頂層設計 市場之力 全球視野國企改革這三年

曹煦

頂層設計

從2013年11月十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，到2015年9月出臺《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》，再到2016年全國兩會上的政府工作報告中明確國企5項改革試點，三年間，歷經醞釀、制定、行動的艱難過程，國企改革今年將正式進入實操階段。

2016年是國企改革落實年：

總理報告明確開啟國企改革5項試點

3月5日，李克強總理所作政府工作報告中，將國有企業改革列入供給側結構性改革的重要組成部分。提出2016年將大力推進國有企業改革，并將外界認為國企最具市場化特征、且最具爭議性的員工持股，列入了最先開始的5項改革試點。

李克強總理在工作報告中明確指出，今明兩年，將推進股權多元化改革，開展落實企業董事會職權、市場化選聘經營者、職業經理人制度、混合所有制、員工持股等試點。

試點，中國改革開放30多年來一直采用的穩健式改革路徑，也是一項改革開啟的現實標志。

《中國經濟周刊》記者注意到，今年政府工作報告中提及的五項試點，均可在此前國務院國有企業改革領導小組提出的“十項改革試點”中覓得蹤影。2015年12月11日，國資委副秘書長彭華崗在國務院政策例行吹風會上透露，國務院國有企業改革領導小組辦公室針對社會關注的熱點、難點問題提出了將在2016年推進的“十項改革試點”，具體包括：一是落實董事會職權的試點；二是市場化選聘經營管理者的試點；三是推行職業經理人制度的試點；四是企業薪酬分配差異化改革的試點；五是國有資本投資運營公司的試點；六是中央企業兼并重組的試點；七是部分重要領域混合所有制改革試點；八是混合所有制企業員工持股試點；九是國有企業信息公開工作試點；十是剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題的試點。

試點從哪些企業開始？試點數量多少？

根據2月25日國資委會同有關部門召開的“十項改革試點”媒體通氣會上國資委副主任張喜武的介紹，每項試點將選擇戶數不等的企業推進，以混合所有制企業員工持股試點為例，計劃在中央企業層面選擇10戶子企業，并指導各省市分別選擇10戶企業開展。

上一次集中推進國企改革試點工作還是在2014年7月，彼時，國資委在央企啟動“四項改革”試點，選擇了8～9家央企開展改組國有資本投資公司，發展混合所有制經濟，董事會行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權，派駐紀檢組試點。

中國企業研究院首席研究員李錦表示，“十項改革試點”與第一批試點相比有兩個重要的變化，一是頂層設計方案出臺后，對國企改革的部署重點更加明確，試點更加具體，針對性更強。二是在供給側改革及“十三五”規劃的大背景下，將國企改革中的一些新問題列入了試點內容，尤其是兼并重組的試點，內容更豐富范圍也進一步擴大。

另外，記者對比發現，2014年、2015年的政府工作報告中有關國企改革試點工作的表述，與2016年改革試點的表述明顯不同：此前兩年政府工作報告中對試點工作的表述分別為“推進國有資本投資運營公司試點”“加快國有資本投資公司、運營公司試點”；而今年的試點表述不再用“推進”，而是改用“落實”。

從“推進”到“落實”的用詞變化，可以看出，中央對國企改革已全面提速。

正如國務院副總理、國務院國有企業改革領導小組組長馬凱在今年兩會期間參加江西代表團審議時表示，2015年是國企改革方案制定年，2016年是改革落實年。

國企改革采用“1+N”配套體系：

11項配套之外仍有多項待公布

2016年的國企改革落實年，來之不易。

從2013年11月十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），直到2015年9月，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（下稱《指導意見》）發布，間隔了將近兩年。

對此，有人抱怨說國企改革進程太慢了；也有人認為，這正體現了國企改革之艱難，畢竟國企已在原有機制下運行了幾十年，對比來說，兩年的醞釀期并不算長；也有人據此推測，頂層遲遲不動手，也許是要對國企改革有大動作。

《決定》對于國企的現狀描述是“國有企業總體上已經同市場經濟相融合”；相應的對國企的改革要求是“必須適應市場化、國際化新形勢”；改革目標是“以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。”

《決定》公布之后，各方期待的國企改革的頂層設計方案卻遲遲未能出臺。直到2015年9月，《指導意見》發布。當時的國務院國資委主任張毅介紹說，《指導意見》是由國資委會同發改委、財政部等有關部門，通過深入調研和反復聽取各方聲音，歷時近兩年起草發布的。

《指導意見》是此輪國有企業改革的綱領性文件，而推進國企改革還需要若干與之配套的分項改革實施方案，形成“1+N”的系列文件體系。

在國企改革“1+N”文件體系中，作為頂層設計方案的“1”出臺后，“N”的進展要迅速得多。據公開資料顯示，與《指導意見》相配套的11個文件已經印發，國務院國資委副秘書長彭華崗近日表示：目前其他相關配套文件也基本成熟，“1+N”文件體系為國有企業深化改革打下了良好的基礎。

外界普遍認為，從已出臺的文件中的表述來看，國企改革將繼續沿著市場化的方向前行，監管層要進一步簡政放權，逐步從“管資產”過渡到“管資本”，企業層面則要繼續推進公司制改革，引入各類投資者實現股權多元化，發展混合所有制經濟，激發國企的活力。

市場之力

市場化，是本輪國企改革的大方向；市場化的核心問題就是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。三年來，國企層面不斷推進股權多元化改革，試點混合所有制改革，同時通過對國資委的職能定位的變革——從“管資產”變為“管資本”， 從根本上通過資本的規則，實現國企機制上的市場化。

根除國資委的行政尷尬

十八屆三中全會的《決定》中提出，要完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產管理，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。而今年的政府工作報告再次明確指出：以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變。

在財政部部長樓繼偉看來：“國有資產管理的難點，是如何處理好政府與市場的關系，做到不越位、不缺位、不錯位。而這也正是改革的重點，需要加強頂層設計、穩妥有序地推進。”

“以管資本為主推進國資監管機構職能轉變”被國資委列為2016年“九項重點任務”中的第三項。

從管資產到管資本，一字之差，卻涉及各級國資監管部門的自我革命。

以國務院國資委的設立為例，這個成立于2003年，整合了中央大型企業工作委員會、經貿委、財政部、中組部等多個部門部分職能的正部級特設監管機構，解決了國企多頭管理、無人負責等原有的監管弊端，邁出了政企分開、政資分開的第一步。

然而解決了國有資產所有者缺位問題的國資委，在此后的13年里，更多時候給外界一個行政管理者的印象，“投資、戰略、招聘、信息化，甚至是二三級公司的事，國資委都管。”某央企高管曾向《中國經濟周刊》記者有些無奈地表示。

“老板+婆婆”的雙重身份，始終是國資委飽受外界詬病的主要問題。曾擔任國資委副主任、現任全國人大財經委副主任委員的邵寧曾表示：“這么龐大的一個行政機構，各部門都想把自己的工作做實、做到位，都去指導，必然對企業造成非常大的影響。”

“你看看國資委機關的機構設置，再看看我們企業總部的機構設置，基本上一個套路沿襲下來。”某央企人力部門人士向《中國經濟周刊》記者表示，“（國資委）每個口都經常發文，每個文件企業都得有專人去落實。”

來自企業的“吐槽”，凸現了延續很久的“管人管事管資產”的管理模式，對國有企業的行政干預過多，使企業的市場主體作用難以充分發揮。樓繼偉曾指出：“國有企業存在的一些問題，實際上就是管理體制的問題。改革和完善國有資產管理體制，是深化國有企業改革的重要組成部分。”

針對這些問題，2015年9月出臺的《指導意見》中提出：以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變。

管資本的主要“抓手”是什么？2015年11月4日發布的國企改革配套文件《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》給出了具體舉措：一是推進國有資產監管機構職能轉變，不行使政府公共管理職能，不干預企業自主經營權；二是改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。

國資委簡政放權力度將進一步加大

推進國資監管機構職能轉變，對于自2003年以來履行國有資產出資人職責的各級國資委而言，意味著簡政放權力度進一步加大。

據知情人士透露，國務院國資委通過全面梳理工作職能，已初步研究形成出資人審批事項清單。而各地正在積極探索建立出資人監管權力清單和責任清單，取消或下放了一批監管事項。

以江西省為例，江西省國資委采取先試點后推開的方式在世界500強企業江銅集團開展了改革試點，分兩批取消和下放了38項審批、核準、備案事項，制定公布了國資委權力清單（含24項出資人權力事項）、責任清單和履職事項清單。同時明確，凡清單內未列入的事項原則上都由企業自主決策，讓企業“舒筋骨、增活力”。

“我們堅持放權放開放活，要讓企業活蹦亂跳。”江西省國資委主任陳德勤這樣看待他的“經驗”：以管資本為主加強國有資產監管，必須準確把握出資人職責定位，充分保障企業獨立法人市場主體地位。

據知情人士介紹，國務院國資委已經成立專門領導小組和工作小組，正在制定內部組織機構設置和職能調整方案，進一步為國企改革清障。此外，國資委也在轉變監管方式，據國資委黨委書記張毅在2016年央企負責人會議上表示：國資委加強和改進了外派監事會監督，發現問題、揭示問題和報告問題的數量和質量進一步提升。

國有資本運營和投資公司不能成為第二個國資委

除了簡政放權之外，“改組組建國有資本投資、運營公司，是實現以管資本為主的重要途徑，成為此次改革完善國有資產管理體制的關鍵所在。”樓繼偉介紹說，國有資本授權經營將開展間接授權模式、直接授權模式的試點，積累經驗探索可復制模式，最終在國有企業中全面推開。

實現從管資產到管資本，國資委計劃擴大以國家開發投資公司（下稱“國投公司”）為首的國有資本投資、運營公司試點工作，下一步加快改組組建一批國有資本投資運營公司，履行出資人職責，更好地加強國有資產監管，完善國資管理體制。

2014年開始在央企中與中糧集團有限公司一起率先開展“改組國有資本投資公司”試點的國投公司，日前出臺了一份授權改革文件，將原本歸屬總部的70項權力完全下放給旗下的國投電力公司。授權后，總部只選派董事長、黨委書記、紀委書記和專職股權董事，以參與公司治理履行出資人職責，行使股東權利。而下放的70項權力中，包括過去總部牢牢掌握的財權、事權和人權。

另一方面，國投公司在試點中推動國有資本向“命脈”“前沿”和“民生”等領域集中。比如將股權投資基金作為進入前瞻性戰略性新興產業的有效途徑。國投公司董事長王會生稱：通過試點，國投公司在國有經濟布局結構調整中放大了資本經營的重要作用。

除了國投公司這樣的老牌央企，一些“新成立”的央企也在公司定位上有了新的起點。諸如由中國電力投資集團公司和國家核電技術有限公司新組建的國家電投集團公司，明確將“堅持以國有資本投資公司為方向”作為企業的一項基本原則。由南北車合并而來的中國中車，明確打造以產業投資為目的、資本運營為手段、高端制造為核心的世界一流投資集團。

一批試點企業的“蹚路”，將為未來更多企業回答國有資本投資公司的功能定位、體制機制和運營模式等重大問題提供實踐依據。財政部部長助理許宏才表示：“今后國有資產監管機構的指令主要通過國有資本投資、運營公司這一平臺，通過規范的法人治理結構，以市場化的方式層層傳導，規避政府對市場的直接干預，真正實現政企分開。”

某央企戰略部門負責人告訴《中國經濟周刊》記者：“國資委—國有資本運營和投資公司—經營性國企的三層管理體制的方向已清晰可見。剩下的只是路線圖和時間表問題。”該人士同時表達了他的“隱憂”：國有資本運營公司和國有資本投資公司，一定不能是夾在國資委和央企中間的一個層級，“如果只是一個夾層，而這個層次還不能去行政化，相當于是第二個國資委，對于改革的初衷沒有益處。”

股權多元化改革仍謹慎

關于股權多元化，去年出臺的《指導意見》就已提出：鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理；鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合。

據統計，世界500強企業絕大多數都擁有多元化的股權結構。而在國有企業的現實語境里，常常被公開披露的“國有資產流失”、“違規向民營企業讓利”等諸多案例，似乎加重了公眾對股權多元化改革的擔憂，也讓部分國企領導因可能帶來的“風險”而對于改革慎之又慎。

《中國經濟周刊》記者采訪中感受到，對涉及產權這一國改核心命題的態度，多數國企持謹慎態度。某地方國企高管對《中國經濟周刊》記者表示：“（混合所有制）改革好了不是我的成績，改革出錯了是要打板子的。”某央企董事長更是直呼：“不要摸不到石頭就過河。”

“有一些聲音說國有企業改革‘雷聲大雨點小，我作為改革執行者，感到國企改革不可能一蹴而就，它需要一定時間。”全國政協委員、中信集團有限公司董事長常振明在日前召開的全國政協記者會上說。

李克強總理在政府工作報告中首次談到的國有企業員工持股試點，便是一個生動的例子。

國資委研究中心原主任、監事會巡視員李保民曾在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示：員工一持股，馬上就有人炒作為私有化、國有資產流失。貼上這種意識形態的標簽，容易使當事人擔心政治風險而不愿推進改革，產生了改革阻力。

在李保民看來，現在的員工持股更多是技術、專利、投資等量化入股，應該實事求是地加以評判，不能說個人一持股就是私有化。

“以現在中國的國資法、物權法等法律法規的保障，各類監管條例的制定，以及產權交易市場的建立等，大面積的國有資產流失不可能出現。”李保民說，“從另一個角度看，國有資產放在那兒不用、不發揮效益難道就不是一種流失？”

全球視野

除了市場化，國際化是本輪國企改革的另一主打內容。相比市場化，國企的國際化既需要市場自發行為，也需要國家意志——挑選具有國際競爭力的行業整合優質企業資源，打造一流的國際化企業。國企、尤其是央企，就是要踢“世界杯”。而國家領導人親自為中國核電、高鐵等進行國際營銷的市場化行為，將國企的國際化帶入一個嶄新的時代。

最高層心系全球市場：央企應踢“世界杯”

十八屆三中全會《決定》明確提出，國有企業總體上已經同市場經濟相融合，必須適應市場化、國際化新形勢。

按照頂層設計的“國際化”要求， 2015年9月出臺的國企改革設計方案——《指導意見》提出了更為具體的方向和目標：“鼓勵國有企業之間以及與其他所有制企業以資本為紐帶，強強聯合、優勢互補，加快培育一批具有世界一流水平的跨國公司。”

最高層對“中國智造”走出去寄予厚望。2014年3月，習近平總書記訪歐期間，連續力推中國核電“走出去”。李克強總理也在多個國事場合變身“超級推銷員”，向世界推薦中國的高鐵、航天等技術和裝備。

在法國，在習近平總書記與法國總統奧朗德的共同見證下，中國廣核集團有限公司（下稱“中廣核”）與法國電力公司在巴黎簽署了關于新建核電項目工業合作協議和關于核能領域研發、設計、采購及運維合作協議；在英國，習近平總書記在與英國首相卡梅倫會晤時提出，要在核電等領域打造示范性強的“旗艦項目”。

李克強總理“中國高鐵第一推銷員”的身份早已被業界津津樂道。他在考察長春客車股份有限公司時公開表態稱，我為中國裝備“站臺”，希望你們給國家“撐臺”。李克強總理同時寄望南北車合并后組成“聯合艦隊”，抱團出海，打造世界一流裝備企業。

國資委首任主任李榮融曾表示：“央企是要踢世界杯的。”隨著中國企業更深入地參與國際市場，代表“中國實力”的中字頭央企已經站在了國際舞臺上。國資委黨委書記張毅在2016年央企負責人會議上明確指出要打造走出去新平臺。“以優勢企業為核心，搭建優勢產業合作平臺、國際產能和裝備制造合作平臺、商產融結合平臺和跨國并購重組平臺，構建全產業鏈戰略聯盟，形成集群競爭力。”

央企“合縱連橫”，志在國際競爭

“隨著中國經濟全球化，央企競爭的需求從國內變為國外，主要競爭對手是國外的企業。”國資委研究中心企業改革與發展研究部部長王志剛對《中國經濟周刊》表示，國企要走向市場化，由市場配置資源。同時，企業國際化的需求，更要求企業在資源、規模上達到一定級別，才能獲得話語權的提升。

以南北車重組為中國中車為代表的產業鏈橫向聯合模式，被國資委視作過去一年央企重組的成功范例。

中國南車和中國北車自2000年由原鐵道部下屬的中國鐵路機車車輛工業總公司一分為二以來，一直視彼此為最大競爭對手。公開資料顯示，2011年在土耳其的機車招標項目上，北車刻意壓低價格，與南車競爭，最終該項目被韓國公司搶走。2013年，中國北車向中國機電商會投訴中國南車，稱在阿根廷的動車組采購招標中，由于南車開出每輛127萬美元的“超低價”，令原本報價230萬美元/輛的北車極為被動，最終丟掉了訂單。而根據當年中國機電商會的調查，在南車給出報價后，北車還曾決定大幅降低報價至126萬美元/輛。

阿根廷方面認為中方企業的報價不嚴肅，還一度請中方做出解釋，并表示暫停中方其他公司已簽約項目。該項目最終由南車以127萬美元/輛的價格中標。南車稱這個價格仍有利可圖，但此事一度成為央企海外內訌的反面案例。

國資委研究中心主任楚序平曾表示：“以前在國外老鄉見老鄉兩眼淚汪汪，現在是他國遇老鄉，兩眼露兇光。這種競爭導致國家的利益大量喪失。”

南北車曾經上演的“鬧劇”并非個案。在個別海外收購項目中，多家中央企業之間缺乏必要的溝通與合作，進行惡性價格競爭，大大抬升了市場成本，變相導致了國有資產的貶值。此前有媒體報道稱，已經有好幾個項目，本來中方企業可以花5000萬～6000萬美元收購，由于競爭企業相互抬價、惡性競爭，結果花了1億多美元，影響非常不好。

而南北車這兩家副部級央企的重組，一直得到高層的關注。據知情人士透露，重組事宜由國務委員王勇負責督辦，李克強總理多次聽取匯報，最終在國務院常務會議這個層面進行審議。“而且因為涉及到中管干部的任免，還要聽取組織部門的意見。”

2015年9月28日，在分家14年后，業績難分伯仲卻飽受重復建設、惡性競爭質疑的南北車，在高鐵出海的國家戰略面前重組合并為中國中車。在中國中車集團公司董事長崔殿國看來，中車的成立，是落實制造強國戰略、加快高端裝備走出去的重大部署；是積極應對全球競爭、打造世界一流跨國企業的重要舉措。崔殿國坦言，中車的成立“為深化國有企業改革提供了借鑒、積累了經驗，創造了可復制、可推廣的改革模式”。

除去南北車合并為中車外，中國電力投資集團公司和國家核電技術有限公司聯合重組為國家電力投資集團公司、中國遠洋運輸（集團）總公司與中國海運（集團）總公司重組為中國遠洋海運集團有限公司等案例都被視為瞄準國際市場的“強強聯合”，而據媒體報道，被稱為“中國神運”的中國遠洋海運集團集裝箱運力將躍居世界第四，油輪和干散貨運力將成為世界第一。