洲社會基金（ESF）、歐洲區(qū)域發(fā)展基金（ERDP）以及重新整合之后形成的結(jié)構(gòu)基金為主要政策工具的演化歷程，并逐漸建立起了歐盟區(qū)域政策的法律法規(guī)、政策工具以及管理模式。《羅馬條約》強(qiáng)調(diào)消除分裂歐洲的各種障礙，加強(qiáng)各成員國經(jīng)濟(jì)的聯(lián)結(jié)，保證協(xié)調(diào)發(fā)展，以及建立更加緊密的聯(lián)盟基礎(chǔ)，為歐洲一體化奠定了法律基礎(chǔ)。1988年頒布的《單一歐洲法令》實際是《羅馬條約》的更新，它主要強(qiáng)調(diào)了歐洲政治合作，對組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限進(jìn)行了修改，同時強(qiáng)調(diào)各成員國在貨幣政策和社會政策的協(xié)調(diào)。1992年通過的《歐洲聯(lián)盟條約》則是對《羅馬條約》的進(jìn)一步修訂，它為歐共體建立政治聯(lián)盟和經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟確立了目標(biāo)與步驟。正是這三部條約，為歐盟區(qū)域政策體系構(gòu)建了基本的框架與方向。

但是，《羅馬條約》強(qiáng)調(diào)依賴市場的力量，單純依靠建立關(guān)稅同盟消除成員國之間的貿(mào)易壁壘和貿(mào)易摩擦來實現(xiàn)市場統(tǒng)一，沒有提出明確的區(qū)域發(fā)展政策和計劃，加之投入額度較小，導(dǎo)致政策收效甚微。《單一歐洲法令》和《歐洲聯(lián)盟條約》雖然更加強(qiáng)調(diào)成員國之間的合作與聯(lián)系，在目標(biāo)上也涉及到促進(jìn)落后地區(qū)和衰退地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，但這并不是這一階段的突出特征。而且結(jié)構(gòu)基金等區(qū)域政策工具也不能從根本上解決問題，因為越是貧困的地區(qū)越是難以提供相應(yīng)的配套資金，而資源較多、組織較好的地區(qū)往往更有效的吸引援助資金。因此，隨著一體化進(jìn)程的加快，落后地區(qū)反而處于越發(fā)不利的位置（臧書磊，2008）。

2.1993年-2007年：以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為重點

1993年，歐盟新增漁業(yè)指導(dǎo)基金（FIFG）作為結(jié)構(gòu)基金的組成部分，并正式運(yùn)行聚合基金，以期縮小內(nèi)部經(jīng)濟(jì)差距。聚會基金主要用于支持人均GDP低于共同體平均值90%的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大型發(fā)展項目建設(shè)，資助比例高達(dá)80%-85%。2000年，歐盟增設(shè)東中歐申請國的入盟準(zhǔn)備基金，以幫助其做好入盟準(zhǔn)備，并保證10個國家正式入盟后可享受聚合基金的援助（楊逢珉，2009）。2004年中東歐10國加入歐盟后，歐盟內(nèi)部地區(qū)發(fā)展差異變得更為明顯，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的壓力倍增。因此，歐盟提出了新一輪的區(qū)域政策改革方案，大幅度提高預(yù)算額度，將區(qū)域政策的六大目標(biāo)簡化為促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)結(jié)構(gòu)上存在問題地區(qū)社會轉(zhuǎn)型以及人力資源開發(fā)三大優(yōu)先目標(biāo)，并提出四個援助項目計劃。2004-2006年，新入盟十國可享受約85億歐元的聚合基金（CEC，2004）。此外，歐盟還再本階段通過改革細(xì)化和鞏固“自上而下”的分權(quán)化管理模式。

總之，在這一階段，歐盟主要以結(jié)構(gòu)基金和聚合基金作為核心政策工具。這兩種工具不是致力于通過成員國之間的基金分割和財政轉(zhuǎn)移達(dá)到提高收入和刺激需求的目的，還重視對目標(biāo)區(qū)域物質(zhì)資本與人力資本投資和提高整體競爭力（Getimis，2003）。此外，聚合基金的運(yùn)用也具有重要的政治意義。該基金的設(shè)立就是通過財政再分配的形式來協(xié)調(diào)內(nèi)部發(fā)展和加強(qiáng)內(nèi)部凝聚力。同時，聚合基金的設(shè)立也是富國為吸引落后國家加入經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟所作出的妥協(xié)，它不僅促進(jìn)了內(nèi)部落后國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時又促進(jìn)了歐盟經(jīng)濟(jì)和社會的聚合，從而有利于加快歐洲一體化進(jìn)程。

3.2007年至今：更加關(guān)注增長與就業(yè)

2007年，歐盟進(jìn)入第四個規(guī)劃期，通過了《2007-2013年財政框架》。本輪規(guī)劃的強(qiáng)調(diào)重點是“歐盟競爭力的提高”和“內(nèi)聚力的增強(qiáng)”。同時，歐盟還將歐洲農(nóng)業(yè)保證和支持基金（EAGGF）和漁業(yè)指導(dǎo)基金（FIFG）分離出去，只保留了歐洲社會基金（ESF）、歐洲地區(qū)發(fā)展基金（ERDP）組成的結(jié)構(gòu)基金和聚合基金，并進(jìn)一步簡化了基金的運(yùn)行規(guī)則；2009年，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，歐洲中央銀行于2010年5月推出四項應(yīng)對措施，同時建立起臨時的歐洲金融穩(wěn)定機(jī)制（EFSM）并設(shè)立歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）。2011年，歐盟就歐元區(qū)永久性救助機(jī)制（ESM）的具體架構(gòu)達(dá)成一致。此外，歐盟還提出了“歐盟2020戰(zhàn)略”， 提出就業(yè)和增長兩大重心。計劃將投資2500億歐元于就業(yè)、商貿(mào)、基礎(chǔ)設(shè)施以及能源研究與創(chuàng)新四個重點領(lǐng)域（Vaidere，2011）。這表明，歐盟在未來幾年內(nèi)將重點關(guān)注科技創(chuàng)新、研發(fā)、教育、清潔能源及勞動力市場自由化，具體包括三類增長、五個量化目標(biāo)以及七大旗艦活動；2013年11月，歐洲議會通過了“2014-2020歐盟預(yù)算案”，同時還提出了同樣強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)區(qū)域政策改革方案。

總之，在這一階段的歐盟區(qū)域政策更加側(cè)重增長與就業(yè)，這些政策都較好的迎合了歐盟當(dāng)前所處的背景和面臨的挑戰(zhàn)。重點發(fā)展以知識和創(chuàng)新為主的智能經(jīng)濟(jì)、通過提高能源使用效率增強(qiáng)競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、提高就業(yè)水平，加強(qiáng)社會凝聚力都有效的提升了歐盟內(nèi)部的凝聚力，對歐洲一體化起到了積極的正面作用。

二、歐盟區(qū)域政策對中國的啟示

從中國區(qū)域政策演進(jìn)歷史可以看出，不同階段的區(qū)域政策具有不同的目的和時代需求。但是，總的來說，中國目前為止仍沒有真正意義上統(tǒng)一的區(qū)域政策，規(guī)劃零散不成體系，區(qū)域差距日趨顯著。反觀歐盟區(qū)域政策，已然成為世界上最典型和最成功的區(qū)域政策，對中國實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展具有實踐指導(dǎo)價值。

1.建立堅實的法律和制度體系

堅實的法律和制度體系是區(qū)域政策實施的基礎(chǔ)。從歐盟的經(jīng)驗中，我國可以將各政策以法律的形式確定下來，而不僅僅停留在規(guī)劃的層面。這不僅能提高區(qū)域政策的權(quán)威性，同時也是對政策本身的實施起到促進(jìn)作用。

在制度建立上，我國可以要求地方根據(jù)自身特點制定地區(qū)發(fā)展規(guī)劃提交中央審查，中央依據(jù)區(qū)域結(jié)構(gòu)政策目標(biāo)對規(guī)劃進(jìn)行評審和援助。這不僅能提升政策貫徹效率，更能充分發(fā)揮地方政府的主動性和積極性。此外，完善的監(jiān)督和評估機(jī)制也是堅實制度基礎(chǔ)的重要構(gòu)成，建立完善的監(jiān)督評估機(jī)制是區(qū)域發(fā)展不可或缺的重要機(jī)制之一。目前我國對政策的各專項資金的管理存在重分配輕管理、重審核輕監(jiān)督、重激勵輕懲罰的通病。2011年，在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中中央要求重構(gòu)績效考核“標(biāo)桿”，調(diào)整績效考核評價體系，按照不同區(qū)域的主體功能定位，實行差別化的評價考核。這次改革是對監(jiān)督評估機(jī)制的一次重要完善。主體功能區(qū)的評價機(jī)制是關(guān)系到主體功能區(qū)戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵問題，建立一個科學(xué)的差異化的動態(tài)評價機(jī)制成為重中之重，事實證明有什么樣的評價機(jī)制就會帶來發(fā)展結(jié)果。因此我國可以在此基礎(chǔ)上建立一套“項目實施前、中、后”三步法進(jìn)行評估，制定公平、公正和公開的激勵和約束措施，并且將評估結(jié)果納入績效考核體系。同時，引入社會評論乃至居民評論，將公民最大程度的納入監(jiān)督體系。

2.科學(xué)進(jìn)行管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和區(qū)域劃分

有效的實施辦法是區(qū)域政策發(fā)揮作用的保障。因此，我國可以在中央建立獨立的區(qū)域政策職能機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)，并根據(jù)制定、實施和監(jiān)管等不同分工成立不同下屬委員會，在地方上也成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向中央提交區(qū)域規(guī)劃草案、執(zhí)行中央政策和對項目資金運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)管。為促進(jìn)中央和地方的聯(lián)系還可以成立專門的“區(qū)域委員會”，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)人組成，加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系。對于區(qū)域劃分，在加快主體功能區(qū)劃分落實的基礎(chǔ)上，明確主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位，根據(jù)此規(guī)劃對其他規(guī)劃和相應(yīng)政策進(jìn)行梳理和調(diào)整，使得規(guī)劃之間相互補(bǔ)充，提高區(qū)域劃分的科學(xué)性和合理性。

3.明確政策工具和政策目標(biāo)

歐盟政策工具豐富而恰到好處。對此，我們可以效仿，針對不同區(qū)域的不同特征建立專門的貸款基金和貸款工具，如區(qū)域發(fā)展基金和區(qū)域發(fā)展投資銀行。同時學(xué)習(xí)歐盟的部分資助原則，充分調(diào)動地方政府和私人投資的力量。在政策目標(biāo)上，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中規(guī)劃目標(biāo)為2020年，確定了五大目標(biāo)和三個任務(wù)，在政策目標(biāo)的設(shè)定上算是一次不小的進(jìn)步，但是總的來說還是過于寬泛。對此，我國可以從橫向和縱向來確定政策目標(biāo)，橫向上“因地制宜”，面相不同功能區(qū)設(shè)置不同目標(biāo)；縱向則“因時制宜”，從發(fā)展時間上更新目標(biāo)。

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