關于推進大慶城市輕軌交通建設的思考

趙東昌，趙萬雙

（大慶市政協經濟委員會，黑龍江 大慶 163311）

·多元綜合經濟·

關于推進大慶城市輕軌交通建設的思考

趙東昌，趙萬雙

（大慶市政協經濟委員會，黑龍江 大慶 163311）

隨著城市化進程加快，城市交通擁堵問題日漸突出。城市軌道交通以其載客量大、快捷、準時、安全、舒適、環保、能耗低且污染輕而成為解決交通擁擠的最有效手段。目前，國家鼓勵發展軌道交通，陸續下放審批權限和出臺政策，東北振興規劃中也明確提出，很多地級城市都在積極申報。大慶經濟發展下行壓力增大，軌道交通建設可成為促進經濟發展的重要途徑。根據大慶城市特點，綜合建設運營成本、地質環境、融資模式等因素，對大慶發展城市輕軌進行了研究思考，提出了若干具體建議。

發展機遇；軌交趨勢；大慶輕軌

城市軌道交通是指采用專用軌道導向運行，為城市轄區內提供客運服務的公共交通系統，簡稱“軌交”，包括地鐵、輕軌、市域快軌、現代有軌電車、磁浮交通和自動導向軌道系統等制式。地鐵、輕軌都可以建在地下、地面或高架橋上，兩者的區別主要體現在“單向能力、適用車型、列車編組數量、城市城區人口規模”等方面。綜合以上各因素特別是考慮投資問題，顯然大慶市建設輕軌交通更為合適。為此我們進行了深入的調查研究和思考，同時提出若干具體建議。

一、推進大慶城市軌道交通建設的必要性和意義

目前全世界大城市比較流行的交通方式是軌道交通，它有運量大、速度快、安全準點、綠色環保、節約資源和用地等優勢。據有關部門介紹，一條軌道交通線與一條16車道的公路具有大體相當的運輸能力,是城市公共交通的主干線，客流運送的大動脈。軌道交通能有效增強城市的容納和承載能力，是優化城市布局的有效途徑，也是解決城市交通擁堵問題的必然選擇。大慶要建設現代化城市必須有現代化交通，而城市公共交通的軌道化已成為現代化城市的重要標志之一。

（一）長遠解決大慶市區交通擁堵問題

隨著城市化進程的加快，大慶市人口不斷增長，城市交通擁堵問題在大慶也日益嚴重。一是截至2015年5月，大慶市機動車保有量已達52萬輛，平均每天有200左右輛機動車落戶，最多時甚至達到300多輛；二是大慶市“職居分離、居住集中”情況突出，“朝夕交通”明顯，造成部分路段單位時間內流量很大，超出了道路通行能力；三是交通擁堵區域集中，主要分布在薩爾圖區、讓胡路區和龍鳳區的路段及交叉路口，共有12條道路、19個路口，有些路段擁堵已成常態化。城市交通擁堵嚴重影響城市的經濟建設和運轉效率，更給人們的日常工作生活帶來諸多不便。近年來，隨著公車改革的不斷深入，私家車將持續快速增加，公共交通需求也將會大大增加，很可能主城區交通擁堵將進一步加劇。如何長遠有效地解決大慶市的交通擁堵問題，對城市的公共交通建設是極大的挑戰。改擴建城市道路及增加公交車輛等雖然有效，但會受到很多客觀限制，因此必須考慮向地下或空中拓展。大慶城市輕軌交通建設無疑能有效解決城區的交通擁堵問題。

（二）推動大慶經濟持續健康快速發展

城市軌道投資是推動經濟發展的重要力量。在經濟發展新常態下，基礎設施投資是支撐投資增長的重要力量。2014年，全國城市在建軌道交通投資總額達2857億元,日均超過7.8億元，已成為在交通基礎設施領域僅次于公路、鐵路的第三大板塊；2015年我國城市軌道交通領域投資更達3000億元，事實證明城市軌道交通建設是推動經濟發展的重要手段。據測算，軌道交通建設投資對GDP的直接貢獻率為1∶2.63，加上帶動沿線周邊物業發展和商貿流通業的繁榮等，間接貢獻更高。軌道交通建設對促進就業也效果明顯，據了解，1億元城市軌道交通投資能提供8000個就業崗位；1公里軌道交通大概能提供60個就業崗位；一個城市建成一條城軌線，能形成一個2000多人的大型企業。新形勢下，大慶經濟發展下行壓力增大，發展城市軌道交通能夠拉動固定資產投資,有效應對當前固定資產投資不足的問題，提高大慶市投資對經濟增長的貢獻率。

（三）提高大慶城市競爭力的戰略選擇

城市輕軌交通項目建設，對于大慶構建多層次、立體化、協調發展的現代化公交體系，對進一步完善城市功能、優化城市結構、提升城市品質、改善城市生態環境、促進經濟和社會發展都具有重要作用。大慶是“龍江陸海絲綢之路經濟帶”上的重要節點城市，發展輕軌交通，能發揮大慶對周邊地區經濟發展的輻射作用和影響力，提升大慶在全國經濟格局中的地位和競爭力，是推進大慶城市轉型的重要支撐，不僅對我市未來經濟社會發展產生重大而深遠的影響，同時也將進一步加快大慶走向世界經濟舞臺的步伐。

二、推進大慶城市輕軌交通建設的可行性

（一）國內城市軌道交通建設正在快速發展

目前國內原來只有一線城市才有的城市軌道交通，正逐漸向二線城市乃至三線城市普及。據了解，經國家批準，2014年全國已有39個城市建設了軌道交通，目前已建成3000公里；到今年7月底，獲批的城市軌道交通總規劃里程將超過7300公里，其中地級城市20座，非省會或首府的地級城市7座；全國有39座城市已建成和正在建設軌道交通。2013年5月，國家發改委將城市軌道交通項目審批權下放，門檻降低激發了一些三、四線城市建設軌道交通項目的熱情，很多城市都正在積極規劃或報批。預計到2020年，全國符合國家建設地鐵標準的城市將達50多個，到2070年，國內50萬人口以上的城市都將建設軌道交通。

（二）發展輕軌交通符合大慶城市特點

一是申報建地鐵對城市人口數量、客流量規模標準高，要求城區人口在300萬以上，而大慶市市區人口才將近150萬，達不到建地鐵的人口數量規定；建地鐵要求客流規模在單項高峰小時達到3萬人以上，根據我們預測分析，大慶市達不到這個標準。申報建地鐵的四項條件大慶市有兩項不達標，國家不能審批，因此也只能發展輕軌交通。另外大慶市區是組團布局，區與區及石油和石化基地之間距離大，油田井位和地下管網多，地下環境錯綜復雜，淺層地表水位高，也不適合建地鐵。二是從城市規模、經濟總量、城市人口、財政實力及交通需求等方面看，對照國家申報發展輕軌交通的條件，我市已經具備國家規定的發展輕軌交通的基本條件。國辦發〔2003〕81號《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》規定：“申報建設輕軌的城市應達到下述基本條件：地方財政一般預算收入在60億元以上，國內生產總值達到600億元以上，城區人口在150萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。”《國家發展改革委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》中規定：“擬建輕軌初期負荷強度不低于每日每公里0．4萬人次。項目資本金比例不低于40%，政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例一般不超過5%。”大慶市2014年GDP4070億元，市區常住人口150萬人，地方財政收入254．8億元，其中市本級財政收入133．8億元，對照上述標準，已具備建設城市輕軌交通的基本條件。

（三）受益重大政策紅利

國家“一帶一路”戰略是我國未來十年的重大政策紅利，而交通基礎設施互聯互通是“一路一帶”建設的優先領域。為此國家專門設立了“絲路建設基金”“亞投行”等，以加大對交通基礎設施等方面的金融政策支持。黑龍江省對接國家“一帶一路”戰略，全力推進“中蒙俄經濟走廊”龍江陸海絲綢之路經濟帶建設，為大慶經濟發展帶來了難得的歷史性機遇。完全可以預見，隨著國家版、地方版政策資源的整合，所有沿線地區和城市都將受益。

（四）國家推出重大工程包

近年來，國務院先后下發9個文件，支持城市軌道交通發展。2016年4月10日，李克強總理在東北三省經濟工作座談會上強調，“啟動一批增強發展后勁的重大基礎設施項目，加大對交通、水利、城市地下管網等公共產品項目投入，條件成熟的‘十三五’規劃項目可提前開工。政策性金融機構要積極支持”。6月17日，李克強總理主持國務院常務會議，部署加大重點領域有效投資，推出城市軌道交通等4個重大工程包。6月30日，國家發改委再次推出“充實重大工程包”，強力推進城市軌道交通項目建設。

（五）大慶已有前期工作基礎

大慶市近年來開始超前謀劃城市輕軌交通的前期準備工作，已先后組織完成了《大慶市主城區輕軌交通方案規劃》和《大慶市軌道交通線網布局規劃（2008-2050）》等準備工作，已經將城市輕軌建設項目列入了《大慶市綜合交通運輸體系“十二五”規劃》《大慶市國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》和《黑龍江省綜合交通運輸“十二五”規劃》，同時還委托相關院校和單位對城市軌道建設進行了可行性研究。相信在新形勢下的發展規劃中仍將延續這個思路。

（六）可優先建設客流量大的東西兩大主城區輕軌

城市軌道交通建設由于投資大、周期長，因此大慶市的輕軌交通建設應貫徹“量力而行、有序發展”的方針，確保建設規模和速度與城市交通需求、政府財力和管理能力相適應。在建設階段，要有先有后，分輕重緩急。大慶可優先建設連接東西兩大主城區的軌道交通線，即《大慶市區綜合交通體系規劃》（2010年-2020年）中的中央線。東西兩大城區是大慶的主城區、城市核心區，2014年底，兩大主城區人口135.3萬人，占市區總人口85%左右，其中戶籍人口100.9萬人；從2010年第六次人口普查到2014年底，主城區人口不斷增加，凈增10.8萬人；兩大主城區是市級行政機關、高校、大企業集中區，大慶西站、東站、機場、長途客運樞紐站等重要基礎設施大都在這兩大主城區，是大慶經濟發展最發達區域；兩大主城區機動車保有量占市區的82%，日均客流量有70萬人次。優先建設客流量大的東西兩大主城區輕軌無疑是最佳選擇。

（七）輕軌建設投資比地鐵少

輕軌交通相對地鐵投資少、建設周期短、技術要求低，能量消耗少、維修更方便，是目前國家鼓勵發展的軌道制式。其建設成本僅為地鐵造價的1/3左右，每公里成本在2億元左右，而地鐵每公里造價則在5億元至8億元左右。

（八）拆遷成本相對較低

外地軌道交通建設經驗表明，征地、拆遷、地下管網改遷占軌道交通建設成本的1/3左右。特別是大城市、老城市，征地拆遷量大，有些地方征地拆遷費用很高，所以工程造價比較高。大慶市建市晚，是新興城市，征地大都是國有土地，拆遷量相對小，建輕軌很少涉及地下管網改遷，所以相對而言建設成本要低。

三、加快大慶城市輕軌交通建設的若干建議

（一）高度重視，擺上日程，全方位推進

1.加強組織領導。一是成立由市委、市政府主管領導掛帥的輕軌交通建設領導小組或指揮部，負責統籌、協調交通規劃和建設中的重大事項，承擔起組織、指揮、協調、監督等重大職能，決策制定全市軌道交通項目建設管理的相關重要政策，解決軌道交通建設中的重要問題，確保建設項目的進度、安全、質量等各項目標的實現。交通建設領導小組或指揮部應下設辦公室（簡稱市軌道辦），具體推進貫徹落實領導小組或指揮部的各項決策、在短時間內完成相關前置要件及報批工作、具體協調推進軌道交通建設各方面的工作等。二是要同步籌建軌道交通運營公司，以解決輕軌建設融資問題和實施運營管理等問題。

2.加強戰略謀劃。一是做好戰略研究和規劃。城市軌道建設是一項具有全局性、戰略性、基礎性的系統工程，投資大、體量大、帶動性強、關聯度廣。建議首先對項目建設的必要性、可行性和工程技術方案、資金籌措方案、建設時序等重大問題再進行更深入的研究，還要開展社會穩定風險分析、環境影響評價、客流預測、交通一體化、地質災害、網絡化運營、資源共享等相關專題的研究。二是進一步完善規劃。積極爭取《大慶市城市總體規劃》（2011年-2020年）盡快批復。城市總體規劃是軌道交通規劃報批的前提條件，而至目前大慶市城市總體發展規劃還沒有獲得國務院批準，應加快對城市發展總體規劃的修改和完善。城市總體規劃要為軌道交通建設做好預留線位和用地等前期準備工作，爭取國務院早日批準。進一步修改完善《大慶市區綜合交通體系規劃》（2010年-2020年），對軌道交通的線網規模、線網構架、線網布局規劃、線路鋪設方式、線路控制保護地界、車輛基地規劃、軌道交通建設時序等關鍵問題進行深入研究和論證，為大慶輕軌交通建設奠定更加厚實的基礎。

3.制定相關政策。盡快出臺關于大慶市加快推進城市軌道交通建設的若干意見，明確城市軌道交通建設發展的目標、模式、原則和時序，同時對軌道交通建設的領導體制、服務機制和保障機制、用地與規劃管理、資金籌措、征地拆遷和安置、人才引進培養、運營管理和資源綜合開發等方面做出相應部署，使輕軌建設發展有章可循、有規可依。

4.爭取主動，積極對接。城市軌道交通項目，從提出建設構想到正式啟動申報，從全力協調爭取到步入立項實施，需要一個相當長的過程，工作量大、程序多、環節多，有關部門要明確職責分工，積極與國家和省有關部門對接。

5.精心組織，遵守程序。輕軌交通工程前期立項工作主要有線網規劃、建設規劃、工程可行性研究報告、初步設計等關鍵環節。按照目前國家、省簡政放權后的有關審批規定，線網規劃由市規劃和國土部門組織編制，并報省政府批準；建設規劃由市發改委組織編制，報省政府初審，再上報國家發改委，國務院批準；工程可行性研究報告由省發改委委托市發改委審批，并報省發改委備案；初步設計由市發改委審批。

6.把握關鍵，順利報批。輕軌交通近期建設規劃報批是項目前期工作中第一個階段，也是報批難度最大、耗時最長的環節。因為最終需國務院審批，前置要件和涉及部門多。在審批程序上，共需五大環節，分別為：省發改委初審上報國家發改委、國家發改委委托中國國際咨詢公司評估、中國國際咨詢公司出具評估報告、國家發改委根據中咨公司意見會簽住建部后上報國務院、國務院批復。在前置要件上，共需要城市軌道交通線網規劃、客流預測報告及專家審查意見、居民出行調查分析報告等27項前置要件，其中建設規劃環境影響評價報告、沿線文物保護方案、穿（跨）越鐵路方案等三項需國家環保部、省文保局和哈爾濱鐵路局審批。在涉及部門上，共涉及市直部門19個、省直部門4個、國家部委4個。時間上，全部審批過程約歷時2年。因此，要積極主動與國家、省發改委和中國國際咨詢公司的匯報銜接，確保報批工作順利進行。

（二）系統思考，多元努力，破解建設資金難題

城市輕軌交通項目建設的關鍵是資金籌措。大慶輕軌交通要建得起、養得住，必須有充足的建設和運營管理資金。調研中，大家公認建設城市輕軌交通是一件利民惠民的大事、實事和好事，但如何籌措輕軌建設和運營資金確實有相當的難度，在當前經濟下行壓力加大，特別是自去年以來大慶固定資產投入增速回落、財政收入減少、償債進入高峰期，都對基礎設施建設投入造成較大的負面影響。其實國內很多城市也面臨與大慶相似的境況，甚至有一些城市各方面條件還不如大慶，財政比大慶還困難，但一些城市還是在開展城市軌道交通建設，說明他們還是有科學的判斷和戰略考量的。各地十分重視城市軌道建設資金籌措，創造了很多方法，積累了很多經驗，對我們很有借鑒意義。各地城市軌道交通建設的投融資模式主要有：以政府為主導的投融資模式、以企業為主體的投融資模式、項目式的投融資模式（BOT即建設-經營-移交模式，也叫“特許權投融資方式”）、公私合營投融資模式（PPP）等。這些投融資模式各有優勢。從我們考察的大連、西安等城市看，軌道交通運營后收入和運營費用能夠基本達到平衡。為此我們建議，大慶可以通過學習借鑒大連、常州和西安等城市籌集建設資金的理念和經驗，加上自己的創新，以多元化方法破解大慶市輕軌建設投融資的問題。

1．首先公共財政預算保證5%的投入。

2．出臺優惠政策籌措資本金。財政拿一塊，沿線各區分攤一塊，土地出讓收入出一塊、城市配套費擠一塊，還有發行地方債券。西安的主要做法：地鐵沿線兩邊500米、兩端1000米范圍內土地納入地鐵儲備開發用地；由沿線各區、開發區按每畝31萬元上繳地鐵項目資本金，并將地鐵車站周邊部分用地交由地鐵公司儲備開發，受益用于彌補運營虧損；將全市土地出讓收入10%和市政設施配套費每平方米調增的90元全部用于地鐵建設。常州市從2012年9月1日起，市區經營性土地出讓收入每畝籌集50萬元，控制軌道交通1、2號線一期工程站點周邊部分可開發土地不少于5000畝，其出讓收益用于運營管路補貼；從2013年開始，市區每年籌集15%的新增財力投入城軌。杭州市設立軌道交通建設專項資金的資金來源：市本級財政預算安排資金；市區土地出讓收入中新增6%專項計提；市地鐵集團在土地商業開發中取得的土地出讓金收入中專項用于軌道交通建設的部分；城市市政基礎設施配套費的50%；升級專項補助和地方政府債券等其他資金。杭州市還發行企業債券50億元。武漢市把每年新增財力優先投入軌道交通建設，每年籌集不少于30億元的資金用于充實軌道交通項目資本金。

3．加大財稅政策支持力度，減免相關稅費。各地還強化財稅政策支持，對軌道交通建設減免10余種稅費，加大軌道交通衍生資源經營扶持力度，鼓勵和支持軌道交通衍生品的開發利用，實現軌道交通運營社會效益和經濟效益的有機結合。對軌道交通運營收入實行稅收減免政策，軌道交通運營虧損部分由市政府補貼，同時通過軌道交通多種經營開發彌補其運營虧損，逐步實現收支平衡。

4.通過銀行貸款解決資金問題。一是最大限度利用內資。包括國內銀團貸款、商業銀行貸款、信托貸款。銀團貸款以國家開發銀行為主。二是充分利用外資。充分利用國際金融組織貸款和外國政府貸款。

5.通過社會融資解決資金問題。輕軌交通建設項目向社會資本開放，撬動社會和民間資本投資。政府通過購買服務、股權合作、共同投資來加強與社會資本的合作，利益共享、風險共擔。

6.實施PPP模式。社會資本參與地鐵的投資、建設、運營，并從中取得回報。輕軌交通項目投資規模大，對資金實力要求高，社會資本既可獨立進入，也可和有資本實力的社會投資人組成聯合體。杭州、南京、北京等地積極引進社會資本建設軌道交通項目。杭州地鐵1號線采用PPP模式，引進香港鐵路公司實施特許經營，引進外資22億元。南京地鐵5號線由綠地集團采取“項目投融資建設+施工總承包+物業綜合開發”的PPP模式合作建設。項目前期由綠地投資開發，政府后期對項目股權進行回購。綠地參與地鐵沿線區域的綜合功能開發，發揮公司的優勢特長，打造集商業、辦公、酒店等功能于一體的地鐵城市綜合體及配套服務設施。北京地鐵14號線、16號線、7號線、燕房線等都是引入社會資本參與建設。大慶市輕軌交通建設項目也要借鑒這些經驗，鼓勵和引導社會資本參與重大工程建設，包括實施PPP（政府和社會資本合作）模式和特許經營方式。

7.加強與政策金融機構合作，拓寬投資來源。加強與政策金融機構如基金、社保、保險、信貸等機構以及社會上的各種投資基金和投資公司合作，共同擴大投資以解決輕軌交通項目投資問題。

8.加大向上爭取力度。西安、蘭州等省會城市建設城市軌道交通得到了省級財政的支持和投入。呼和浩特、烏魯木齊兩市拿到了國家民族地區專項補貼，南京得到了青奧會的支持。大慶作為東北老工業基地、資源型城市、龍江陸海絲路經濟帶節點城市，也應積極爭取國家、部委和省的支持。

總之，在城市軌道交通項目建設上，應有新的理念。城市基礎設施主要體現社會效益，當然也要同時考慮經濟效益。投資成本回報可能需要一個較長的時間。輕軌交通提供的服務關系到人們的生活質量，如同通信、自來水、燃氣等其他關系國計民生的城市公共基礎設施建設一樣，具有同等重要的地位。需要進一步考慮的問題是輕軌建成后的運營和維護費用，主要包括人工成本、電力成本、日常維護費等。這需要不斷地探索和實踐。

〔責任編輯：衛宇坤〕

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1002-2341（2016）03-0051-05

2016-03-18

趙東昌（1957-），男，河北邯鄲人，主任，主要從事經濟發展研究。