糧食收儲制度改革與糧食儲備安全研究

劉 鵬，丁 樂

(1.陜西理工大學歷史文化與旅游學院，陜西漢中 723000；2.中國農工民主黨漢中市委員會，陜西漢中 723000)

糧食收儲制度改革與糧食儲備安全研究

劉 鵬1，丁 樂2

(1.陜西理工大學歷史文化與旅游學院，陜西漢中 723000；2.中國農工民主黨漢中市委員會，陜西漢中 723000)

面對2013年“5·31”中儲糧大火事件，從根本上分析了中儲糧基層糧庫超負荷運轉所帶來的嚴重安全隱患，主要是由中儲糧壟斷托市收購和基層糧庫逐利儲備糧保管費這兩方面的原因造成，其根源是現行的糧食儲備制度所造成的政策執行主體“單一化”。為此，提出了改革現行糧食收儲制度的建議：從制度層面適度突破糧食儲備的現行體系，根據不同省份、城市的具體環境，在實踐中逐步調整現行制度，適度改革中央儲備糧和托市糧收購的壟斷政策，堵住國家糧食儲備政策的漏洞，遏制借機追逐經濟利益的做法，以便從根本上提升糧食儲備安全水平，確保國家、地方、人民糧食安全。

糧食；收儲制度；儲備安全；壟斷；改革

中國儲備糧管理總公司(以下簡稱中儲糧)黑龍江省林甸縣中儲糧直屬庫在2013年5月31日突發大火，林甸直屬庫受災情況嚴重，表面過火的露天儲糧囤共計78個，過火倉位儲量達到4.7萬t，被徹底燒毀的糧食總價值約284萬元，儲糧所用各種資材損失約23.9萬元，直接損失總計307.9萬元，間接損失不計其數[1]。糧食儲備安全對于確保國民用糧安全、國有資產安全都有著極其重要的意義，因此中共十八大做出了“確保國家糧食安全和重要農產品有效供給”的重要決策[2]。糧食安全是國民經濟安全的重要支柱。根據專家測算，一個國家的糧食自給率達到95%以上，儲備規模達到年度消費量的17%～18%就可以基本實現糧食自給，或者說糧食安全是有保障的[3]。我國人口眾多，背負著沉重的糧食安全壓力，從中儲糧大火事件入手研究糧食儲備安全有助于避免國有資產流失，有助于國家和地方政府為人民提供最重要的糧食安全保障，同時也能為社會心理和人們日常生活的穩定做出貢獻。

1 糧食收購市場壟斷現狀

總體來說，我國從古至今歷朝歷代歷屆政府都十分重視糧食儲備問題以確保特殊情況下國家用糧安全。在近3 000年的歷史長河中，一直存在按照農民耕種土地面積的多少向國家上繳相應比例的糧食或金錢的稅收，這就是民間俗稱的“交皇糧”。2006年1月1日，我國正式廢止了農業稅，“皇糧國稅”正式成為歷史，以前的“交皇糧”轉變為今天的“收購糧”。按照目前的政策規定，能夠大規模收購糧食的中央企業大致包括中儲糧、中國中紡集團公司(以下簡稱中紡)、中糧集團有限公司(以下簡稱中糧)以及已經并入中儲糧旗下的中國華糧物流集團公司(以下簡稱華糧)，其中中儲糧屬于絕對的“龍頭老大”，在數量、政策、范圍等方面都遠遠超過另外3家。上述4家企業大致可以在以下3種情況下在市場上進行大規模的糧食收購。

(1)中央儲備糧的收購。中央儲備糧，是指中央政府儲備的用于調節全國糧食供求總量，穩定糧食市場，以及應對重大自然災害或者其他突發事件等情況的糧食和食用油。國家對中央儲備糧管理的要求是“確保中央儲備糧數量真實、質量良好和儲存安全，確保中央儲備糧儲得進、管得好、調得動、用得上并節約成本、費用”[4]。中儲糧是專門收購、儲存中央儲備糧的企業，雖然有時也可以由中糧等企業代購代儲，但中儲糧仍居于絕對的優勢地位。

(2)托市糧收購。“自2004年糧食購銷市場全面放開以來，國家實施了以糧食最低收購價、臨時收儲為主要內容的糧食托市收購政策。……在當年新糧收獲、價格下跌時，國家入市收購和掌握一定數量的糧源，穩定市場價格；然后在后期市場供給減少、價格上漲時，順價拋售政策性糧食儲備，以熨平市場糧價波動”。托市收購的本意是要保障農民的收益以促進其生產積極性，但由于托市糧的收購和儲存自2012年起完全由中儲糧一家經營，“托市政策執行的主體相對單一化，導致國家托市收購實際被中儲糧系統和國有糧食購銷企業所壟斷，……壟斷式收購使得大量市場糧源掌握在中儲糧手中，不僅容易導致尋租和腐敗的滋生，而且給托市糧食的監管造成很大困難。……‘出庫難’幾乎成了托市糧銷售中的‘潛規則’，影響十分惡劣”[5]。

(3)貿易糧收購。糧庫按照實際價格收購糧食，然后自行銷售，自負盈虧。貿易糧買賣四大企業的糧庫都可以進行。

需要指出的是，民營企業完全被排擠在政策性糧食收購之外，只能通過民間收購的方式參與其中，直接表現為隨處可見的糧販子和街邊的糧油小店。中儲糧在收購時的優勢地位一方面在穩定糧食市場、增強國家糧食儲備力度、確保用糧安全等方面起到了中流砥柱的作用；另一方面卻也造成了中儲糧糧庫超負荷運轉的危險局面。在“5·31”中儲糧大火事故中，除了技術層面的原因外，中儲糧獨享托市收購壟斷和托市糧保管費的現行制度所造成的直屬庫超負荷運轉是引起事故的根本原因之一。

壟斷之所以會對市場經濟產生不利影響，是由于壟斷企業憑借壟斷地位在市場運行中會造成物品價格飛漲、物質流通受阻、阻礙生產發展等種種不利影響。食品產業的壟斷更會造成一個普遍的惡果，即無論壟斷企業實力如何雄厚，都無法承擔整個市場的全部運行，最終在食品的儲存和保質環節會出現或多或少的問題。如2014年查出的麥當勞和肯德基的供應商上海福喜食品公司供應過期肉，就是企業壟斷了食品采購和供應后出現問題的一個典型。

中儲糧旗下的糧庫數量之多、分布范圍之廣在世界上都是首屈一指的，但是中儲糧畢竟只是一家企業，在半壟斷和壟斷政策的推動下其地方基層糧庫的壓力巨大，糧倉庫存超負，這很容易產生安全方面的問題。如“5·31”火災之所以損失如此嚴重，一個很重要的原因就在于火災發生在托市臨時收購時，林甸直屬庫儲糧過多，已屬于超負荷運轉，大量的儲備糧直接露天堆放在草制的糧屯中。糧庫超負荷運轉加大了如消防、偷盜等儲備安全方面的壓力，并由于通風、晾曬、除蟲等保質方面的壓力加大而增加了糧食腐敗變質的可能性，糧食倉庫超負荷運轉在應對火災等突發風險和減少浪費兩方面都十分不利。

2 現行糧食收儲制度的政策漏洞

如前文所述，壟斷糧食收購市場導致糧庫存糧太多，造成了嚴重的安全隱患。這時就又產生了一個問題，為什么明知庫存已超負荷卻還要收購如此多的糧食？除了明面上的如必須達到國家確保人民口糧安全的政策要求、維護糧食市場價格穩定、調解地方糧食供求關系平衡等原因，利用國家糧食儲備政策的漏洞借機追逐一定的經濟利益也可能是一個重要的原因。

首先，對于儲存糧食來說，糧庫可以獲得由中央財政直接補貼的儲糧保管費。例如中儲糧進行托市收購的資金由中國農業發展銀行提供，國家財政對中儲糧在糧食收購、糧食存儲和糧食拍賣等環節給予一定的資金補貼。以中國儲備糧管理總公司河南分公司為例，2010年河南分公司累計收購最低收購價小麥164.37億kg，以糧食收購獲得國家補貼0.04元/kg、糧食儲存獲得補貼0.70元/kg的標準計算，僅2010年河南中儲糧的小麥補貼就高達18億元[6]。根據2011年《財政部關于調整中央政策性糧食保管費補貼標準的通知》“財建〔2011〕507號”精神，糧食庫存保管費用為0.86元/(kg·a)。根據政策，水稻、小麥、玉米、豆類每年由中央直接補貼保管費。糧庫存糧越多，所獲得的儲糧保管費也就越多。發生火災的中儲糧林甸庫核定的倉容量為7.6萬t，但該庫實際儲存的糧食多達14.7萬t。在收購的儲備糧遠遠超過倉儲量極限、被迫忽視火災隱患的同時，地方糧倉卻“吃不飽”，其背后的原因就是一個“利”字，因為多儲備可以多拿國家補貼。超過核定倉容量7.1 萬t的糧食存放1年就可獲得610 萬元的保管費[7]。因此，在已沒有足夠空間的情況下還要收糧儲糧也就不足為奇了。

其次，無論設備多先進，條件多優越，人員多用心，自然規律畢竟不可違背，糧庫里的儲存糧也不可能永遠不變質。因此，儲存糧每隔一段時間就必須進行輪換，以確保糧食不變質。在輪換過程中，糧庫除了購買糧食的經費全部由國家負擔之外，每噸糧食還會發放規定數額的輪換費。由此可見，糧庫的存糧越多，需要輪換的糧食就越多，所獲得的輪換費也就越多。

再次，在糧食輪換的具體操作過程中，也不能保證嚴格按照政策規定運行。在每年的糧食收購中，由于涉及人員眾多、收購金額巨大、影響范圍太廣等因素，無論是國儲糧、托市糧還是貿易糧的收購都會有專門的政策、制度、人員進行嚴格監督。但是糧食輪換的重要性和影響力相對就小得多，監督機制并不見得十分健全，就有可能存在并沒有真正進行輪換而上報輪換的局面，購買輪換糧的資金和輪換費就有可能會白白流失。如中儲糧河南分公司腐敗窩案中多個基層直屬庫就以“空轉糧”的方式通過虛假交易過程騙取巨額補貼。

最后，即使中儲糧糧庫嚴格按照國家規定進行糧食輪換，在3年的輪換期內也不能保證所有的糧食都不變質，因此，國家規定了基層糧庫每年在庫糧的損耗率。隨著儲糧技術的發展，除了在非常特殊的條件下(如氣候反常、地質災害、蓄意破壞等)，實際損耗率一般很難達到規定損耗率的最大值。但是部分中儲糧地方糧庫仍然可能按照最大損耗率上報，在庫糧越多，按照最大損耗率折算出來的糧食就越多，除去真正的損耗，節省下來的就都是糧庫的。

雖然現行政策的漏洞不只是針對中儲糧一家，所有國企糧庫都能夠借此逐利，但中儲糧借助收購方面的壟斷地位在糧食儲量和可能的逐利方面都是另外3家企業望塵莫及的。這就造成了中儲糧目前一方面獨自承擔巨大的風險，另一方面又不愿放棄中央儲備糧收購和托市糧收購的壟斷政策和可能帶來的經濟利益，不愿調整現行的糧食收購和糧食儲存制度。但是對于我國這樣一個人口大國而言，糧食儲備安全已經上升到了國家安全的高度，為了廣大人民的用糧安全，不能以中儲糧一家企業的意志為準，改革現行的收糧和儲糧制度勢在必行。

3 糧食收儲制度改革建議

改革現行的糧食收儲制度，并不僅僅只是為了預防火災，更重要的是為了堵住糧食儲備安全方面存在的種種漏洞，保證糧食儲備在安全、平穩、有效的機制下運行。糧食儲備企業的主要任務是承擔儲備糧管理，按政府要求進行救災、低保、軍供等糧食供應，同時開展自主經營業務，并通過經營活動引導糧食市場，穩定市場糧價等，具有經濟效益和社會效益的雙重任務和職能[8]。這就要求承擔糧食儲備任務的龍頭企業中儲糧承擔起更多的社會責任，對此，提出以下建議。

3.1 采用先進技術 在糧食儲備安全方面，技術安全是一道重要的門檻。尤其是對于在倉庫內囤積了大量曬干了水分的小麥、水稻、玉米等易燃作物的特殊環境，火災是儲備安全的頭號敵人，消防安全是最重要的。對于任何一座糧庫而言，完善的消防措施都是糧庫能夠存在的前提條件。根據國家安全監管總局2013年7月31日通報，中儲糧林甸庫安全投入嚴重欠賬。當大火發生時，整個國家級儲備糧庫里堆積如山的臨時糧食儲位里沒有建立消防管網系統和消防龍頭、消防栓等設施，各個儲位之間沒有采取基本的物理隔離措施，整個糧庫里僅有1輛消防車，而且該車在事發時無水無油，糧庫的基本消防設施不達標，缺乏應對突發性事件的靈活機動能力。因此，建議合理引進先進的糧食儲備技術，從糧庫設計到突發事件應急措施都盡可能完善，并能夠真正實施，防止經費浪費在好看而不實用的設備上，在儲糧技術的改革方面應當注重“微機測溫、機械通風、環流熏蒸”的科學方法，從技術層面降低日常損耗，保證儲糧的效率高、能耗低、安全性強[9]。尤其是在建設過程中必須設計完整的消防設施，消防泵房也必須獨立建設，保證每一座糧庫從技術安全的角度都合乎標準。

3.2 提升人員素質 一切技術都是需要靠人來操作、運行、維護的，人的整體素質、責任心、能力是糧庫是否安全的決定性因素。不可回避的是，目前部分地方糧庫由于受到資金、技術、用人制度的限制，受過專門訓練的正式人員不足，且政治面貌、學歷層次較低，這也從側面反映出目前國家基層糧庫的人員數量、學歷、能力等亟需提高。因此，建議無論是采購員、一般工作人員還是糧庫工作人員等崗位，在招聘時都應注意考察人員的學歷、政治面貌、能力、責任心、吃苦耐勞的精神等硬件條件和軟實力水平，堅決杜絕任人唯親、裙帶關系等不正之風，防止因人員素質低而產生不必要的損失。

3.3 改革現行收購制度 中儲糧公司為維護糧價穩定和保障農民收入增加的后備儲備，財政成本巨大，政策調控存在著很多負面效應，存在明顯的效率問題。而涉足商業儲備更是利用其壟斷地位謀取超額利潤，違反了市場競爭的公平原則[10]。因此，在中央儲備糧的收購方面，建議改革中儲糧的半壟斷地位，將“有時”中糧加入收購改為“同時”中糧加入收購，類似于中石油與中石化“雙雄并立”，雖然都是壟斷類中央企業，但畢竟存在競爭就會對市場發展有利。在托市糧的收購方面，建議一定要打破中儲糧“一家獨大”的局面，將中紡、中糧及華糧這三大糧油類央企以及地方糧庫和民營企業都納入進來，既能夠開展有效的競爭以提高服務質量和運行機制，又可以避免各地市在糧食儲備過程中遇到中儲糧直屬庫超負荷運轉的情況。在貿易糧收購方面，建議進一步加大競爭機制，進一步放開市場，讓更多主體參與競爭以推動競爭機制下的市場自我選擇。在嚴格執行國務院制定的“產區保持3個月銷量、銷區保持6個月銷量”[11]的地方收儲標準的前提下，建議建立糧庫的倒逼機制，無論是中儲糧還是中糧、中紡等企業，一旦旗下所屬糧庫已經接近儲備峰值時就應當立即叫停收購，有多大的儲備能力就進行多少收購工作，避免糧庫超負荷運轉。

3.4 改革現行儲備制度 建議儲糧保管費與糧庫庫存掛鉤，即國家在根據糧食儲量發放保管費時，應當綜合考慮糧庫的實際儲備能力，超過糧庫儲備糧的份額就不要發放保管費，因為即使發放了保管費糧食也得不到有效保管。建議在糧食輪換時，根據庫存容量進行輪換，超過庫存部分不要發放輪換費，倒逼收糧時不能無節制收購。建議根據實際情況調低糧食損耗率，嚴格核實在庫糧的實際損耗情況，一方面可以倒逼糧庫想辦法盡量降低糧食的損耗，另一方面防止借用正常損耗套取國家資源。尤其需要強調的是，“無論是美國、法國、日本還是其他國家，民間儲備都已經納入了國家糧食儲備計劃，糧食政策整體上呈現私有化的態勢。為了鼓勵私人存儲，各國政府采取了相應的財政補貼或政策優惠措施，完善了民間糧食儲備管理制度”[12]。出于糧食安全的整體考慮，我國可以試著“小步漸進”進行民間儲備的改革，在小范圍內將民間儲備作為國家儲備的有益補充。

3.5 進一步完善監管機制 2013 年發生的中儲糧林甸大火事件、披露的中儲糧河南分公司領導人騙取國家7 億元財政補貼腐敗窩案，充分暴露了中央儲備糧的監管漏洞[13]。針對監管方面的不足之處，建議進一步加大糧食儲存、輪換環節的監督，設立完整的監督機制，防止在某一個細小環節上出現瞞報、錯報、漏報、誤報等現象，以完善的監管機制杜絕糧食收儲中責任心不強、浪費、腐敗等現象的滋生。尤其是糧食儲備管理的法律化發展更應受到重視，“隨著國內外糧食態勢的變化，亟需把糧食儲備提升到法律層面來認識和管理。……而反過來，法律的制定和實施必將進一步促進糧食儲備管理在更高層次上的規范化”[14]。

4 結語

2013年李克強總理提出守住管好“天下糧倉”，協調推進“新四化”建設，做好“廣積糧、積好糧、好積糧”[15]。2013年12月召開的中央經濟工作會議部署了2014年經濟工作的6項任務，其中第一項任務就是“切實保障國家糧食安全”，強調必須實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，需要依靠自己保口糧，做到谷物基本自給、口糧絕對安全。但客觀地說，當前的糧食安全形勢不容樂觀。自從2008年以來，我國已從糧食凈出口大國轉變為糧食凈進口大國。根據國家統計局發布的數據，2013年我國糧食總產量60 194萬t，比上年增產2.1%；但同時根據世界糧農組織發布的信息，2013年我國超過埃及成為全球最大的小麥進口國，將超過尼日利亞成為全球最大的大米進口國[16]。伴隨著當前國家糧食進口壓力的增大和口糧安全需求的提高，必須對現行糧食收儲制度進行適度改革以確保糧食儲備安全，盡量避免國內糧食在儲備環節的無必要消耗和浪費以減輕糧食進口的沉重壓力，確保每一粒糧食都能夠成為維持人民生活、確保社會安定的必需資源。參考文獻

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Purchasing and Storage System Reform and Reserve Security of Grain

LIU Peng1，DING Le2

(1. Historical Culture and Tourism College, Shaanxi Sci-Tech University，Hanzhong， Shaanxi 723000；2. Chinese Peasants and Workers Democratic Party Committee of Hanzhong City，Hanzhong，Shaanxi 723000)

Faced with the “5 · 31” fire of China Grain Reserves Corporation in 2013，the serious security hidden danger brought about by the over load operation of the grass-roots level grain storage of China Grain Reserves Corporation was analyzed，which primary causes were monopoly prop up the market purchase and grain depot profit-seeking grain reserves the safekeeping fee at the local level，the root came from the “oneness”of implementators brought about by the current system of grain reserves.Therefore，suggestions about reform the current grain purchasing and storage system were putford，that breakthrough the current system of grain reserves from the system level，appropriate according to the specific environment of different provinces, cities, gradually adjust the system in practice, moderate reform of central grain reserves and prop up the market food acquisition monopoly policy, plug the loopholes, national grain reserves policy to curb the opportunity to pursue the practice of economic interests, in order to fundamentally enhance the level of reserves of grain safety, ensure national, local, and people’s food security.

Grain；Purchasing and storage system；Reserve security；Monopolization；Reform

2014年陜西省社會科學基金項目“糧食儲備制度改革與陜西省糧食儲備安全研究”(2014D24)。

劉鵬(1979- )，男，陜西漢中人，講師，碩士，從事美國農業經濟史研究。

2016-10-31

S-9

A

0517-6611(2016)35-0213-04