利益集團參與公共政策過程研究
——基于協商民主的視角

何　靜

?

利益集團參與公共政策過程研究
——基于協商民主的視角

何靜

摘要：市場經濟和民主政治的發展必然會導致社會利益的分化與重組，不同利益集團向公共政策過程施加影響的沖突對構建和諧社會造成挑戰。協商民主無疑是平衡不同集團利益格局和解決矛盾的路徑。通過逐步促進利益集團政策參與的合法化、培育利益集團的公民文化、重塑利益集團的協商倫理及增強利益集團的合作博弈，找到協商民主與利益集團參與政策過程相結合的契合點，從而充分發揮利益集團參與政策過程的積極作用與影響，促進公共決策的科學化、民主化。

關鍵詞：利益集團；協商民主；公共政策過程

一、引言

在市場經濟不斷發展和民主化進程不斷加快的中國，社會利益主體日益多元、利益分化日益明顯、利益沖突日益加劇，社會利益結構在不斷分化重組中形成了新的利益群體和利益階層，并從中分化組合出參與和影響公共政策過程的利益集團。關于利益集團的概念，美國學者羅伯特·達爾認為：“任何一群為了爭取或維護某種共同的利益或目標而一起行動的人，就是一個利益集團”。戴維·杜魯門認為：“有著共同態度的團體，對社會上其他團體提出一定的要求……如果通過政府或者向政府機構提出要求，它就成為政治性的利益集團。”結合上述觀點，本文認為利益集團就是社會生活中，一些有著某種共同利益和價值訴求的社會成員，由于個人力量單薄，無法以自己的力量維護和實現利益和價值訴求，而利用自身資源有組織地通過積極的集體行動介入政治過程，影響政府決策的正式或非正式的社會組織。

長期以來，利益集團都是政治學界研究的熱點話題，是一種由來已久的政治現象，是政治體系中不可或缺的一部分，始終與民主政治相伴。隨著協商民主理論的發展，社會利益訴求越發紛繁復雜，不同利益集團影響公共政策過程的沖突愈演愈烈。對此，政府如何平衡各集團利益格局、解決其利益矛盾，找到協商民主與利益集團參與政策過程相結合的契合點？這不僅影響著我國社會主義協商民主的進程，而且還有利于公共決策的科學化、民主化造成了困境。

二、利益集團參與公共政策過程與協商民主理論的內在關聯

協商民主理論是20世紀后期逐漸進入人們視野的一種新的民主理論范式，2003年首次引入中國大陸。關于協商民主的概念，學術意義上首次出現在由美國學者約瑟夫·畢賽特所寫的《協商民主：共和政府中的多數原則》一文中。他認為，一項科學合理的公共政策是通過集體協商形成的，協商過程不僅考慮了利益共同體的長久發展，而且整合了各方利益訴求。政治學家戴維·米勒認為其是一種民主決策體制，在這種體制中，每個參與者都能夠自由地表達意見、平等地參與公共政策的制定過程，公開討論并綜合考慮不同的觀點，從而理性地做出具有集體約束力的決策。協商民主理論要求在決策過程中容納每個受決策影響參與者的意見，并賦予平等參與的政治權利。協商民主作為一種治理形式，是以公共利益為取向，通過平等地、自由地公民對話與探討，達成政策目標共識，從而制定普遍認同的公共政策。而作為一種新型的民主范式，是一種對話、討論和妥協的過程，是權力行使過程中的民主，“人們通過利益集團來表達自己的觀點、意見，追求自己的利益，這在一定程度上也是實踐民主政治的一種形式”。

在社會分化和利益多元化的轉型社會中，化解矛盾、消除差異、構建和諧社會是政府職責，而制定和執行公共政策是政府管理國家事務和社會公共事務的主要手段，因此“政治過程在很大程度可以看作是公共政策的輸入與輸出的過程”。而在中國政治體系中，利益集團無疑是公共政策過程中必不可少的主體，同時也是公民政治參與的利益表達機制與途徑。利益集團介入政策過程的目的是使公共政策的相對利益均衡，從而滿足本集團的利益訴求。協商民主作為一種新型的治理范式，“在肯定公民積極參與政治生活的同時有尊重國家與社會的界限，力圖通過完善民主程序、擴大參與范圍、強調自由平等的對話來消除沖突、保證公共理性和普遍利益的實現。”在政治活動中，往往組織化的整體比單純的分散的個人參與協商更具商談和影響公共決策的現實性和影響力。公民組織化的利益集團表達形式是公民參與公共決策的重要橋梁和紐帶。近年來興起并逐漸完善起來的聽證會、民主懇談會、民意裁決團等制度都是我國民主實踐中協商民主的新發展。

三、利益集團協商民主的實踐進路

隨著民主化進程的加快，政府必須面對利益集團進入政治過程的挑戰。將協商民主的理論和技術嵌入到利益集團參與政府決策過程，以激活或改變利益集團原有的政治參與功能，通過不斷完善、改進，規避其消極政治影響，這對謀求中國利益集團合法有序的發展提供了理論和技術支撐。

1.逐步促進利益集團政策參與的合法化

利益集團作為公民政治參與的一種有效的利益表達機制與途徑，應該得到現有政治體制和權威的認可。合法化是中國利益集團面臨的根本問題，缺乏其存在與發展所需的法律及制度條件。在這種背景下，社會上既存在強勢的利益團體，也有單個個體的利益訴求。利益集團的出現是民主社會的必然現象，真正的利益集團也是社會和民眾所需要的，生活在社會中的每個人都希望自身利益最大化。擁有相同利益的個體以集體的方式存在，合法表達利益訴求是其正當權利，應當受到法律和制度的保障?，F階段，由于缺乏合法化的制度內利益表達途徑，利益集團常常以游說、行賄等非法方式爭取政策傾向，這在無形中增加了社會成本，導致政府決策不利。因此，政府應當從制度上認可利益集團的合法性，建立有效的、制度化的利益訴求表達機制。

2.培育利益集團的公民文化

協商民主是有序、和平、理性解決利益矛盾，是公共利益取得最大公約數的有效途徑，因此，培育利益集團的公民文化是題中之意。公民文化是阿爾蒙德在其著作《公民文化》中提出的政治概念，認為一個社會存在三種政治文化即村民文化、臣民文化、參與者文化，公民文化是這三種文化的混合。在一個實行民主政治的國家，若沒有公民文化的支撐，就無法長久。無論是臣民文化還是參與者文化，在協商民主理論下和利益集團地政治參與是相契合的。阿爾蒙德認為，參與型的公民文化在一定程度上是與現代民主政治相適應的理性文化，在尊重合法權威的前提下適度地參與政策過程，由此避免參與的非理性和無序狀態。因此，培育利益集團的公民文化不僅是保證其利益訴求有序到達公共政策過程的必要前提，而且是提高社會問題解決效率的重要保障，更是實現協商民主的目標導向。

3.重塑利益集團的協商倫理

協商倫理，不僅影響利益集團對沖突解決方式的選擇，而且影響著協商過程的展開和妥協共贏結果的達成。協商民主的展開不僅靠制度化的程序，從而更有賴于參與協商者的協商倫理。利益集團參與政策過程的協商倫理包括平等的價值觀念、真誠互信和責任感。其中平等是基礎，平等的缺失將使各利益集團的參與廣度和深度受限。弱勢或較小利益集團因不平等的地位而排除在決策之外，造成強勢利益集團的專斷，導致公共政策目標的偏頗。真誠互信是中心要素，與之相對的自立或偏見可能導致協商信息不充分而產生“搭便車”的心理效應。而責任感是協商的倫理保障，利益集團是公民與政府間利益表達的橋梁，代表著一部分群體的利益訴求，協商責任的缺失可能導致協商失效。因此，重塑利益集團的協商倫理，不單單關系到各方利益是否達成共識，而且還關系到公共政策的有效性、民主性。

4.增強利益集團的合作博弈能力

合作博弈是協商民主的重要內容，是指在協商過程中各利益主體間的關系不是競爭與沖突，而是協調與合作的平等關系。從本質上看，博弈是一種競爭與協同的關系。博弈的目的是為了達到雙贏，不是你存我亡的對抗，而是多方或雙方的合作博弈。不同利益集團在利益博弈中，彰顯不同的利益目標，理性的利益群體會對調解利益沖突的路徑加以考量，從而盡可能讓不同利益目標趨向一致，增大各利益集團合作的可能性，最終達到社會團結。但是，目前中國社會已形成由利益集團構建的不平等秩序，即強勢利益集團更易“俘獲”政策制定，雖然這些秩序是不合理的，但改變卻很艱難。而現階段新生的和弱勢利益群體為改變此現狀，獲得平等的利益表達權和影響權，將進行長期的努力和反復的利益博弈。因此，增強各利益集團的合作博弈能力是關鍵，尤其是新生的和弱勢利益群體。

在利益多元化的社會，不同利益集團間存在差異和分歧，協商民主不僅為利益集團參與政策過程奠定了理論基礎，同時還提供了技術支撐，但在推進協商民主的過程中必須有機統一黨的領導、人民當家作主和依法治國，保證人民群眾的根本利益和意愿，避免其成為強勢利益集團操縱政府決策的工具。只有這樣，才能夠更好地發揮利益集團在公共政策過程中，利益表達與利益整合的積極作用和影響，促進公共決策的科學化、民主化。

參考文獻

［1］［美］羅伯特·達爾.美國的民主［M］.波士頓：波士頓赫夫頓·密夫林公司，1981.

［2］David B.Ttuman.The Govermental Process［M］. Alfred A.Knopf，Inc.1st ed.1951.

［3］龍太江.我國利益集團利益表達機制的缺陷與完善［J］.領導之友，2008（03）.

［4］詹國彬.利益群體在公共政策中的作用及其發展導向［J］.社會，2003（12）.

［5］張洪武.利益集團與協商民主［J］.中央社會主義學院學報，2008（04）.

［6］加布里埃爾·A·阿爾蒙.張明澍，譯.公民文化［M］.北京：商務印書館，2014.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.013

作者單位：（西北師范大學社會發展與公共管理學院）