西南地區政府主導下的生態移民前期規劃

張富富

(貴州民族大學民族學與社會學學院， 貴州　貴陽550025)

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西南地區政府主導下的生態移民前期規劃

張富富

(貴州民族大學民族學與社會學學院， 貴州貴陽550025)

摘要：20世紀90年代以來西南地區開始實施生態移民，西南地區生態移民類型基本上都屬于政府主導下的生態移民，因此政府的政策很大程度上決定了生態移民能否實現其目的。特別是一個合理的生態移民的前期規劃更是有利于生態移民工程的順利實施，文章從多個角度來探討怎樣在西南地區構建一個合理的生態移民的前期規劃。

關鍵詞：生態移民；西南地區；移民規劃

生態移民是一個巨大的、系統的、復雜的社會工程，需要投入巨大的財力、物力、人力，并且短期內很難獲得效益，因此政府必須克服短期化的經濟行為，以公益性和非盈利性為原則，在生態移民實施前進行精心的科學規劃，生態移民前期的科學規劃是非常重要的，需要具體的相關資源的測定和計量，必須以提供移民的可持續發展為條件。

一、 西南地區生態移民搬遷點和安置點的選擇

(一)西南地區生態移民搬遷點的選擇原則

第一，環境質量對更廣闊區域環境影響較大的地區。生態移民搬遷點所屬地區的環境質量對于更大區域范圍內的環境質量有著深刻而直接的影響，但是這些地區民眾的生產和生活的活動給這些地區的生態環境造成了一定程度上的破壞，進而造成了更大區域范圍內的環境惡化，因此對生活在這些地區的民眾進行生態移民是改善這種狀況的一種較好的處理方式，西南地區四川省橫斷山區的移民就屬于這類生態移民的典型。

第二，生態環境脆弱，自然災害頻發，不適宜人生存的地區。生態移民搬遷點所屬地區的生態環境脆弱，自然災害頻發，不適宜人的生存，對生活在這些地區的民眾進行生態移民將是改善他們生活條件的一種可行的方法。筆者在進行生態移民課題的調查中發現，擺金鎮的生態移民就屬于這種移民類型的典型，擺金鎮的們擺村下屬的水淹壩組的生態環境相當脆弱，因為整個村小組耕地的地形是低洼地，所以在春夏時節這個村小組就容易形成干旱或者洪澇，對村民的生活和生產產生了極為不利的影響，

第三，地理位置偏僻，耕地貧瘠，發展潛力有限的地區。生態移民搬遷點所屬地區的地理位置偏僻，耕地貧瘠，交通十分不便，發展潛力非常有限，為了改善這種狀況，對生活在這些地區的民眾進行生態移民將是改善他們生存條件的一種較好的方法，筆者在進行生態移民調查課題中發現，擺金鎮下屬的關口村就是屬于這類生態移民的典型，關口村耕地十分貧瘠，地理位置十分偏僻，村民在此生活發展潛力非常有限。

(二)生態移民安置點應該具備的條件

首先，所選擇的生態移民安置點必須具備移民生存所必需的基本生活資源，例如水資源、電力資源、生物資源等生存所必需的資源應該具備滿足移民的基本生活需求，也就是估算生態移民安置點的人口環境容量是否能夠允許移民的加入，因此在實施生態移民的前期規劃的過程中，必須對所選擇的安置點的人類生存所必需的相關資源進行相關的科學測算和計量，結合估算出所需要移民的人數或者原先安置點就已經居住的人數所需要的相關資源的量，來確定安置點的生活資源的量能否滿足移民的需求。

其次，所選擇的生態移民安置點應該具備一定的發展潛力，如它的地理位置優越，交通方便，土地資源肥沃，或者第二、三產業較為發達，人口的經濟容量基本滿足移民的就業問題。筆者在對擺金鎮生態移民安置點進行調查時發現移民安置點位于省道旁邊，交通便利，靠近鎮上的集市，第三產業較為發達，可以就近解決一部分移民的就業問題。

再次，所選擇的生態移民安置點在滿足以上條件的前提下應該盡量靠近原先的移民搬遷點，移民的社會關系網絡得到維持和移民的生活習慣能夠得到更好的維護，移民能夠更快更好地適應安置點的生活，筆者在對擺金鎮生態移民安置點的調查中發現，擺金鎮生態移民安置點的移民分別來自捫擺村、關口村、楊茂村，這三個村都是擺金鎮鎮政府所管轄的村，距離擺金鎮生態移民安置點都比較近，因此擺金鎮安置點的移民的社會關系網絡能夠得到較好的維持和移民能夠較快的適應安置點的生活，其次較近距離的搬遷將可以節省生態移民實施的費用，如移民搬遷的運輸費用，最后擺金鎮生態移民的搬遷點和安置點都是在擺金鎮所管轄的范圍內，所以主要的實施者就是擺金鎮人民政府，基本上不涉及到其它的實施主體，所以擺金鎮鎮政府能夠更有效率地主導和實施生態移民的搬遷工程。

最后，在生態移民的前期規劃中，政府必須對移民的基本生存現狀做出周密而詳盡的調查，例如，移民中農業人口所占的比例，非農業人口所占的比例，并且大致估算出生態移民安置區所能夠增加的最大限度的人口經濟容量，也就是安置區第二產業和第三產業所能解決的新增的就業人口，將移民中的從事農業的人口減去安置區所能解決的就業人口，剩下的就是待就業人員，當然在某些地區的生態移民中安置區增加的人口經濟容量是能夠滿足移民的就業要求的，但是在西南地區，由于經濟發展的滯后，大多數情況下所實施的生態移民都將剩下待就業的務農人員。筆者在對擺金鎮生態移民安置點和搬遷點的調查中發現，政府給每一戶移民規劃了八十平方米的左右的住房用地，移民需要支出九萬五千元來購買，政府按照每戶移民的人數來進行補貼，每一個移民補貼1萬2千元，但是沒有規劃用于養殖或者耕地的后備土地。這就使得有一些搬遷點從事農業為生的移民即使有搬遷的條件，但是他們也不敢搬遷，因為搬遷以后沒有用于耕作的土地，他們擔心在安置區生活找不到工作以后沒有生機方式。還有一些已經搬遷了在安置區生活的移民，在安置區生活找不到工作，又沒有耕地，因此只能背井離鄉到沿海一帶打工，而安置區的房子大多數時間空著，只能春節的時候回來居住小段時間。

二、西南地區生態移民的財政預算和資金的籌集渠道

(一)西南地區生態移民的財政預算

1、生態移民前期規劃的財政預算

生態移民工程是一個復雜的、龐大的、嚴密的社會工程，需要政府和有關單位投入大量的資金和周密的財政預算，才能充分的保障移民的生存權益和發展權益，生態移民前期規劃的財政預算主要包括這幾個部分，第一個部分是政府需要組織相關知識的專業人員對安置區的移民生存必需資源和安置區非農產業就業容量進行測量和估算的財政預算，以確定安置區的選擇和移民的規模。第二個部分是對于移民對象的動員和宣傳的財政預算。這個部分是相當重要的，西南地區相當一部分的移民類型都屬于自愿性的移民，包括筆者調查的生態移民示范點也屬于自愿性移民，因此移民對象的態度(是否愿意進行生態移民)對于生態移民工程的順利實施尤為關鍵。因此對于移民對象的動員和宣傳的財政預算必須到位，以保障每一位移民對象都知道移民的消息和移民的優勢。充分的調動移民對象移民的積極性和主動性。

2、生態移民安置成本的財政預算

生態移民的財政預算主要部分都是用于移民搬遷、安置區的建設等具體移民工程的實施環節。主要包括以下幾個環節，首先是生態移民安置區建設的財政預算，西南地區生態移民搬遷點主要集中在少數民族聚集區，各個少數民族有自己的風俗習慣和獨特的節日慶典，因此除了用于移民安置房的建設的財政規劃外，還需根據少數民族的節日慶典和風俗習慣來建設相配套的活動設施的財政預算。其次是移民搬遷成本的財政預算，移民搬遷成本的財政預算主要包括移民搬遷的運輸成本和移民搬遷點所擁有的耕地使用權和房產權等。西南地區很多地方的生態移民是為了保護當地的生態環境而搬遷的，如云南昭通所實施的退耕還林為目的的生態移民，這一類移民的搬遷是為了更大區域范圍內民眾的生態利益。因此需要對移民在搬遷點所擁有的耕地和房產等實物損失做出補償，把這一類補償納入財政預算。

3、生態移民中移民發展成本的財政預算

生態移民后期的財政預算是生態移民工程財政預算的一個關鍵環節，政府可以憑借強大的組織能力和動員能力實現移民“搬得出”和“住的上”。但是生態移民的最終目的在于實現移民的“穩得住”和“能致富”。因此生態移民的財政預算需要達到保障移民在安置區最基本的生存需求，并且促進移民實現“能致富”。實現移民的最終目的，西南地區實施的生態移民工程的對象移民主體長期生活在經濟發展滯后的偏遠山區，特別是少數民族聚集區，搬遷到新的生存環境，可能存在語言不通、思想落后、缺乏競爭意識和生存技能等，而安置區內可能缺少移民賴以生存的耕地資源或者沒有耕地資源。因此移民只靠自身的能力很難在安置區內生存下來，所以生態移民的財政預算應該包括給予移民的補助，解決移民最基本的生活保障，進一步完善移民的最基本的生活保障制度，將符合條件的移民如“農村五保戶、老弱病殘的家庭都應納入移民的財政預算。并且財政預算還應包括提高移民競爭能力的知識、技能、文化培訓等的支出，最終實現移民的“穩得住”和“能致富”。

(二)西南地區生態移民的資金籌集

1、政府自身的財政預算

政府的財政預算普遍情況是西南地區實施生態移民資金的主要來源，政府的財政預算包括地方政府的財政預算和上級政府的財政預算，規模較小的生態移民的主要資金都是來自于地方政府的財政預算，上級政府的財政支援為輔，而規模較大的生態移民工程的主要資金都是來自于上級政府的財政支持，地方政府的財政支援為輔。西南地區的生態移民工程的規模普遍較小，因此西南地區生態移民的主要來源于地方政府的財政預算，地方政府的財政預算在條件允許的情況下盡可能的加大對生態移民工程的資金支持。

2、社會、個人、企業等主體的贊助

西南地區實施生態移民工程普遍都帶有扶貧和改善生態環境的目的，所以西南地區所實施的生態移民工程包含著公益性的成分，作為生態移民工程實施的主體單位政府可以通過電視、報紙、雜志、網絡等媒介機構或者自身的宣傳來號召個人、企業、公司等社會主體的資金支持和贊助。

3、移民自身的資金支出

西南地區所實施的生態移民工程，由于受到區域經濟發展水平的限制，在較多的情況下政府難以承擔移民搬遷的一切費用，所以移民自身需要承擔一定的搬遷成本，筆者所調查的擺金鎮生態移民安置區中安置房的成本由政府和移民共同承擔，每套80平方米左右的安置房總共需要十四萬三千元，政府對購買每套安置房的每戶移民按照每人補貼一萬二千元的標準進行補貼，其余的費用由移民自行解決，政府在籌集生態移民工程的資金時，應該在盡可能的情況下(如加大政府的財政支出、通過各種媒介獲得社會的支持)降低移民的資金支出，使移民的資金支出保持在移民的可承受范圍之內。

三、構建西南地區生態移民中移民權益的維護制度

(一)完善移民的法律保障

西南地區所實施的生態移民的目的是提高移民的生活水平和改善一定區域內的生態環境，與國家所實施的西部大開發和扶貧計劃緊密相連，統籌于國家的發展戰略，是西南地區全面實現小康社會的戰略措施，但是相對于工程移民、勞工移民等，生態移民還處于較早的開發階段，生態移民的相關制度特別是法律保障還沒有健全，特別是立法的缺失，使得生態移民的權益保護沒有具體的法律可依，因此應從國家層面為生態移民工程立法。當然西南地區的各級政府應根據自己的實際情況(如政府的財政收入、地區經濟的發展水平、移民的收入等等)制定相應的地區“生態移民工程的法規”，所制定的法規應能體現移民的權利、政府的責任、安置的方式、補償的方案等等。通過國家層面上的立法和地區政府制定的法規確實的維護和保障移民的權益。

(二)完善移民的申訴制度

1、擴大生態移民的申訴渠道，現階段西南地區生態移民工

中移民申訴的主要渠道是：政府、人民法院，雖然政府和人民法院在移民的申訴過程中起著重要的作用，但是政府既是生態移民工程實施的主要參與者，又是移民的申訴對象，人民法院雖然和政府有一定的區別，但是本身也屬于政府性質相類似的部門機構，因此移民的申訴渠道稍顯狹窄，移民維護自身正當權益的手段單一，所以我們需要借助不同的力量特別是社會的力量來維護移民的權益，在互聯網和信息技術日益發達的今天，可以開辟各種社會媒介成為移民的申訴渠道，可以動員民間的維權組織和公益組織接受移民的申訴，這樣不僅擴充了移民的申訴渠道，并且間接地加強了對政府行為的監督，更好地保障移民的權益。

2、普及移民的維權意識，西南地區所實施的生態移民工程所涉及到的移民對象普遍生活在經濟發展滯后，信息閉塞、交通不發達的地區，移民普遍缺少法律觀念，維權意識淺薄，筆者所調查的生態移民試點中，移民對生態移民中的安置房的價格，土地征收價格等存在一定程度上的分析，但是移民普遍不知道該向哪里申訴，尋找解決問題的辦法，因此在實施生態移民的前期規劃中，政府需要組織相關法律專業知識的團隊向移民講解法律知識和維權手段，定期給移民開設普及法律知識的培訓班。提高移民的法律知識和維權意識，更好地保障移民的合法權益。

(三)構建生態移民的監督體系

在政府內部成立生態移民工程的監督小組，政府是實施生態移民工程的主導力量，直接參與生態移民工程的各個環節，為了保證政府工作人員的廉潔性和自律性，避免生態移民工程中政府尋租現象的發生，可以在政府的內部成立生態移民工程的監督小組，監督小組有權利核查生態移民工程各個環節的財政預算和政府人員的權利。

主動的接受外部力量監督，加強與社會媒介、移民、公益組織的信息交流，增加生態移民工程實施環節的透明度特別是財政方面的透明度，發揮社會力量的監督作用。

(四)完善生態移民工程中的移民參與體系

西南地區生態移民工程實施的主體是政府，移民作為生態移民工程的主要客體是政府服務的對象，而生態移民的最終目的在于提高移民的生活水平和改善區域的生態環境，因此作為生態移民工程實施的主體政府需要在生態移民工程的各個環節(安置點的選擇、補償的方案、安置房的價格、建設方案等等)加強與移民的溝通，讓移民真正的參與到生態移民工程中來，提出自己的意見和想法，政府應結合移民的意見和想法改進生態移民工程中的一些實施方案，充分的發揮移民的參與權。

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(責任編輯：鄭朝彬)

The Government-led Implementation in Southwest of Shallow Prophase Planning of Ecological Migration

Zhang Fufu

(Guizhou University for Nationalities Institute of Ethnology and Sociology, Guiyang 550025, Guizhou, China)

Abstract：Since the 1990s began implementing ecological immigration in southwest China, Ecological migration in southwest type basically belongs to the ecological migration of government-led, So the government's policy to a large extent determines the ecological migration can achieve its purpose. Especially a reasonable ecological migration of prophase planning is more conducive to the smooth implementation of the ecological migration engineering, this paper from various angles to explore how to build a reasonable in southwest in the early period of the ecological migration planning.

Key words:Ecological emigration，in the southwest,immigration plan

收稿日期：2016-03-04

基金項目：國家社科基金重點項目“西南民族地區生態移民的社會適應研究”(項目編號：14ASH010)中期成果。

作者簡介：張富富(1989～ )，男，貴州安順人，貴州民族大學民族學與社會學學院在讀碩士研究生。研究方向：民族社會學。

中圖分類號：C913.6

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9507(2016)03-0098-04