我國政府公共危機管理問題研究
——以天津塘沽爆炸事件為例

劉郁涵，王建文*，鮑 勇

(1.安徽大學社會與政治學院，安徽合肥 230601；2.安徽省農業科學院農業經濟與信息研究所，安徽合肥 230031)

我國政府公共危機管理問題研究
——以天津塘沽爆炸事件為例

劉郁涵1，王建文1*，鮑 勇2*

(1.安徽大學社會與政治學院，安徽合肥 230601；2.安徽省農業科學院農業經濟與信息研究所，安徽合肥 230031)

通過對天津塘沽爆炸事故的案例解析，分析了我國政府危機管理的成效及存在的問題，從政府公共危機管理的主要內容和體制機制建設等方面提出了完善我國公共危機管理的相關對策建議。

政府；公共危機管理；對策；天津塘沽爆炸事件

20世紀90 代以來，隨著世界格局的變化和全球化形勢的演進，國際局部戰爭危機、政治危機、金融危機、社會危機有所增多。公共危機事件給國家經濟社會發展帶來不穩定因素，增加了社會管理難度和應急處置要求。做好危機的監測、預警、處置，建立完善的危機應對機制，保障國家安定和民生進步，實現公共危機的有效管控，日益成為加強政府管理體制和能力建設的一項重要內容。進入21世紀，處于轉型期的我國社會面臨復雜多變的外部形勢，加之自然災害、環境問題、交通運輸、安全生產、社會管理等方面突發事件增多，也進入危機多發期，需要進一步提高對政府危機管理重要性的認識。

公共危機是指在政府管理國家事務中，突發的對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。公共危機管理，是指政府針對公共危機事件的處置，應對解決對外交往和對內管理中處于危險和困難境地的管理行為，對可能發生或已經發生的危機事件進行預測、監督、控制、協調、處置的過程[1]。政府通過提高危機發生前的預見能力、危機發生時的反應能力、處置能力與控制能力、危機發生后的救治能力、評估完善能力，及時全面有效地處理危機，維護社會和諧穩定，保障國家社會機制有序運行[2]。

隨著全球化、信息化、科技化進程的加快，公共危機的發生愈加頻繁。國家是否具備現代意義上的危機管理能力，關系到國家安全和社會穩定[3]。近年來，我國公共危機事件也呈現多發趨勢，雪災、地震、疫情、公共安全等公共危機事件考驗著政府處理危機的能力，進一步加強研究，細化對策，完善措施，強化公共危機管理極具現實意義[4-5]。筆者以2015年發生的天津塘沽爆炸事件為例，分析了事故中我國政府危機管理的成效及存在的問題，并從樹立危機意識、加強體制機制建設等方面提出了完善政府危機管理的對策建議。

1 天津塘沽爆炸事故中政府公共危機管理相關情況

2015年8月12日晚，位于天津市濱海新區天津港的瑞海公司危險品倉庫發生火災爆炸事故，事故造成一系列重大損失，給當地和區域生產生活帶來嚴重影響，引起社會廣泛關注。應急救援迅即展開，經過10 d左右的多方努力、協同配合、綜合施策，事故得到有效控制和處置，穩定住了區域內的正常生產生活，相關善后工作也得到有序啟動和展開。這是一起由天津瑞海公司危險品倉庫火災爆炸事故引起的突發公共危機事件，事后被認定為特別重大生產安全責任事故。

事故發生后，中央和地方政府極其重視，迅速啟動應急處置，部署安排搶險救援，搜救被困人員，有序進行現場清理，加強環境監測，徹查事故原因，嚴肅進行追責，防范各類安全生產風險，落實安全生產責任，及時向社會發布信息。同時，督促各地落實責任，排查陷患，加強安全生產檢查。根據中央指示精神和工作部署要求，各級領導多次趕赴現場指導救援處置工作，相關部門迅速啟動應急管理措施，及時成立工作組、調查組，全面啟動事故處理工作。全力救治傷員，清運事故核心區域現場，安置受災小區群眾，排查企業布局和安全生產狀況，制定詳細方案安排群眾受損房屋善后處置等問題。截至8月24日，天津港主航道恢復通航正常，事故得到及時妥善處置。

2 天津塘沽爆炸事故處理中政府危機管理的成效與問題

天津塘沽爆炸事件處理中，由于政府高度重視和各方積極努力，事發地相關處置和后續工作迅速有序展開，加之成功借鑒國際國內突發重大事故處置經驗教訓，事故損失盡最大可能降低，社會秩序得到迅速恢復，受到一致肯定。此次爆炸事故處置取得的成效明顯，突出體現在：部署有力，施策精準，措施到位，救援協調援助能力突出，援助機制啟動迅速；信息公開透明，準確高效，發布及時全面；事件產生的負面影響被及時評估和防范；善后處理階段對各方面情況充分考量，多項措施及時跟進，傷員救治、居民安置、事故賠償、環境治理科學有效；責任追究嚴格落實，迅速部署安全生產檢查督查，舉一反三，深刻吸取經驗教訓，全面防范安全生產責任事故，并從體制機制等方面綜合治理、強化監督，嚴格責任。但在取得成效的同時，事故的發生和處置也反映出一些方面存在不足。

2.1 意識觀念缺位尚需補足 我國政府管理體系在完善和發展中，突發公共事件和災害預防及應對意識不足，公共危機教育起步較晚，在長期計劃體制下，社會公眾對突發危機存在僥幸心理，公眾危機意識趨于淡薄，缺乏防范自救互助經驗常識，社會體系應對公共危機的意識和能力不足，有待從認識上強化危機防范。政府在公共危機管理經驗積累方面不夠成熟和完善，在行為構建意識觀念方面存在差距，面對公共危機的一些失當和不足也反映出政府危機管理觀念意識需要加強。

2.2 體制機制缺陷

2.2.1 缺乏強力救援協調聯動。完善的公共危機管理體制應保證組織結構的科學規范、行為措施的高效有序、體制機制的快速精準、職責義務的明確規范；離不開管理機構、決策機構、執行機構、處置機構、社會組織等的有效聯動，以保證機制健全、職責明確、分工高效、協作有力、處置科學，防止互相推諉、等待、浪費時間等現象。在“8·12天津塘沽爆炸”事故中，政府在此方面的表現有很大進步，事故處置總指揮部將之前松散的、聯系較弱的各部門有效分配整合組成幾個救援部門，但在內部分工協作配合等方面的整體聯動效力上仍可做出更多優化，使各方面機制協作更加準確到位。

2.2.2 救援裝備和技術培訓不足。造成這些缺陷的原因是現有救援機制仍不完善，同時由于服役期限制，消防員隊伍建設和培養方面，專業裝備、應急能力和技術經驗尚待提高。一些發達國家，如美國對危化事故處理的個人防護標準，包含全覆蓋連體防護服、手套、抗化學品的鞋靴鞋套、護目鏡和硬質帽子等，且這種防護水準僅被用于未發現與化學品接觸的風險性情況。天津塘沽爆炸發生后，除軍隊防化部隊以外，部分進入爆炸核心區的應急救援人員的防護水平有待提升。

2.2.3 公共危機預警和善后賠償機制有待完善。此次事故中政府在危機防范預警和事前監督方面有缺失：第一，對肇事企業瑞海國際的生產監管不力，未能及時排查發現該企業生產過程中存在的隱患；第二，對類似企業的選址監督存在嚴重漏洞，缺少全面的科學論證和風險意識。公共危機處理中民眾關注的政府在善后賠償做出的努力方面，賠償信息公布、業主賠償方案等也考驗著公眾對政府危機處理能力的信任和理解。

2.2.4 追蹤回訪機制的缺失。此次事故的責任追究做得比較成功，在短時間內對事故責任人及相關部門負責人員進行了調查處理，免除多位相關部門官員的職務，體現了法治在這次事故中的速度和力度，也體現了對死難者負責、對社會負責的態度。但賠償方案發布后相關的追蹤回訪機制有待健全，信息時代的特點使重大事件受公眾關注的時間越來越短，這對政府在追蹤回訪方面的工作提出了更高要求。2.3 法制保障仍需提升 對應公共危機管理的相關法律法規體系需加強，以利于各相關機構在危機狀態下恪盡職守、依法依規、快速高效運行。這種用法律手段來處理危機的方法也是為世界各國共同認可并付諸實踐的，如美國的《反恐怖主義法》《全國緊急狀態法》，截至2005年日本指定的有關公共危機管理的法律法規也多達200多條。近年來，隨著各類應急處置工作開展和經驗的積累，我國政府各級部門制定了較為完善的應急管理辦法，但各類各層級的預案體系需要保證在應急處置中的快速模塊優化，法律規范和可操作性條例辦法稍顯滯后，完整的緊急狀態規定、協同應對和公共應急管理執行不到位，仍缺乏公共危機管理的依法全面保障。

3 完善政府危機管理的對策建議

3.1 加強宣傳教育，提高政府與公民的公共危機意識 加強宣傳教育，開展社會公益活動，組織應急演練，大力提高公民危機防范意識和應對能力，加強應對危機的常識普及。危機發生時，及時公布群眾關切的信息，發布科學的防范策略，提升公民自救互救和防范能力，集聚社會和公民力量，有序應對危機挑戰，立足科學防范，有效降低危機帶來的損失。政府也應當在一次次面對危機的過程中積累經驗與教訓，借鑒發達國家危機管理的方式方法，提高危機意識，走出相關誤區。

在發達國家，公民的危機意識教育貫穿各個階段，日本每個公民從幼兒園開始就要接受各種危機教育，例如地震危機教育以及大量頻繁相關的演習活動。通過危機意識教育，不僅培訓了公民在各類危機中的自救方法，而且無形中加強了公民的危機應對意識。

3.2 完善公共危機管理的體制機制建設

3.2.1 建立公共危機預警系統。政府進行危機管理的第一步便是預警工作，全面精準的信息使政府的危機預測更加準確，應對準備更加充分。政府在危機發生的緊急情境下，綜合各種因素，充分考慮各種方案，運用權威，管理控制好危機預警信息的公共傳播系統，第一時間通過政府公共關系手段把消息傳播出去。譬如對地震余震和二次爆炸等類似事件的預警。快速決策技術支持則幫助政府選擇最有利于問題解決的方案的行為，使政府在危機面前以最迅速的方式控制危機，樹立迅速出擊、專業精準的形象。

美國在公共危機預警方面除了有各類常設的應急管理機構負責，中央情報局、聯邦調查局等組織也會發揮各自職權為公共危機預警出力，此外媒體也會發揮及時報道信息、提醒公眾注意的責任，有效建立了一套包括專家咨詢制度完善法律體系的公共危機管理指揮機制。

3.2.2 健全危機信息管理系統。構建完善的政府危機管理體制離不開快捷安全穩定的通訊信息系統，做好對危機事件的信息搜集、對危機信息準確度的衡量與考察、對社會公眾的信息公布等。充分發揮微博、微信等媒體平臺對危機預警和處置的作用。正如此次事故中微博起到了十分重要的作用，充當了尋找親友的發布平臺、粉碎謠言的陣地、組織志愿者的渠道等；電信渠道也迅速恢復通暢，為加快解決危機的負面影響起到了積極作用。所以，國家通信系統在滿足平時最基本的通信要求外，還應加強公共危機中通信系統的建設與完善。

發達國家在信息管理系統方面最出色的就是可以做到聯通各方，把政府的各個部門在危機管理中協調起來。比如日本的東京防災中心，在危機面前，負責信息的收集處理和傳遞，進而對災害進行評估審議，最后指揮聯絡與協調政府的各個部門，這使得政府在危機管理中可以有條不紊，高效省力，處變不驚。

3.2.3 提高救援專業化水平。建立一支專業過硬的應急救援隊伍，強化隊伍的專業技能培訓，并進行定期模擬演練，加大對救援裝備的投入，提高應急處理的能力和效率。擴大非專業救援隊伍，扶持社會應急機構發展，組織動員社會各方力量參與，形成一定的社會救援力量儲備。社會應急機構做好對志愿者的系統化、專業化培訓，便于應對危機時人員的組織動員。另外政府要通過撥款、補貼等方式對救援隊伍的裝備進行及時的增添、更換與更新。對救援人員的生命安全負責，至少要先在物質上、裝備上達到與國際接軌。

解決消防員管理問題，通過理順人員編制關系管理，達到專業和高質量的素質要求，嚴格救援隊伍的選拔、聘用、組織、培訓、考核標準，有效根治救援隊伍專業化水平不高的問題。

3.2.4 扶持社會應急機構發展，強調多方合作。具有破壞性的危機發生后，政府在處理危機時的一些缺陷會使公眾有參與進來的意愿和想法，同時社會應急機構應變靈活、自主選擇、及時協調等特點也彌補了政府在危機管理中的某些弊端。首先，政府需擺正對社會應急機構的態度，與其建立長期的合作模式；制定相關的政策法規，確定社會應急機構的合法地位。其次，社會應急機構自身應規范管理，提高救助能力，發揮專業優勢，爭取與政府高效合作。

發達國家已經有比較完善的危機管理社會應急機構系統。許多西方發達國家由于政府權力受到較多制衡，所以在此方面更多的傾向于與社會組織合作以應對危機。美國的社會應急機構就已經形成體系，從基層社區、社區救援組織到街區守護者以及相關的大量義工組織、志愿服務，構成了社會應急機構在危機應急面前的全方位網絡，民眾可以在很大程度上實行自救，甚至協助政府處理相關事務。

3.2.5 建立心理援助機制。危機恢復和重建除去物質上的損失外，還有受害人的心理和精神撫慰。政府要發揮職能，主動干預疏導受災群眾心理，進行有效的心理援助。應加強針對不同類型的公共危機心理衛生進行專項研究，進行短期心理援助的同時，建立長期連續性跟蹤調查。建立健全公共危機心理衛生救援制度，以法律法規的形式與救災計劃相結合。媒體在心理引導過程中也要發揮積極作用，及時全面客觀進行報道，讓廣大公眾了解危機的真實情況，在公眾心理引導中起到一種積極的心理暗示作用，讓受眾清楚了解事態正向著民心穩定、社會秩序良好運轉的方向發展。

對比世界其他國家和地區的災后心理援助機制，我國在此方面還存在一些不足。從2001年美國“9·11”事件可以看出美國在心理援助方面的經驗能力。危機發生后，紐約衛生局立即啟動緊急情況運作中心，并通過郵件和媒體向公眾提供災后精神方面障礙的專家咨詢和護理服務；媒體方面也積極加強政策宣傳，塑造政府在危機管理中的良好形象，穩定公眾心理；政府部門和一些社會組織在危機發生很久后也仍然關注心理援助的持續跟進。

3.2.6 落實責任追究機制。建立行之有效的法律問責制度體系，對所有危機管理涉入部門明確管理職責和問責程序，以科學的問責獎懲機制促進公共危機管理目標措施的落實。同時，強化監督約束機制，促進媒體、社會組織、社會公眾等對公共危機管理的有效參與監督。對部門、機構和人員的權責進行明確界定，此次事故處理中政府加大了對相關責任人員的問責，不僅控制了肇事企業的負責人，相關違紀官員也迅速被執紀查處，體現了在反腐的大背景下，政府對責任界定和問責較為關注，但是要想形成長效機制，必須進一步建立健全相關嚴密的責任追究機制，每次危機發生后快速啟動一系列有效的程序、辦法迅速確定事故責任人，用最快的速度給公眾交代，警示教育相關部門和官員。

3.2.7 完善危機結束后的追蹤回訪和評估機制。完善追蹤回訪相關法律法規，建立起一套政府、媒體、公民合作監督的追蹤回訪機制。對危機處置進行科學評估，促進完善危機管理能力建設。對危機管理機構進行監督檢查，深入走訪調研，杜絕機構設置的不合理性和執行中的敷衍塞責行為，提高救助資源的使用效率，統籌推進事前預防、事中應對和事后修正，全面提高應急管理水平。

公共危機結束后必要的追蹤回訪機制是我國在危機面前一直缺乏并且常常被忽略的，不僅政府沒有挑起這一塊的重擔，媒體在此方面似乎也不關切，往往過于看重新聞的時效性和看點，公益意識缺乏，人文關懷不足。因此建立起一套政府、媒體、公民共同努力、合作，互相監督的追蹤回訪機制至關重要，這不僅關系到受災群眾的恢復狀況，對于政府樹立威信也有很大影響。

3.3 健全公共危機管理的法律保障 從完善立法、嚴格執法、強化監督、責任落實、依法救濟等環節入手，確保公共危機管理法律體系的健全。完善危機管理的權利救濟機制，強化危機管理法律規范的執行力度，健全包括國家安全、經濟規劃、交通運輸、福利保障、新聞輿論等領域的立法，制定完善突發事件應對的配套法規[6]。

3.4 促進國際交流與合作 學習借鑒國際公共危機管理的先進經驗，從堅持立足國情出發，開展廣泛的國際間合作，促進危機管理水平提升。面對公共危機，在動員國內資源的同時，尋求開展多方面的合作交流，爭取國際間的理解支持，增強化解危機的能力，以有效應對和消除危機，提高政府的危機處理效能。

4 結語

我國正處于社會轉型期，各類危機事件影響著社會安定與和諧發展。雖然我國已經形成一定的危機管理機制，但還不甚成熟，我國政府必須要從一次次的危機處理中汲取經驗與教訓，不斷提升自身的危機管理能力，加強危機預警系統和信息傳遞處理系統建設，培養迅速高效的救援力量，建立與社會各方的聯動機制，同時加快相關法律的制定與完善。公共危機事件的有效處理對于我國社會和諧穩定有著重要作用，科學高效的公共危機管理對保障公民權益、提升政府公信力、全面建成小康社會有著深遠的現實意義。參考文獻

[1] 王亞云.我國政府危機公關問題研究：以7.23 溫州動車事件為例[D].昆明：云南財經大學，2012.

[2] 王靜.我國政府危機管理中的協調聯動機制研究：以“7.23溫州動車追尾事故”為例[D].青島：青島大學，2014.

[3] 崔超.公共危機管理背景下我國政府形象塑造研究[D].濟南：山東師范大學，2014.

[4] 董素潔.論突發性公共事件中的政府應急處理機制：以溫州動車組事件為考察對象[J].新一代，2012(6)：212-213.

[5] 劉效姬.中國政府公共危機管理善后處理階段問題研究：以“7．23”溫州動車追尾事故為例[D].哈爾濱：黑龍江大學，2013.

[6] 王仁富.我國公共危機管理法制現狀及完善[J].淮海工學院學報(社會科學版)，2006，4(2)：30-33.

Study on Public Crisis Management Problems of Chinese Government—A Case of Explosion Event in Tanggu of Tianjin

LIU Yu-han1，WANG Jian-wen1*，BAO Yong2*

(1.School of Social and Political Sciences，Anhui University，Hefei，Anhui 230601；2. Institute of Agricultural Economy and Information，Anhui Academy of Agricultural Sciences，Hefei，Anhui 230031)

Based on the case study of explosion event in Tanggu of Tianjin，the achievements and problems of crisis management of Chinese government were analyzed. The relevant countermeasures and suggestions of perfecting public crisis management of Chinese government were put forward from the main content and mechanism system construction of government public crisis management.

Government；Public crisis management；Countermeasure；Explosion event in Tanggu of Tianjin

安徽大學2016年大學生科研訓練計劃項目(KYXL2016089)。

劉郁涵(1996- )，女，安徽合肥人，本科生，專業：政治學與行政學。*通訊作者，王建文，副教授，博士，碩士生導師，從事政治學研究；鮑勇，副研究員，碩士，從事農業信息化、宏觀農業研究。

2016-09-06

S-9

A

0517-6611(2016)35-0224-04