鎮村綜合改革視角下陜南移民搬遷的價值·困境與出路選擇

白耀軍，屈小莉

(商洛學院思政部，陜西商洛 726000)

鎮村綜合改革視角下陜南移民搬遷的價值·困境與出路選擇

白耀軍，屈小莉

(商洛學院思政部，陜西商洛 726000)

摘要針對陜南移民搬遷存在的搬遷資金緊缺、土地資源緊缺、產業落后、就業增收渠道狹窄、社會公平等問題，提出進一步提升思想認識，完善政策體系；著力破解移民搬遷中的資金制約因素；有效化解移民搬遷中的土地制約瓶頸；抓好產業培育和進鎮農民就業；加快社會管理體制機制改革創新的對策與建議，以期扎實有序推進移民搬遷，促進陜南農村改革發展。

關鍵詞鎮村綜合改革；移民搬遷；路徑選擇；陜南

改革開放以來，陜南農村經濟取得了巨大發展。十八大以后，陜南農村改革發展進入一個新的歷史時期。2014年8月21日，中共陜西省委、陜西省政府下發了《中共陜西省委辦公廳陜西省人民政府辦公廳關于鎮村綜合改革的指導意見》(簡稱《意見》)指出：“圍繞建設‘三個陜西’目標，按照做強縣城、做大集鎮、做好社區的總體思路，以合理調整鎮村規模、加快職能轉變為重點，進一步深化鄉鎮體制改革，創新農村管理體制，建設功能完善、服務高效的鄉鎮機構和農村新型社區，提高基層組織社會治理和服務能力”[1]。《意見》根據實際，將陜西鎮村綜合改革分為關中、陜北、陜南3個不同區域。由于陜南區域的特殊性，移民搬遷對實現鎮村綜合改革的目標具有非常重要的作用。陜西省委、省政府2011年頒發的《陜南移民搬遷安置總體規劃(2011-2020)》決定：自2011年5月6日起陜西省政府計劃投資1 109億元，用10年時間對陜南地區漢中、安康、商洛3市28縣(區)的60萬戶、240萬人進行移民搬遷[2]。該次遷移人口數量超過陜南總人口的25%，大大超越三峽移民搬遷，被稱作新中國成立以來“最大規模的移民工程”。陜南移民搬遷對于促進陜南農村改革發展、區域減災扶貧、小城鎮發展、產業發展、生態優化、治理轉型等具有重要的經濟社會意義和價值，該過程中存在的困境也值得深入研究與探討。

1陜南移民搬遷的社會價值

陜南的農村改革經歷了3個時期：第一時期，20世紀80年代初廢除人民公社、實行聯產承包責任制；第二時期，20世紀90年代起進入以鄉鎮企業興起和新農村建設為標志的發展時期。第三時期，21世紀以來，陜南農村綜合改革發展進入關鍵時期。以移民開發—小城鎮發展為內容的新世紀農村綜合改革模式，為農村綜合改革發展注入了新的活力，已引起學者和社會的廣泛關注，具有重要的意義和價值。

1.1加快了陜南農村減災脫貧致富的步伐，推動了新時期農村綜合改革和發展陜南是指陜西南部地區，包括漢中、安康、商洛3個地市，北靠秦嶺、南倚巴山，是我國自然災害多發區和集中連片特困區。由于災害頻發，不少地區長期陷于“受災—重建—再受災”的惡性循環。長期以來，災害與貧困成為制約陜南發展的重要因素，防災減災與扶貧開發任務十分艱巨。2011～2015年，陜南累計投入資金595.0億元，搬遷安置32.5萬戶111.9萬人，其中特困戶3.2萬戶8.2萬人。增加搬遷群眾財產274.0億元，減貧50.0余萬人。與2010年相比，陜南地質災害和洪澇災害傷亡率分別下降80%和70%[3]。該項規模浩大的移民工程，不僅讓百萬陜南山區群眾告別了危險惡劣的生存環境，還徹底擺脫了因災致貧、致富無門的困境，讓眾多貧困戶脫貧致富。在新的移民建設安置點形成的新型社區，從根本上改變了陜南農村落后面貌，為陜南新時期的鎮村綜合改革發展探索出一條新路。

1.2推動了陜南城鄉一體化和城鎮化的穩步發展城鎮化核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化的質量。從陜南移民搬遷的實踐來看，移民搬遷已經從最初單純的地質避險移民發展到綜合解決農民生存、農業發展、農村繁榮的深層次問題，從化解“三農”內部的農民安置、產業優化、土地流轉、退耕還林、勞動力轉移等矛盾到推進城鎮化、工業化、農業現代化等多重良性“效應”顯現，在推動城鎮化發展方面的作用更是其他任何措施難以替代的。從最初的“挖險根”和“挖窮根”到進城居住、集鎮安置、社區安置、產業園區安置、外遷安置和分散安置等多種安置方式；在搬遷安置實踐中提出的確保集中安置率不低于90%的要求，集中力量建設新型社區，在安置點建設配套較高水平的基礎設施和公共設施并提供優質的公共服務產品，有利于實現移民搬遷和城鎮化的統一。移民搬遷和工業化、城鎮化、社會主義新農村建設和生態環境建設“四結合”，小城鎮建設、現代農業產業和扶貧搬遷“三位一體”。2011～2015年，陜南3市城鎮化率提高8.02%，移民搬遷成為陜南小城鎮發展和城鎮化建設的有效載體和平臺。

1.3促進陜南生態環境優化和生態文明建設不斷發展2016年，“兩會”提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。陜南地區地處秦巴腹地，既是一個綠色生態寶庫，也是生態壞境十分脆弱的地區。陜南地質條件普遍穩定性較差，山體穩定性脆弱，山體滑坡、泥石流、山洪等次生災害多發是地區地質的基本特征，山區民眾的自然環保意識落后，傳統粗放式的生產生活方式導致長期過度墾荒墾殖、亂砍濫伐、資源過度開采等，使得該地的資源承載與生態修復能力下降，生態環境問題日益嚴重。作為全國，特別是西安等大城市生態屏障和我國南水北調中線工程最重要的水源涵養區和生物多樣性保護區，陜南是國家主體功能區劃確定的生態保護功能區。因此，陜南地區承擔著越來越重要的養護山水、治理生態的任務，整體的移民搬遷和集中安置將極大減少對山林的開發破壞，從源頭上解決生態環境的難題，實現可持續發展。

1.4形成新型農村社區，促進了農村管理體制機制創新隨著陜南移民搬遷的全面推進，由此形成的新型社區和服務管理就成為一項新課題。陜南各地根據集中居住后的新需求，結合鎮村綜合改革的推進，針對安置點的不同情況，分別設立新型社區、融合新型社區和掛靠性型安置點，積極探索加強服務管理的新舉措：在具備規模、符合條件的社區成立黨了組織和自治組織，建設社區服務中心，落實辦公場所、服務人員和經費；對規模較小的社區，建立紅白理事會、文化自樂班等，開展自我服務；針對跨區搬遷，積極探索“搬出的管理林和地、遷出地管理方和人的新機制”，該種政府購買公共服務、引入市場主體服務社區群眾，促進政府基本公共服務、居民自我服務、市場有償服務相結合的農村新型管理體制，為陜南新型社區的服務管理創新探索出一條新途徑。

2陜南移民搬遷的困境

2.1搬遷資金緊缺是“搬得出”的首要難點問題[5]2011年以來，陜南移民搬遷已籌措并投入各類資金507.14億元，其中建房資金424.64億元，基礎設施、公共服務設施和搬遷群眾創業就業扶持資金82.50億元。中央財政已撥付25.00億元，陜南移民搬遷工程有限公司累計提供周轉資金54.60億元。但據統計測算，移民搬遷共需投入資金1 400.00億元，其中需整合中央相關專項資金517.00億元，省級預算安排、整合省級專項資金285.00億元，市縣配套131.00億元，搬遷戶自籌及投工投勞467.00億元，陜南移民搬遷工程有限公司籌措60.00億元，國家財政部確定從2013年起3年內補助專項資金40.00億元。隨著移民搬遷工作推進，所需資金缺口較大。陜南地區經濟發展相對滯后，各級政府財政困難，群眾生活貧困，更加重了移民過程籌資的難度。首先是市縣(區)縣級財政籌款壓力。以商洛市為例，規劃10年搬遷安置71.80萬人，建房投資需要180.00億元，移民戶補貼需要54.00億元，按政策預算省級財政需承擔117.00億元，市、縣財政需落實配套資金45.00億元，隨著物價、工價的快速上漲，建設成本不斷增加，資金壓力越來越大。其次是移民戶自籌資金負擔重。漢中市略陽縣2011～2012年完成移民搬遷2 514戶，共投入資金3.49億元，其中政府籌資1.77億元，農戶自籌1.70億元，農戶自籌占近一半。許多移民戶因購房、建房背負債務。雖然移民搬遷政策對特困戶采取無償安置，但是能夠享受政策的移民少之又少，而且特困戶缺乏勞力和技術，搬遷后生活難以為繼，因而大多搬遷意愿不強烈，沒有購、建房資金的移民戶將成為今后搬遷工作的重點和難點。

2.2土地資源緊缺是“穩得住”的關鍵制約因素陜南地區多為山地，平地資源十分有限。由于各市縣(區)積極發展產業化建設，產業投資項目已占用了相當多的建設用地，移民用地選址更加困難，安置建房征地和調地難度加大。土地資源緊缺成為制約陜南移民搬遷的又一難題：①安置建房用地緊缺。陜南移民搬遷240萬人，超過3個市總人口的25%，需要超過1億m2的建筑面積安置移民。2011年省國土廳計劃安排的400hm2移民搬遷安置建房用地指標，與實際安排6萬戶所需800hm2的建設用地要求相差一半。②安置點農業用地極為緊缺。近四成的移民戶對失去土地后的生活顧慮重重。許多搬遷戶在山里還有一些田地，自產自用，口糧尚有保障；搬遷后，遷出地的原承包地退耕還林或路遠難耕種，遷入地的農戶也不愿意將承包地調劑給搬遷戶，搬遷戶生產用地成為鄉鎮政府工作的難點。

2.3 產業落后、就業增收渠道狹窄是移民持續“能致富”的重要瓶頸“山大溝深平地少”、產業園區和工廠企業整體落后且分布不均是陜南地區的共同特點。陜南3市28個縣(區)中有21個屬于國家或省級貧困縣，由于經濟基礎薄弱，產業項目少且發展單一，吸納就業能力低，無法提供足夠的就業崗位，“穩得住、能致富”將是今后移民搬遷工作的最難問題。由于搬遷工作時間緊、任務重，各級政府目前更多的是考慮移民戶如何“搬得出”，移民戶拓寬增收渠道多數靠自尋門路，受自然條件制約較多。安康市紫陽縣一些失地移民，外出打工無技術，就地經營無門路，收入無來源，生活質量下降；漢中市佛坪縣部分移民2007年因生態移民搬遷，由于從農村到城鎮后不能適應城市生活，就業渠道窄，收入不穩定，生活成本增加，家人難以團聚，2011年又先后返回原居住地。

2.4社會公平問題是影響移民搬遷的重要影響因素陜南移民搬遷既涉及農民脫貧致富和區域經濟發展，也涉及社會結構和治理結構重建，效益和公平的矛盾也嚴重地困擾陜南移民搬遷工作的深入推進。由于陜南各地自然條件有所不同，財力基礎也有所差別，導致移民工作進展并不平衡。一些地方移民搬遷安置不合理，致使移民對象和遷入地居民群體在公共服務機會、自然資源、就業機會等方面產生爭奪，出現一定的社會消耗。陜南搬遷移民規模史無前例、持續時間長、類型多種多樣，搬遷過程中的市場、政府和移民都期待實現多贏的局面，而多贏局面的取得有賴于各級政府的有效執行。但是因移民搬遷過程中存在的資本排斥、信息排斥和政策排斥等多重社會排斥因素，導致移民實踐中存在與制度安排有較大偏差的“搬富不搬貧”現象；由于過于注重“效率”，而相對忽視“公正”，制度執行出現了一些不應有的扭曲，避災移民政策“挖險根”和“拔窮根”的宗旨未能有效落實。比如部分地方為加快移民搬遷進度、提高當地城鎮化率，大都選擇走“先建房、誰有條件誰先入住”的路徑，引發搬遷中的不公平；少數地方甚至存在違背待遷移戶的意愿而進行強制搬遷，導致當地的社會矛盾較為突出、不穩定現象有所加重。

3陜南移民搬遷的對策與建議

3.1進一步提升思想認識，完善政策體系陜南移民搬遷是省委省政府高瞻遠矚戰略決策的具體實踐。作為惠民工程、生態工程、“三化同步”的發展工程，其多重良性“效應”已經初步顯現。目前，陜南農村綜合改革移民搬遷已經進入攻堅時期和決勝階段。因此，必需不斷提升陜南3市對移民搬遷工作在經濟社會發展大局方面的綜合性、引領性、根本性特征的認識，進一步強化各級領導干部將其作為陜南鎮村綜合改革發展、新型城鎮化、提升“三農”工作水平和促進“三化”同步發展的有效途徑的共識[5]，從根本上解決該地集中連片貧困問題，增強廣大群眾自我發展能力，帶動解決“三留守”問題，加快生態文明建設，充分發揮社會主義制度集中財力辦大事、惠民生的特點和優勢。

陜南移民搬遷是一項長期、艱巨、復雜的工作，針對實踐中出現“搬富不搬窮”、搬遷后的宅基地處置、土地林地流轉、跨區域遷移管理、后續發展政策法律不明朗等可能誘發新矛盾的因素，亟需進一步完善政策體系，做到合理規化、統籌安排、突出重點、確保質量，推進移民搬遷持續、健康、扎實、有序地推進。

3.2著力破解移民搬遷中的資金制約瓶頸資金是制約陜南移民搬遷的關鍵因素。破解移民搬遷中的資金制約問題，需要多方籌集整合資金，充分發揮中央和陜西省政府在資金籌集方面的主渠道作用，激勵地方各級政府籌資的積極性，調動搬遷戶籌資的主動性，動員社會各方面特別是企業投資的積極性，以搬遷項目為載體，將移民搬遷資金、財政扶貧資金、以工代賑資金及其他涉農資金按比例進行整合，按照“性質不變、渠道不亂、捆綁使用、各計其功”的原則，向移民安置點傾斜和搬遷戶、貧困戶傾斜，積極將市場化原則引入移民搬遷的使用過程，優化資金使用效率，加強對移民資金的管理和監督，提高資金審批和使用過程中信息的透明和使用效果。

3.3有效化解移民搬遷中的土地制約因素針對陜南土地資源稀少嚴重制約移民搬遷的問題，要進一步明確政策界限：①充分運用中央支持政策。嚴格落實國土資源部出臺的《關于支持陜西省陜南地區生態扶貧避災移民搬遷有關政策措施》規定，積極開展陜南移民搬遷安置土地綜合利用試點，從加強土地利用規劃計劃管控、創新土地利用和管理模式、加強農村土地整治和地質災害防治、編制實施生態搬遷土地利用專項規劃等6個方面對陜南移民搬遷用地予以支持。②堅持節約集約用地。本著經濟實用原則，堅持集中安置為主，提高土地利用率，每個集中安置點規模要達到30戶以上，集中安置用地戶均控制在0.013hm2以內，分散安置每戶用地控制在0.017hm2以內，從源頭上確保土地高效集約利用。③注重占補平衡。移民搬遷規劃期內，以安置點和搬遷點為主安排土地整理項目，嚴格實施“一戶一宅、占新騰舊”，穩步推進舊宅基地騰退置換和復墾，同時推行綠色產業土地利用、生態旅游土地利用、循環工業土地利用模式，力促土地資源可持續利用。

3.4抓好產業培育和進鎮農民就業培育增收產業、引導就業創業是移民搬遷的根本保障[6]，要堅持集約土地發展產業、集中培訓促進就業、集成政策鼓勵創業三管齊下，構筑“穩得住、能致富”的產業支撐[5]。①增收規劃到安置點。堅持搬遷安置與增收規劃同步編制，優先選擇靠近現代農業園區、工業園區、旅游景區、城鎮近郊規劃建設集中安置點，為搬遷群眾就地就近進入園區或城鎮就業創造條件。②扶持措施配套到戶。堅持實行“一點一策、一戶一法”，逐個安置點規劃配套產業，逐戶落實創業就業方案，引導和扶持搬遷群眾充分利用當地資源發展特色產業，探索形成“山下建社區、山上建園區、農民變工人”等多種增收致富的發展模式。③技能培訓到人。全面整合培訓項目和資源，加大搬遷群眾技能培訓力度，做到搬遷貧困家庭子女義務教育資助、搬遷貧困大學生資助、搬遷家庭新增勞動力免費技能培訓、搬遷家庭實用致富技術培訓、搬遷群眾就業創業培訓、搬遷家庭外出務工返鄉人員再就業培訓“六個全覆蓋”，實現每戶主要勞動力至少掌握1～2門致富技能、至少有1項致富產業，至少有1人穩定就業。

3.5加快社會管理體制機制改革創新陜南移民搬遷涉及到小城鎮建設、保障性安居、農村綜合改革等省委省政府確定的重點任務，是一項系統工程。要認真研究移民搬遷、農民進鎮落戶出現的新情況、新問題，善于用改革的思路、發展的辦法、市場經濟的手段和法律手段，不斷解決深層次的矛盾和問題。堅持深化改革，依靠制度創新破解移民搬遷、統籌城鄉發展中的問題，推進城鄉經濟社會一體化發展，堅持不懈推進農村經營管理制度、集體林權制度、戶籍管理制度、財政管理體制、投融資管理體制改革和創新，建立起促進城鄉土地、資金、技術、人才等優勢資源自由流動、合理配置、優化組合的科學機制[7]，建立新型社區，完善公共服務和基礎設施，進一步健全完善社會保障體制，實現社會保障制度對新遷移民戶的全覆蓋，解決農民進鎮落戶的后顧之憂。

參考文獻

[1] 中共陜西省委辦公廳陜西省人民政府辦公廳關于鎮村綜合改革的指導意見[N].陜西日報，2014-08-11.

[2] 陜南移民搬遷安置總體規劃(2011-2020)[N].陜西日報，2011-08-19.

[3] 陜西省陜南移民搬遷工作領導小組辦公室.陜南移民搬遷[N].陜西日報，2015-07-06.

[4] 何得桂，李卓.陜南地區避災移民搬遷的價值與困境分析[J].科學·經濟·社會，2013，31(3)：73-76.

[5] 馮三俊.陜南移民搬遷與城鎮化發展研究：以安康市為例[J].新西部(理論版)，2013(10)：18-19.

[6] 張國棟，譚靜池，李玲.移民搬遷調查分析：基于陜南移民搬遷調查報告[J].調研世界，2013(10)：25-27.

[7] 薛健，邵鋒祥，鄧幫財.以統籌城鄉發展的思路搞好陜南移民搬遷：旬陽縣以工代賑易地扶貧搬遷的啟示[J].陜西發展和改革，2011(3)：22-25.

TheValue,PredicamentandOptionalSolutionsofFarmersResettlementinSouthernShaanxifromthePerspectiveofTownsandVillagesComprehensiveReform

BAIYao-jun,QUXiao-li

(DepartmentofIdeological&PoliticalTheoryTeachingResearch,ShangluoUnivercity,Shangluo,Shaanxi726000)

AbstractAiming at the main problems impeding resettlement in southern Shaanxi lie in its shortage of relocating funds, limited land resources, backward industries, narrow employments channels to generate income, social justice and so on, several suggestions were proposed: the ideological understanding should be promoted further, and the policy system should be improved; great efforts should be spared to resolve problem like the shortage of funds restricting resettlement; effective solutions should be figured out to deal with the “bottleneck” of scarce land resources; the industry training should be launched positively to boost employment; social management system and mechanism should be reformed and innovated acceleratingly, so as to advance farmers resettlement in a solid and orderly manner, promote rural reform and development in southern Shaanxi.

Key wordsComprehensive reform of towns and villages; Farmers resettlement; Optional solutions; Southern Shaanxi

基金項目陜西省社科界2015年度重大理論與現實問題研究項目(2015Z113)。

作者簡介白耀軍(1965- )，男，陜西洛南人，副教授，從事區域經濟、農村經濟研究。

收稿日期2016-03-25

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)11-222-03