建國以來老年人社會權利的演變
——以養老保險政策文本為分析對象

閆金山

(內蒙古科技大學，內蒙古包頭 014010)

建國以來老年人社會權利的演變
——以養老保險政策文本為分析對象

閆金山

(內蒙古科技大學，內蒙古包頭 014010)

福利政策設計和實踐體現著社會權利的實現程度。以我國養老保險政策文本為分析對象，闡述了建國以來養老保險政策的發展歷程，并從中分析了老年人社會權利的演變過程及其最新進展，主旨認為老年人的社會權利應該建立在公民身份基礎之上，以促進老年人養老公平。

社會權利;養老保險政策;老年人

自我國進入老齡化社會以來，老年人問題一直是學界關注的熱點。從研究現狀來看，大多數研究者對老年人的生活境遇及其改善途徑進行了積極的探索，但從福利權利的角度對這一主題的討論仍顯不足，在一定程度上導致從制度層面保護老年人社會權利的政策設計遲遲沒有真正意義上的突破。與一些歐美福利國家以及臨近的日本、韓國相比，我國老年人的社會權利保護體系還很不完善。鑒于此，本文以社會權利為視角，通過對養老保險政策文本的分析，著重探討建國以來老年人社會權利的演變，以期能增強人們對老年人社會權利問題的關注和重視，從而對加強當前老年人社會權利的保護有所助益。另外，我國養老保險覆蓋的對象歷來是以“城鎮有單位的老年人”為主，因此本文論述的“老年人”并不包括農村等其他類型的老年人。

一、社會權利及其關鍵主題

在古代漢語里，權利，即“權”和“利”，意指權勢和錢財。在崇尚重義輕利的儒家文化傳統中，顯然權利是不會被突出強調的。現代意義上的權利源自西方，它直接產生于17、18世紀的歐洲啟蒙運動。這期間，以洛克、盧梭為代表的政治理論家所宣揚的“自然權利”概念，肯定了人受法律保護的政治權利，以斯密為代表的市場經濟理論家所宣揚的“經濟人”假設，從人的本性論證了個人經濟權利的合理性。經過啟蒙運動的洗禮，政治的和經濟的權利作為公民的合法所屬被確定下來。當然，也是得益于啟蒙運動的深遠影響，權利最終成為一個具有巨大影響的政治、經濟、法律概念。

人是社會性的動物，“凡人由于本性或由于偶然而不歸屬于任何城邦的，他如果不是一個鄙夫，那就是以為超人”［1］。亞里士多德對于城邦起源和功能的解釋說明，個人要生存和自我完善，必須相互結成社會關系，這也意味著個人權利的實現必須在社會關系中進行且須履行相應的社會責任。基于以上對權利的理解，社會權利就是在履行社會責任的同時得到社會回報的權利。首次對社會權利進行明確討論的是英國社會學家馬歇爾(Marshall)，在其1949年《公民身份與社會階級》的演講中，基于英國公民身份的演化歷史，他指出，公民身份由三個部分組成，分別是民事權利、政治權利和社會權利(有時也稱為福利權利)，其中:發展于18世紀的民事權利是指支持個人自由所必需的權利，包括諸如人身、言論、思想和信仰自由，擁有財產和訂立有效契約的權利以及司法權力;發展于19世紀的政治權利是指選舉和參與行使政治權力的權利;發展于20世紀的社會權利是指從某種程度的經濟福利安全到充分享有社會遺產并依據社會同行標準享受文明生活的一系列權利［2］。馬歇爾的公民身份理論問世后，社會權利開始作為福利國家建設的價值基礎被確定下來，社會保障也被看作是政府的公共責任，消除了先前福利接受者被“污名化”的問題。繼馬歇爾之后，一些學者繼續在公民身份的框架中展開對社會權利的研究。迪恩(Dean)認為社會權利是由社會建構的，并且指出社會權利具有“分配”特性，因為社會權利的實現與社會福利資源的再分配有關［3］。迪恩關于社會權利的有益洞見在于指出了社會權利與再分配的內在聯系，因為在馬歇爾那里，雖然強調社會權利與民事權利、政治權利的并立性，但是在現實生活領域，常常會發現那些生活得不到保障的人往往缺乏政治力量而且經濟貧困，所以社會權利往往從屬于民事權利和政治權利，福利資源的分配掣肘于法律和政治，其核心議題是資源如何分配才能體現社會權利得到尊重呢?這個問題可以拆解為:(1)誰供給或分配資源;(2)如何分配;(3)誰得到資源;(4)怎么得到。

從社會背景看，社會公民身份是以《社會保險及相關服務》(也稱貝弗里奇報告)為藍本的福利國家建設催生出的副產品。所以，在福利國家，政府是提供福利資源最主要的主體，并利用一系列的再分配策略和手段介入福利分配。那么，誰應該得到這些福利呢?到目前為止，基本上存在兩種分配原則，即普遍性與選擇性。前者認為全體公民普遍享有社會福利的資格，后者認為福利只限于向那些符合特定條件的人群或個人提供。盡管福利國家建設以社會權利的普遍性為追求，但是福利的普遍享有資格并不等于福利的普遍可得性。德懷爾(Dwyer)指出:“極少有福利權利是全然無條件的，除許多國民健康服務可能是無條件的，一系列通常所稱的社會權利，其準入門檻總是由不同的原則所規定。”［4］鑒于享有社會權利的準入條件限制，在現實社會中，福利總是針對那些社會需要不能被滿足的人。即使是這樣，仍然有一些很有爭議的問題:究竟哪些需要應該滿足?政府為滿足這些需要在福利供給中應該扮演什么樣的角色?這些問題的不同看法往往表現為不同的社會權利認知和主張。例如:多亞爾和高夫(Doyal＆Gough)斷言身體健康和自主是人的普遍性需要并且應該滿足［5］;郁建興等認為，獲得最低生活保障是公民的社會權利，但是由于我國的戶籍藩籬，城市農民工被屬地原則排除在制度之外，導致他們的社會權利事實上沒有得到保證［6］。另外，還有學者指出我國的公民社會權利范圍不明確、不平等，而且在遭遇侵害時救濟不力［7］。

盡管在社會權利的內容和實現程度上存在差異，研究者還是析出了社會權利的關鍵主題:供給、條件性與成員資格［4］。具體對于老年人而言，表征老年人社會權利的核心問題是:(1)供給的問題——誰應該為老年人提供福利;(2)成員資格問題——哪些老年人應該獲得福利;(3)條件性問題——老年人獲得社會福利應該滿足哪些條件。明確了老年人社會權利的含義以及關鍵主題，接下來，本文將在建國以來我國養老保險政策的發展歷史中，展開對老年人社會權利演變的分析。

二、建國以來養老保險政策的發展歷程

在現有的研究中，學者們從時代背景、理念和實踐的變遷角度對我國社會政策的發展進行了分段式的研究。吳忠民將我國建國以來的社會政策分為兩個階段:1978年以前以平均為主要特征的社會政策及1978年以后以公正為主要特征的社會政策［8］。岳經綸將60年以來我國社會政策的變遷分為三個階段:改革開放前，社會政策被城鄉戶籍制度所區隔;改革開放以來，社會政策服務于經濟政策;中共十六大以后，社會政策向注重和改善民生轉變［9］。景天魁將社會政策分為三個階段:1949-2002年間的社會政策從屬于經濟政策;2003-2020年以后的某個時期，社會政策與經濟政策相互并立、相互協調;將來某個時期，社會政策主導地位經濟政策［10］。李迎生將社會政策分為三個階段:國家統攬型社會政策(1949-1978)、市場主導型社會政策(1979-2002)和國家主導型社會政策(2003年以后)［11］。作為社會政策一部分的養老保險政策，上述學者從不同角度對社會政策發展階段的分析對于厘清養老保險政策的發展具有很大的借鑒和啟發意義。由于在老年人社會權利的獲得與實踐中，國家扮演著權利賦予者的角色，因此，本文更傾向于從國家在政策制定和實施中的角色、地位出發，對我國養老保險政策的發展階段進行劃分。據此，建國以來，我國養老保險政策的發展大體經歷了三個階段:選擇性的家長式養老保險政策(1949-1978年)、模糊性的身份型養老保險政策(1979-2002年)和趨向權利公平型的養老保險政策(2003年以來)。

(一)選擇性的家長式養老保險政策

建國初期，為盡快擺脫貧窮落后的狀況，受蘇聯模式的影響，國家實施了以優先發展重工業為主的經濟政策。為順利實施這些政策，1951年，國家頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，率先在國營企業及其附屬單位與業務管理機關、鐵路、航運、郵電等部門實施養老保險政策。在隨后的20多年間，國家相繼頒布了《中華人民共和國勞動保險條例實施細則(修正草案)》(1953)、《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》(1958)、《關于工人退休、退職的暫行辦法》(1978)等將養老保險的覆蓋范圍逐漸擴大至礦場、交通事業基本建設單位、國營建筑公司、學校，供銷合作社等。對于沒有納入勞動保險范圍的國家機關工作人員，原中央人民政府人事部發布的《各級人民政府工作人員退職處理暫行辦法》(1952)對各級人民政府工作人員退職待遇作出了明確的規定:“各級人民政府工作人員退職時，經縣以上同級人民政府人事部門核定，分勤雜人員和干部……發給退職生活補助糧”，基本標準是干部系列的退職人員獲得的生活補助糧最低也是勤雜工的1.5倍。1956年頒布的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》替代了《各級人民政府工作人員退職處理暫行辦法》，同時規定國家機關所屬事業單位也參照執行。在保險資金來源方面，個人無須繳費，企業職工的費用由企業支付，國家機關工作人員的費用由國家財政支付。與上述養老保險政策配套實施的是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》(也稱戶籍制度)。由于戶籍制度對人口的自由流動進行了嚴格的限制，在城鄉分割、分治原則下，使得養老保險政策僅僅成了城市人口的福利政策。可見，計劃經濟時期養老保險政策覆蓋的人群是那些“單位人”，單位的性質決定著職工的養老保險待遇水平。這一過程中，國家的角色猶如一個大家長，為偏愛的子女提供著免費的養老福利，在關心子女成長的同時也要求子女對社會主義建設事業服從和忠誠。

(二)模糊性的身份型養老保險政策

為破除計劃經濟體制的弊端，順應第三次國際化浪潮，從1978年開始，我國實行改革開放政策，由此進入了以市場為導向的大規模經濟社會轉型階段。在改革初期，社會政策領域并沒有出現大的波動，仍然延續著計劃經濟時期的社會政策。直到1984年，《中共中央關于經濟體制改革的決定》正式拉開了經濟改革的序幕，明確了以經濟建設為中心的發展戰略方向，這也注定了社會政策服從并服務于經濟發展的命運。隨著經濟體制改革的持續推進，先前那種“企業辦社會”的福利模式對國家財政負擔和企業競爭力的負面影響日益凸顯，調整以往的社會政策成為改革的題中要義之一。具體在養老保險政策方面，1986年國務院頒布的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》改變了企業合同制工人的養老保險基金由企業包攬的做法，而由企業和勞動合同制工人共同分攤。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》明確要求，企業職工養老基金由國家、企業、個人三方共同負擔，企業繳費按本企業職工工資總額和當地政府規定的比例在稅前提取，職工個人繳費不超過本人標準工資的3%，覆蓋范圍擴大至全民所有制企業的所有職工，城鎮集體所有制企業參照執行。這是建國以來我國養老保險政策的一次重大改革，是從“國家來養老”到“國家幫養老”的轉變。1993年國家頒布的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》規定，企業職工養老保險基金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人帳戶相結合，這是養老保險政策改革中國家做出的最高指示。隨后相繼出臺的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》(1995)和《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(1997)等制度，基本上確立了養老保險基金由企業和職工分攤的籌資機制。進入新世紀，養老保險政策在原來的基礎上做了一些微調，并擴大了養老保險政策的覆蓋范圍。如:2005年頒布的《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》調整了個人的繳費比例，同時將城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員納入養老保險政策范圍;2009年頒布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》將農民開始納入政策養老的范圍;2011年《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》為年滿16周歲(不含在校學生)、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民建立了養老保險。這一時期養老保險政策的變遷，呈現出三個明顯的特征:一是養老保險對于企業職工而言，由免費制轉變為繳費制;二是養老保險政策基本實現了全覆蓋;三是與計劃經濟時期相比，國家在企業職工養老保險基金供給中全面退出。但是，養老保險政策在一定程度上仍然保留原有特征的同時，整個養老保險政策體系出現了“碎片化”的特征，養老保險政策在不同性質、規模的企業和不同人群之間的分類實施，使得不同群體之間的享受條件和享受待遇差異很大。例如，國家機關工作人員在享受計劃經濟時期免費養老保險的同時，不少私營企業為保持市場上的經濟競爭力，降低勞動力成本，并沒有為員工繳納養老保險基金。所以，雖然這一時期的養老保險政策試圖要打破“單位制”的樊籬，但是建立在人們職業、收入基礎上的繳費制養老保險依然體現出一種類“單位制”下基于社會身份的福利特征。

(三)趨向權利公平型的養老保險政策

以經濟為中心的發展模式帶來了我國經濟的高速增長和國際地位不斷提升，但同時也遺留下了大量的社會問題，諸如貧富分化、社會利益分配不公、農民工權利缺失等。與此同時，老齡化的顯在和潛在風險以及公民權利意識覺醒對于社會公平的渴望，不斷要求“碎片化”的養老保險政策趨向整合，于是，“并軌”養老保險政策就成了人們新的期待。在社會意識形態方面，2003年中共十六屆三中全會提出了“科學發展觀”的新理念，2007年十七大對“科學發展觀”和“和諧社會”建設做出全面詮釋，2012年中共十八大報告明確指出:“在經濟社會發展的基礎上，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會保障體系，保證人民平等參與、平等發展的權利。”這些綱領性的文件為社會政策進行大的調整營造了良好的制度環境，當然，也促動了養老保險政策的新發展。2013年12月，人社部確定養老金雙軌制并軌方案。2014年12月，機關、事業單位養老保險制度改革方案經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。2015年1月14日，國務院正式頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，明確規定機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費。至此，困擾了黨和政府以及人民群眾多年的“雙軌制”弊端終于從體制上得以解決，企業職工與機關、事業單位工作人員在享受國家養老保險權利上實現了久違的平等。也是在這一時點起始，以養老保險為代表的老年人社會權利真正趨向公平。

三、養老保險政策發展中的老年人社會權利演變

從養老政策的發展歷程來看，老年人社會權利的普遍獲得和實現經歷了一個較長時期的演變過程。就養老保險政策在保險基金供給、成員資格和條件性等社會權利的關鍵主題要素看，老年人社會權利的演變過程主要有以下特征:

第一，支撐老年人社會權利實現的福利供給主體更加多元化。在計劃經濟時期有選擇的家長式養老保險政策階段，國家實質上是養老保險的唯一供給主體，因為“單位”福利同時也是“國家”福利。例如1951年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》明確規定，“勞動保險的各項費用，全部由實行勞動保險的各企業行政方面或資方負擔”。后來雖有所修正，但保險費用實際上一直由國家擔負。在市場經濟推進過程中形成的模糊的身份型養老保險政策階段，福利供給體制發生了巨大的變化，國家主動打破先前的壟斷模式，不再獨自承擔企業職工的養老保險費用。以《國營企業實行勞動合同制暫行規定》為肇始，形成了不同用工性質的人員采取不同的退休養老制度，也就是養老金“雙軌制”。養老金并軌以后，國家機關、事業單位與企業職工均實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險政策。至于城鎮居民社會養老保險(下文稱城居保)和新型農村社會養老保險(下文稱新農保)，國家只是協助個人、集體提供財政補貼，并不完全承擔個人養老保險費用。由此可見，支撐公民社會權利實現的核心因素并不是福利供給本身，而是供給機制，養老保險基金的供給主體從計劃經濟時期的國家一元供給到目前的國家(在城居保和新農保中提供財政補貼)、個人、單位等多元供給就說明了這一點。所以，建立福利多元供給機制，對于老年人社會權利的實現具有重要的支撐作用。

第二，體現老年人社會權利公平的成員資格范圍更加普遍化。在整個計劃經濟時期，養老保險政策的覆蓋人群是那些“單位人”，其他人則被排除在外。市場化改革客觀要求社會福利的社會化，于是從1993年起，企業職工養老基金由企業、個人共同負擔，同時養老保險政策邊界也開始向非國有、集體企業開放。盡管建立在繳費基礎上的養老保險政策，由于各行業、各群體之間的收入差異大，導致養老保險待遇在行業、群體、個體之間的差距也很大。但是養老金并軌確實在法律意義上已經彌合消除了老年人養老權利的不平等，促進了成員資格的平等。我國憲法明確規定:“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”與此同時，城居保和新農保的建立與實施，實現了養老保險的社會全覆蓋，真正實現了養老保險成員資格的普遍化。雖然目前不同養老保險政策在養老待遇方面還存在不小差距，可能依然會對社會公平提出嚴峻的挑戰，但在社會權利普遍化的前提下，國家對各行業的利潤分配進行適當的調控后，退休養老待遇差距將會不斷縮小。

第三，賦予老年人社會權利享有資格的準入條件更加平等化。英國當代社會學家吉登斯在設計克服當代福利國家矛盾時指出，要以“社會投資國家”代替“福利國家”，建立積極的福利社會，強調權利和責任的結合，主張“無責任即無權利”［12］。成員資格只是為獲得養老保險待遇確定了一個大的框架和前提，個人要切實獲得相應的待遇，還必須履行相應的社會責任，社會保險正體現了一種權利和責任的結合。例如，現行的基本養老保險政策規定，一般情況下企業職工繳費滿15年才可享受養老保險待遇。養老金并軌以前，國家機關、事業單位人員不繳納養老保險費用就可享受免費的養老保險待遇，這是一種“有權利無責任”的狀況，權利與責任極不對等。養老金并軌以后，機關、事業單位人員和企業職工都要按照個人工資的8%繳納養老保險，這意味著機關、事業單位人員與企業職工在社會權利享有資格的準入條件方面更加平等化。雖然目前的城居保、新農保與城鎮職工養老保險在待遇方面還有很大的差距，但有理由相信，隨著社會經濟的不斷發展和國家對民生問題的持續關注，所有老年人社會權利享有資格的準入條件也將趨于平等化。

四、簡短結語

對于老年人，不管對他們怎么分類，他們首先是我國的公民，其次才是地域、城鄉、職業背景、年齡等方面的差異，所以養老保險政策首先應該體現的是公平基礎上的差異。馬歇爾指出:“并不存在一個統一的標準，但是一個社會中制度化的社會權利可以創造出公民資格的理想狀態，這個狀態提供了衡量當前社會發展的標準和邁向未來的方向。”［6］建國以來養老保險政策的發展已經表明，老年人社會權利正朝著權利公平化的方向邁進。2015年初公布的養老金并軌方案已經表明政府在滿足公民社會權利期待方面的決心和勇氣，這標志著基于普遍公民資格的社會權利已經初現，一個基于公民社會權利的時代也將是可期盼的。

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［3］Dean，H.Welfare rights and the“workfare state”［M］.Benefits:the Journal of Poverty and Social Justice，2001(30):1-4.

［4］彼得·德懷爾.理解社會公民身份［M］.蔣曉陽，譯.北京:北京大學出版社，2011:12，17.

［5］萊恩·多亞爾，伊恩·高夫.人的需要理論［M］.汪淳波，等譯，北京:商務印書館，2008:63-78.

［6］郁建興，樓蘇萍.公民社會權利在中國:回顧、現狀與政策建議［J］.教學與研究，2008(12):26-27，28.

［7］賀然.我國公民社會權利的現狀、原因及其憲法保護研究［J］.求索，2011(11):57-58.

［8］吳忠民.從平均到公平:中國社會政策的演進［J］.社會學研究，2004(1):76.

［9］岳經綸.建構“社會中國”:中國社會政策的發展與挑戰［J］.探索欲爭鳴，2010(10):37.

［10］景天魁.論中國社會政策成長的階段［J］.江淮論壇，2010(4):9.

［11］李迎生.國家、市場與社會政策:中國社會政策發展歷程的反思與前瞻［J］.社會科學，2012(9):52.

［12］安東尼·吉登斯.現代性后果［M］.南京:譯林出版社，2000:122-132.

［責任編輯:周冬梅］

Evolution of the Elderly Social Rights since the Founding of New China: Analysis of the Endowment Insurance Policy Text

YAN Jin-shan
(Inner Mongolia University of Science＆Technology，Baotou，Inner Mongolia，014010)

The design and practice of welfare policy reflects the degree of realization of social rights.Based on China＇s endowment insurance policy text，this paper describes the development of endowment insurance policy since the founding of new China.In addition，with an analysis of the evolution of the elderly social rights and its latest progress，it suggests that the social rights of the elderly should be based on the citizenship，so as to promote the elderly pension fairness.

Social Rights;Endowment Insurance Policy;The Elderly

C913.7

:A

:1674-7798(2016)10-0031-05

2016-09-15

內蒙古高等學校科學研究項目“以需要為本的牧區生態移民養老保障政策優化研究”(項目編號NJZC16151);內蒙古哲學社會科學規劃項目“內蒙古牧區生態移民的社會適應研究”(項目編號2015C119)的階段性成果。

閆金山(1982-)，男，甘肅武威人，法學碩士，內蒙古科技大學文法學院講師，研究方向:福利社會學。