“多規(guī)分立”走向“多規(guī)融合”的要點(diǎn)與目標(biāo)模式

王 皎

(浙江博慧土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，浙江紹興 311899)

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“多規(guī)分立”走向“多規(guī)融合”的要點(diǎn)與目標(biāo)模式

王 皎

(浙江博慧土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，浙江紹興 311899)

規(guī)劃的分立有其歷史必然性和階段合理性，但面對現(xiàn)存規(guī)劃，尤其是空間規(guī)劃之間存在的內(nèi)容重復(fù)、管控交叉、實(shí)施困難等問題，規(guī)劃無論從技術(shù)層面還是效用發(fā)揮方面，都對融合具有迫切性。總結(jié)了上海、廣州、重慶等地“多規(guī)融合”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入解析了“多規(guī)融合”的相關(guān)要點(diǎn)，提出了“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一套體系、一個(gè)平臺”的“多規(guī)合一”目標(biāo)模式以及相關(guān)建議。

規(guī)劃；多規(guī)分立；多規(guī)融合

規(guī)劃是個(gè)人或組織制定的比較全面長遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和考量，設(shè)計(jì)未來整套行動的方案[1]。其主體主要是國家政府，也包括企業(yè)和社團(tuán)，還包括國際經(jīng)濟(jì)組織等。在我國，有安排整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，有整合區(qū)域資源的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，有指導(dǎo)資源利用的土地利用規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、水資源規(guī)劃等，涵蓋社會各領(lǐng)域各部門，是各項(xiàng)工作順利推進(jìn)的主要依據(jù)。

當(dāng)前，我國規(guī)劃種類繁多，體系復(fù)雜。這些規(guī)劃在分類上，有發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃[2]；在層級上，有總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等。根據(jù)城市規(guī)劃學(xué)會的統(tǒng)計(jì)，我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種，除此之外還有各相關(guān)部門編制的行業(yè)規(guī)劃和地方政府編制的各類地方性規(guī)劃等，導(dǎo)致規(guī)劃之間存在不少內(nèi)容交叉、管控重疊的問題，其中，又因我國有限的空間資源和日益增長的空間需求矛盾深化，以國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等為代表的涉及空間資源利用的規(guī)劃矛盾尤為突出。這類規(guī)劃在多年的發(fā)展和完善中，從自身發(fā)展目標(biāo)和部門職責(zé)出發(fā)，不斷完善規(guī)劃管控內(nèi)容，自成體系，卻忽視了規(guī)劃本該形成一個(gè)協(xié)調(diào)整體，共同服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃間沖突頻頻，實(shí)施困難，使人們不得不考慮如何將現(xiàn)下分立但聯(lián)系緊密的這些空間規(guī)劃進(jìn)行融合，從而減少規(guī)劃間不必要的矛盾，精簡規(guī)劃體系，降低實(shí)施成本。

1 “多規(guī)分立”走向“多規(guī)融合”的時(shí)代背景

1.1 “多規(guī)分立”的歷史必然性 我國現(xiàn)行的“多規(guī)分立”的規(guī)劃體系有其存在的客觀歷史必然性。新中國成立初期，百廢待興，我國借鑒蘇聯(lián)模式編制國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，以體現(xiàn)工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)安排與工業(yè)體系的構(gòu)建為主要內(nèi)容，同期編制的城市規(guī)劃也服務(wù)于此時(shí)的主題建設(shè)，關(guān)注國家重大建設(shè)項(xiàng)目的安排與相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)[3]。二者的協(xié)同規(guī)劃在新中國成立初期指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建設(shè)取得了良好成效。

改革開放以后，國家發(fā)展重點(diǎn)逐漸向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)移，國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與城市規(guī)劃的范圍得以拓展[4]。此時(shí)，國土的開發(fā)與整治開始被重視，并于1985年開始首次編制了《全國國土總體規(guī)劃綱要(1985-2020年)》。此后，隨著規(guī)劃地位的提升與相關(guān)體制的完善，多部門開始在各自領(lǐng)域編制適合自身管理要求的規(guī)劃，并在一定時(shí)期內(nèi)，對空間、資源的合理利用，部門工作的有序開展以及社會經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)活動的規(guī)范方面起到了積極作用。

1.2 “多規(guī)融合”的現(xiàn)實(shí)迫切性 規(guī)劃是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的復(fù)雜體系，其發(fā)展和完善的過程是調(diào)控內(nèi)容不斷擴(kuò)充和深化的過程。規(guī)劃內(nèi)容的擴(kuò)充使部門間重復(fù)和交叉的內(nèi)容增多，而深度的延伸使不同的規(guī)劃形成了各自不同的專業(yè)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而阻礙了部門間有效溝通與協(xié)調(diào)，曾經(jīng)行之有效的規(guī)劃體系開始遭遇各種矛盾和低效調(diào)控問題的挑戰(zhàn)。

在技術(shù)層面，各類規(guī)劃因發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展歷程、理論依據(jù)、技術(shù)路線與方法、審查規(guī)則、執(zhí)行方式與力度、管控要求、監(jiān)管措施等多方面的差異，致使規(guī)劃在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、編制方法、成果結(jié)構(gòu)、審查要求、實(shí)施細(xì)則、監(jiān)管體制中存在不同程度的差異。當(dāng)規(guī)劃內(nèi)容涉及相同或相似的領(lǐng)域時(shí)，相互協(xié)調(diào)就顯得十分困難。在現(xiàn)實(shí)工作中，規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理、監(jiān)督費(fèi)時(shí)費(fèi)力，需要規(guī)劃主管部門耗費(fèi)大量精力，并聯(lián)合相關(guān)單位，調(diào)動社會多方資源協(xié)同合作才能完成，成本極高，而內(nèi)容高度相關(guān)或相同的規(guī)劃一再重復(fù)編制，是對人力、物力、財(cái)力的極大浪費(fèi)，非常有必要重構(gòu)當(dāng)前的規(guī)劃體系，研究“多規(guī)融合”的可實(shí)現(xiàn)途徑。

在規(guī)劃的調(diào)控作用方面，經(jīng)過多年的實(shí)施與總結(jié)，人們對規(guī)劃的認(rèn)識進(jìn)一步深化，規(guī)劃的作用也不斷提升。各規(guī)劃所涉及的內(nèi)容由單一的保障建設(shè)向保護(hù)耕地、保障生態(tài)、促進(jìn)發(fā)展的綜合模式轉(zhuǎn)變，致使多個(gè)規(guī)劃會對同一地區(qū)或同類資源存在不同的引導(dǎo)和設(shè)想，這不僅給規(guī)劃的實(shí)施帶來困難，也讓資源的合理利用成為口號，更讓規(guī)劃成為“墻上掛掛”的擺設(shè)。當(dāng)前，在著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，資源的節(jié)約集約利用被高度重視，空間的合理布局和有效利用也上升為區(qū)域戰(zhàn)略，因此，規(guī)劃若只停留在部門間的銜接和協(xié)調(diào)上已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。

2 “多規(guī)融合”實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

關(guān)于“多規(guī)融合”的實(shí)踐嘗試，早在2008年上海、廣東、重慶等地就已相繼開展，并在規(guī)劃的體制、體系、內(nèi)容等方面進(jìn)行了不同程度的探索。

2.1 體制改革：上海 上海的“多規(guī)融合”實(shí)踐首先從土地規(guī)劃和城市規(guī)劃融合開始。在新一輪土地規(guī)劃修編時(shí)期，就將原國土資源局和規(guī)劃局合并，成為規(guī)劃和國土資源管理局，從而確保“兩規(guī)”能充分銜接，率先實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”。其總體思路是：由城市規(guī)劃確定空間結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向、布局優(yōu)化，同時(shí)依據(jù)上級下達(dá)的土地規(guī)劃指標(biāo)，落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模與基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。空間上通過劃定規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線進(jìn)行統(tǒng)一管控[5]。

2.2 體系創(chuàng)新：廣州 廣州的多規(guī)融合實(shí)踐是在各規(guī)劃之上編制了一個(gè)綜合性的指導(dǎo)規(guī)劃，即《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃(2010-2020年)》，初步實(shí)現(xiàn)了主體功能區(qū)劃、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的合一。之后為試點(diǎn)“三規(guī)合一”，廣州在市級層面設(shè)立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)推進(jìn)“三規(guī)合一”工作，并形成 “市區(qū)互動、三上三下”的工作機(jī)制，通過部門協(xié)調(diào)的方式整理安排重點(diǎn)項(xiàng)目[6]。

2.3 內(nèi)容創(chuàng)新：重慶 重慶市的多規(guī)融合實(shí)踐，是通過各部門不斷協(xié)調(diào)與溝通的工作機(jī)制，形成了具有綜合性規(guī)劃性質(zhì)的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，繼而編制與之內(nèi)容協(xié)調(diào)的相關(guān)部門規(guī)劃，即由重慶發(fā)改委主導(dǎo)提出了“四規(guī)疊合”的概念，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行疊合，整合成經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃[7]。

除此之外，近年來在國家和多部委的倡導(dǎo)下，多省份和地區(qū)也積極開展了多規(guī)融合的試點(diǎn)和實(shí)踐，積累了大量理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃融合也從以前只注重強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容協(xié)同到現(xiàn)在呈現(xiàn)出疊加、合一等多種模式。由于法律、制度等保障體系尚未完全建立，多規(guī)融合的工作、技術(shù)路線也未統(tǒng)一，這項(xiàng)工作目前仍處在試點(diǎn)階段。

3 “多規(guī)融合”的要點(diǎn)

在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)下，“多規(guī)融合”被寄予厚望，其順利開展并實(shí)施，勢必進(jìn)一步提升我國現(xiàn)有規(guī)劃管控水平，為規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃體制創(chuàng)新、管理制度改革提供更加豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)給予高度重視，而在融合過程中，一些要點(diǎn)也值得關(guān)注。

3.1 “多規(guī)融合”的目標(biāo)導(dǎo)向 首先，通過合理可行的方式進(jìn)行“多規(guī)融合”，要盡量解決困擾多年的規(guī)劃間各自為陣、互不協(xié)調(diào)以及在實(shí)施和管理中出現(xiàn)的各類問題。其次，在貫徹底線思維下，利用有效的融合方式，依靠先進(jìn)的信息化技術(shù)手段，對規(guī)劃體系進(jìn)行重構(gòu)，管理制度進(jìn)行梳理，規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行精煉，達(dá)到優(yōu)化規(guī)劃結(jié)構(gòu)、規(guī)范空間開發(fā)秩序、合理分配利用資源的目的。其三，在理論與技術(shù)的研究中，同時(shí)積極配合推動各部門內(nèi)部管理體制的革新，提高政府的行政辦事效率，減少部門間的矛盾與摩擦，使規(guī)劃更“接地氣”，實(shí)施更加便利，保障國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)高效運(yùn)行。

3.2 “多規(guī)融合”形式的追求 “多規(guī)融合”追求的不是簡單的規(guī)劃合并，而是針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段，在統(tǒng)一的目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，充分協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境、地區(qū)均衡等因素后，設(shè)計(jì)而成的一個(gè)調(diào)控與管理的總體框架，這個(gè)框架是一個(gè)全新的規(guī)劃形式，有別于現(xiàn)有的任何規(guī)劃，并不會是某一類規(guī)劃的改版或升級版，其涉及的制定、實(shí)施、管理、監(jiān)督等制度都需有相應(yīng)的配套措施。

3.3 “多規(guī)融合”深度的把握 多個(gè)規(guī)劃融合成為綜合規(guī)劃，“度”的把握很關(guān)鍵。什么可以融合，什么不需要融合，融合到什么程度都要有明確的認(rèn)識。一般而言，規(guī)劃的原則要求、目標(biāo)定位、底線管控等內(nèi)容可由綜合規(guī)劃確定；每個(gè)規(guī)劃所涉及的特有專業(yè)領(lǐng)域或難以替代的部分仍由各職能部門在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化和深入，形成綜合規(guī)劃的下級規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。以土地利用總體規(guī)劃為例，對于土地規(guī)劃的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地規(guī)模等約束性指標(biāo)、“三線四區(qū)”的確定、主要土地用途分區(qū)等可在綜合規(guī)劃集中體現(xiàn)；對農(nóng)用地，尤其是基本農(nóng)田的具體管控要求，耕地動態(tài)平衡、“占水補(bǔ)水”等實(shí)施細(xì)則，新增建設(shè)用地時(shí)序安排和城鄉(xiāng)增減掛鉤操作要求，土地開發(fā)、復(fù)墾、整理等重大土地整治項(xiàng)目的具體安排與實(shí)施等內(nèi)容，可不在綜合規(guī)劃中全面展開體現(xiàn)。

3.4 “多規(guī)融合”類型的選擇 由于多年形成的規(guī)劃分立和管理上的條塊分割，各類規(guī)劃已然形成了一套比較完整的規(guī)劃體系。就土地規(guī)劃而言，可分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，其中土地利用總體規(guī)劃又是由國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級規(guī)劃體系所構(gòu)成的[8]。多規(guī)融合中所指的“多規(guī)”并不意味著把某一類規(guī)劃體系的所有規(guī)劃都納入融合范疇，這就需要根據(jù)實(shí)際對融合的規(guī)劃類型進(jìn)行選擇。一般而言，詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃由于是非強(qiáng)制性且更具專業(yè)性，相較于總體規(guī)劃，暫不具有融合的強(qiáng)烈訴求。總體規(guī)劃因?qū)蛹壊煌l(fā)揮的作用和管控方式有所不同，層級越高，宏觀性、綜合性越強(qiáng)，規(guī)劃間矛盾產(chǎn)生頻繁，影響也更加廣泛，融合需求更迫切；規(guī)劃層級越低，地方性和個(gè)性化要求較多，涉及實(shí)際的管理和操控程度高，現(xiàn)階段融合難度較大。因此，規(guī)劃融合中對規(guī)劃類型的選擇宜優(yōu)先對高層級總體規(guī)劃類進(jìn)行融合較符合實(shí)際，也更具操作性。

4 “多規(guī)融合”的目標(biāo)模式選擇

“多規(guī)融合”的實(shí)踐形式有多種，最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，即形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一套體系、一個(gè)平臺”。

4.1 “一本規(guī)劃” 規(guī)劃執(zhí)行混亂源頭在于規(guī)劃眾多、多頭調(diào)控。“多規(guī)合一”形成“一本規(guī)劃”，可統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、調(diào)控方向，通過對規(guī)劃功能定位、職責(zé)內(nèi)容等方面的梳理，確定共同遵守、協(xié)同實(shí)施的規(guī)劃條款。

4.2 “一張藍(lán)圖” 規(guī)劃間的主要矛盾體現(xiàn)在空間資源的利用，即對空間功能分區(qū)的劃分與管制存在嚴(yán)重不一致。要實(shí)現(xiàn)對空間資源的高效合理使用，統(tǒng)籌空間資源配置，就必須形成以空間資源開發(fā)利用為核心的“一張圖”。在確保生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界等底線的前提下，統(tǒng)一和優(yōu)化現(xiàn)行空間格局，明確功能分區(qū)和管制措施。

4.3 “一套體系” “多規(guī)合一”的規(guī)劃納入了各項(xiàng)規(guī)劃發(fā)展宗旨和主要原則，具有綜合性、戰(zhàn)略性、統(tǒng)領(lǐng)性，不同于更具專業(yè)性的原規(guī)劃，因此，“一本規(guī)劃”難以代替原各規(guī)劃的所有職能。“一本規(guī)劃”的落實(shí)還需要配以專項(xiàng)規(guī)劃，形成一套以“一本規(guī)劃”為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)劃體系。

4.4 “一個(gè)平臺” 規(guī)劃編制部門間多年各自為政形成的壁壘導(dǎo)致各部門內(nèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息大部分只在部門內(nèi)流通，且統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的方法和口徑也不盡相同，在此基礎(chǔ)上形成的政策和決定也難免會與其他部門產(chǎn)生矛盾。通過一個(gè)信息共享平臺的建立，可將各類完整且適時(shí)更新的數(shù)據(jù)統(tǒng)一在一個(gè)平臺內(nèi)進(jìn)行管理，為規(guī)劃的制定以及其他各項(xiàng)決策的提出提供全面、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論 綜上所述，“多規(guī)融合”是現(xiàn)階段規(guī)劃發(fā)展的必然趨勢，是規(guī)劃發(fā)展過程中又一次創(chuàng)新舉措，通過“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一套體系、一個(gè)平臺”目標(biāo)模式的構(gòu)建，實(shí)際上是用“多規(guī)合一”的方式，整合現(xiàn)有規(guī)劃，主要是空間規(guī)劃，盡可能解決現(xiàn)行規(guī)劃制定和實(shí)施中存在的問題，使規(guī)劃更好地適應(yīng)社會發(fā)展。但由于規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及范圍廣、影響大，“多規(guī)合一”這項(xiàng)工作必須循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推動，同時(shí)也需要相關(guān)的政策和制度提供支持與保障。

5.2 建議 規(guī)劃是一門技術(shù)，是一種手段，是政府或部門行使職權(quán)的綱領(lǐng)和指導(dǎo)，是為政府能順利開展各項(xiàng)國民經(jīng)濟(jì)社會工作服務(wù)的，依附于政府職責(zé)而存在，國家既然賦予政府某項(xiàng)職責(zé)，必然需要有完成這項(xiàng)職責(zé)的規(guī)劃，因此“多規(guī)合一”的前提需要理順各部門職責(zé)，同類型、相似職責(zé)的機(jī)構(gòu)或部門建議整理合并。

關(guān)于“多規(guī)合一”的相關(guān)法律、制度等也要適時(shí)跟上，否則最終的結(jié)果很可能只是在繁雜的規(guī)劃體系內(nèi)再新添一個(gè)綜合規(guī)劃，對我國的規(guī)劃工作創(chuàng)新改革無實(shí)質(zhì)意義。只有法律賦予了其權(quán)威的地位，明確與其他規(guī)劃的關(guān)系，并有嚴(yán)格的制度保障，才能名正言順地在各部門順利開展。

“多規(guī)合一”這項(xiàng)改革工作要做好，平衡的把握很關(guān)鍵。一是政府和市場管理邊界的平衡，在設(shè)置政府管理底線的同時(shí)盡可能發(fā)揮市場作用進(jìn)行資源配置；二是中央和地方政府與部門之間的平衡，在長遠(yuǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會績效中，盡可能化解中央與地方的矛盾，處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。

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Points and the Target Mode of Multiple Plans from Separation to Integration

WANG Jiao

(Zhejiang Perfect Land Planning and Design Co. Ltd., Shaoxing, Zhejiang 311899)

Multiple plans separation was existence in historical necessity and with reasons. In the face of existing plans, especially spatial planning, there are many problems like content repetition, control crossover, implementation difficulties. All of those induce the urgency of multiple plans integration, no matter the urgency from technology or utility. The experiences of Shanghai, Guangzhou, Chongqing in multiple plans integration were summarized, key points were analyzed, mode of “One Plan, One Map, One System, One Platform”and suggestions were proposed.

Plan; Multiple plans separation; Multiple plans integration

王皎(1983- )，女，重慶人，工程師，碩士，從事土地利用與規(guī)劃研究。

2016-08-19

F 301.2

A

0517-6611(2016)28-0200-03