基于SWOT分析的重點生態功能區農業可持續發展路徑研究*
——以浙江省為例

王麗娟，劉 玉，費建琴，楊 娟， 胡 豹※

(1.浙江省農業科學院農村發展研究所，杭州 310021； 2.北京農業信息技術研究中心，北京 100097；3.浙江省德清縣農業局，湖州 313200)

基于SWOT分析的重點生態功能區農業可持續發展路徑研究*
——以浙江省為例

王麗娟1，劉 玉2，費建琴3，楊 娟3， 胡 豹1※

(1.浙江省農業科學院農村發展研究所，杭州 310021； 2.北京農業信息技術研究中心，北京 100097；3.浙江省德清縣農業局，湖州 313200)

主體功能區制度背景下，實現農業可持續發展是重點生態功能區建設的現實命題，而目前國內學者專門針對重點生態功能區現代農業發展的研究尚不多見。農業在浙江重點生態功能區社會經濟建設中發揮著重要作用，但存在著經營方式粗放、資源利用水平不高以及農業面源污染風險加劇等問題。重點生態功能區發展可持續農業，具有區位條件優越、資源優勢獨特、生態環境優良的優勢，但也存在耕地資源匱乏、水土流失嚴重、基礎設施薄弱、科技推廣困難的劣勢，同時面臨政策、市場、主體等方面的機遇以及資源空間壓縮、勞動力資源流失的挑戰。應從可持續農業的“發展”和“限制”準則出發，發展節約型農業，提高資源利用效率； 發展生態循環農業，保護農業生態環境； 培育綠色精品農業，提升農產品附加值； 打造休閑觀光農業，推動鄉村經濟發展； 并實施一系列保障措施，實現重點生態功能區農業可持續發展。

農業可持續發展 SWOT分析 重點生態功能區 浙江省

0 引言

堅定不移實施主體功能區制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，是當前我國一項重要的區域發展戰略[1]。2013年底我國部署了以國家重點生態功能區為重點的主體功能區建設試點示范工作。按照《全國主體功能區規劃(2010年)》的要求，重點生態功能區是“生態系統脆弱或生態功能重要，資源環境承載能力較低，不具備大規模高強度工業化城鎮化開發的條件，必須把增強生態產品生產能力作為首要任務，從而應該限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發的地區”，不可能通過快速城鎮化、工業化來帶動農村發展和增加農民收入。因此，發展現代農業，在不損害生態服務功能的前提下促進農業產業優化發展和農民收入穩步提高，走出一條綠色發展、生態富民的新路子，是重點生態功能區建設發展的現實命題。

“生態功能區”是我國在對國土進行主體功能區劃基礎上提出的概念。2010年我國正式發布了《全國主體功能區規劃》，在此前后，國內研究者圍繞生態功能區與重點生態功能區開展了相關研究[2]。目前來看，國內學者主要對生態功能區發展的戰略重點[3]、發展模式[4]、體制機制[5-6]、分類政策[7]、產業發展[8]等進行了探討，但重點生態功能區現代農業發展的研究尚不多見，專門探討重點生態功能區農業可持續發展路徑的研究未見有報道。

浙江省位于我國東部沿海發達地區，人地矛盾歷來較為突出，改革開放以來，隨著經濟的快速增長，全省生態環境保護壓力日趨沉重，重點生態功能區建設與可持續發展成為焦點。根據2013年頒布的《浙江省主體功能區規劃》，浙江省重點生態功能區面積2.110 9萬km2，占全省陸域國土面積的20.7%，含淳安、開化、磐安、遂昌、云和、慶元、景寧、龍泉、文成、泰順等10個縣(市)。這些重點生態功能區地處大江大河的源頭，是浙江省最重要的生態屏障，對維護全省生態安全、提供生態產品具有全局性意義，但同時也是浙江省的欠發達地區[9]。地處經濟發達省份，使得這些地區擺脫貧困落后和發展經濟的愿望更加迫切。為此，該研究以浙江省為例，基于SWOT分析方法，探討在主體功能區建設背景下重點生態功能區實現農業可持續發展的有效路徑，為重點生態功能區發展壯大特色生態經濟、實現綠色發展尋求科學途徑，并為制定區域宏觀調控政策和農業可持續發展規劃提供依據。

表1 2014年浙江重點生態功能區各縣(市)農業概況

縣(市)一產產值占GDP的比重(%)家庭經營一產收入占農民收入的比重(%)土地產出率(萬元/km2)淳安縣15.735.8767.63文成縣10.5—53.86泰順縣9.1—35.12磐安縣14.329.3889.37開化縣12.314.4754.37龍泉市12.638.1042.30云和縣8.527.9643.97慶元縣14.042.9739.30遂昌縣11.933.2440.84景寧畬族自治縣15.336.2033.03合 計12.9—50.37

1 重點生態功能區農業發展概況

1.1 農業在社會經濟建設中仍發揮著重要作用

浙江省重點生態功能區的農業生產總值占GDP的比重較高，除云和縣和泰順縣以外， 2014年各縣(市)農業生產總值占GDP的比重均超過10%， 10縣(市)平均比重為12.9%，近3倍于全省平均水平。從農民收入構成來看，農業仍然是重點生態功能區農民增收的主要來源，家庭經營一產收入在重點生態功能區農民收入中所占的比重約30%，有的縣甚至高達40%以上，而全省平均水平僅為13.2%(表1)。

1.2 特色優勢產業與鄉村旅游快速發展

近年來，重點生態功能區各縣(市)堅持從自身優勢、特點出發，圍繞綠色發展、生態富民開展積極探索和實踐，區域經濟和人民生活水平得到很大提高，可持續發展的內生動力不斷增強，為重點生態功能區現代農業發展積累了成功經驗。各縣(市)的農副產品生產優勢逐漸形成，其中淳安、磐安、開化、龍泉、慶元和遂昌等6個縣(市)被評為2008年“浙江省農業特色優勢產業綜合強縣”。同時，憑借優良的生態環境、獨特的自然風貌、豐富的鄉土文化，鄉村旅游正在成為重點生態功能區農村經濟和農民收入新的增長點。以淳安縣為例， 2015年全縣接待鄉村旅游游客410萬人次，旅游收入4.52億元，連續4年保持了30%左右的增幅。

1.3 農業經營方式粗放，資源利用水平不高

重點生態功能區農業總體上還處在以粗放經營為特征的傳統發展階段，規模化、集約化、設施化和信息化發展水平較低，產業鏈條松散，農業功能單一，導致農業資源整體利用效率以及綜合效益都處在較低的水平， 2014年全省土地平均產出率為157.12萬元/km2，而重點生態功能區平均僅50.37萬元/km2，不到全省平均水平的1/3(表1)。重點生態功能區蘊藏著珍貴的清潔農業水土資源，生產的農產品具有天然、綠色、安全的特點，有些甚至已經達到了有機農產品的標準，卻往往被當作普通產品來賣，一些農產品甚至因為地處偏僻、難以運輸而賣不出去，資源生態價值沒有得到有效發揮。

2 重點生態功能區農業可持續發展的SWOT分析

2.1 優勢

2.1.1 區位發展條件優越

浙江省重點生態功能區地處長江三角洲經濟區，該區域經濟發達、交通便利、人口密集、人民富裕。隨著交通條件的不斷改善，重點生態功能區接受經濟發達地區輻射的地緣區位優勢凸顯，一流的資源和區位優勢使其成為長三角經濟區產業擴張、經濟發展的輻射擴散承接地，資金、技術、人才的引入更加便利。同時，長三角經濟區擁有的廣闊消費市場和巨大消費潛力，為重點生態功能區現代農業發展提供了優越的市場環境。

2.1.2 農業資源優勢獨特

重點生態功能區地處浙江山區，具有豐富的林地資源和水資源。如表2所示， 2013年重點生態功能區各縣(市)森林覆蓋率均達到70%以上，比全省森林覆蓋率高出10～25個百分點； 重點生態功能區人均水資源擁有量達到1.065 6萬m3，是全省平均水平的5.4倍。同時，重點生態功能區生物多樣性極為豐富，擁有種類多樣的珍稀種質資源； 氣候資源獨特，氣候的垂直差異明顯，局地小氣候資源十分豐富，特色農業發展條件良好。

2.1.3 生態建設成效顯著

2002年以來，在浙江省委省政府的指導下，重點生態功能區各縣(市)通過三輪“811”專項行動、污染減排、重污染高能耗行業整治提升、農村環境連片整治、“四邊三化”行動、生態示范區創建等行動，生態文明建設不斷深入，生態環境保護和建設進一步加強，生態產業不斷壯大，生態建設取得了顯著成效， 10個縣(市)全部被列入省級生態縣(市)，磐安、開化、慶元、泰順等縣被命名為國家級生態縣。

表2 重點生態功能區各縣(市)農業資源情況

縣(市)森林覆蓋率(%)人均水資源量(m3/人)耕地面積比重(%)淳安縣75.1207104.29文成縣70.5424220.06泰順縣76.7776914.20磐安縣80.1528512.38開化縣80.4763410.37龍泉市82.6124378.10云和縣80.889528.68慶元縣86.0106168.02遂昌縣82.3128437.29景寧畬族自治縣77.9128039.33合 計—106569.05全 省60.8197919.84 注:森林覆蓋率為2013年數據,人均水資源量為多年平均數,耕地面積比重為2012年數據

2.2 劣勢

2.2.1 耕地資源十分匱乏

浙江重點生態功能區10個縣(市)均屬于山區縣(市)，耕地資源十分稀缺。調查數據顯示，除文成縣外，重點生態功能區各縣(市)耕地占土地總面積的比重均低于全省平均水平； 各縣(市)平均比重僅為9.05%，不足全省平均水平的1/2(表2)。自土地整理工作開展以來，易開墾成耕地的后備資源大多已開墾，目前耕地后備資源不多，且多數地塊位于坡度陡的山邊，交通條件差，耕地后備資源開發項目投資成本越來越高。

2.2.2 水土流失較為嚴重

根據2014年浙江省水土流失現狀調查成果，重點生態功能區有水土流失面積1 809.88km2，占土地總面積8.49%； 從水土流失強度來看，與全省情況相比，輕度流失占水土流失面積的比例低，而中度、強烈、極強烈和劇烈流失占水土流失面積的比例較高。目前，重點生態功能區治理難度小、工程見效快的水土流失地區已基本得到治理，后續治理難度加大，重點生態功能區水土流失綜合治理的任務艱巨。

2.2.3 基礎設施仍然薄弱

由于地處經濟相對落后的山區，政府對農業的財政支持力度不足，歷史欠賬較多，重點生態功能區大部分農業基礎設施仍然是20世紀80年代以前所建，設施陳舊老化、防災減災能力弱，特別是水利排灌設施退化嚴重，保蓄水和緩沖能力差，造成常常出現暴雨、洪澇和干旱等自然災害。重點生態功能區交通基礎設施建設特別是高速公路建設也明顯滯后，位于浙西南山區的文成縣和泰順縣甚至還沒有修通高速公路。

2.2.4 農業科技推廣困難

一是農民接受難，由于文化和科技素質比較低，重點生態功能區農民對新技術、新知識的接受能力普遍較低，又怕擔風險，只有在其他人應用新技術、新品種獲得了效益時才會接受； 二是一家一戶的分散經營方式影響了技術的傳遞和擴散的速度，限于人力和財力，無法對成千上萬的農戶進行挨家挨戶的科技宣傳和推廣； 三是農業科技推廣體系不健全，推廣人員不足、推廣經費缺乏等問題，嚴重阻礙了農業高新技術在實踐中的運用。

2.3 機遇

2.3.1 生態循環農業試點省啟動建設

浙江人多地少，早在2003年，浙江省就提出了“高效生態農業”的發展戰略， 2015年初，浙江被列為全國唯一現代生態循環農業試點省。通過現代生態循環農業試點省建設，從頂層設計到基層實踐，浙江將對現代生態循環農業制度和長效機制進行創新，不僅為全國轉變農業發展方式、促進農業可持續發展積累經驗，同時也為省內開展現代生態循環農業建設，實現農業綠色發展帶來契機。

2.3.2 山區發展扶持政策強化可持續

2015年初，浙江省委省政府決定對包括重點功能區10個縣(市)在內的26個欠發達縣不再考核GDP總量，轉而著力考核生態保護、居民增收等，要求這些縣(市、區)踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，強化自我“造血”功能，增強自我發展能力，加快走出綠色發展、生態富民、科學跨越的路子，加快成為浙江乃至全國的“綠富美”。這些全新的發展思路和發展措施，為重點生態功能區增強綠色發展的內生動力提供了政策保障。

2.3.3 農業產品消費需求呈現新特征

近年來，隨著人民群眾物質生活水平的提高，人們消費農產品的觀念和偏好不斷發生變化，廣大消費者對于綠色、安全農產品的需求與日俱增[10]。同時，農業休閑觀光成為新的消費時尚，農業正在向觀賞、休閑、養生、教育等多功能領域擴延。重點生態功能區優越的農業生態環境和資源條件，能夠很好地對接綠色農產品以及多功能農業的市場需求，而新的消費需求也為重點生態功能區走出一條高效生態的新型農業現代化道路提供了市場依據。

2.3.4 社會資本投資農業積極性高漲

以浙商為主體的工商企業、民間資本對浙江農業投入數量日益增多、領域日益廣泛，呈現出爆發式增長態勢， 2010年以來全省工商企業投資開發農業每年達100億元以上。工商資本大量進入農業領域，拓展了由傳統農業向現代農業轉變的全新途徑，通過高起點開發、高技術嫁接、發展高品位產品，有力地促進農業由粗放經營向集約經營轉變，提高產業效益水平，為浙江高效生態現代農業發展注入新生力量。

2.4 挑戰

2.4.1 發展空間不斷受到擠壓

由于歷史原因和現實條件制約，重點生態功能區離建成全面小康社會還有較大差距， 2014年重點生態功能區農村居民人均可支配收入為1.253 1萬元，不到全省平均水平(1.937 3萬元)的2/3； 人均地方財政收入2 200元，僅為全省平均水平的29.4%； 10個縣(市)中，有9個縣(市)被列為全省經濟發展最滯后、生態保護最繁重、群眾生活最困難的重點欠發達縣。因此，重點生態功能區加快經濟發展的要求特別強烈。近年來，隨著社會經濟快速發展，工業化、城鎮化對土地資源、水資源需求迅速增長，不斷壓縮農業用地、用水空間。

2.4.2 農業生產成本持續走高

近年來，重點生態功能區農村剩余勞動力轉移非常迅速，年輕力壯、較高素質的農業勞動力大量外流，導致重點生態功能區農業發展中普遍存在著用工困難的現象[11]，同時，農業勞動力價格普遍較高，據調查，農忙季節重點生態功能區農業工人工資普遍都達到100元/d以上。此外，土地租金越來越高，農業生產中農機、農膜等投入品越來越多，農業的成本處在快速上升的通道。農業生產成本持續走高，直接影響了重點生產功能區農戶經營特色農產品的經濟效益。

3 重點生態功能區農業可持續發展的路徑

“可持續農業”概念自提出以來，其內涵始終貫穿著“發展”和“限制”這2個重要準則[12-14]：“發展”，即必須首先強調發展這一重要前提； “限制”，即確保自然生態環境的良性循環和世代永續利用是其基本前提[15]。基于重點生態功能區現代農業發展的現實基礎、資源特點及主客觀條件，從可持續農業的“發展”和“限制”準則出發，構建資源、環境、產品、產業等4個維度的農業可持續發展路徑框架體系(圖1)。

圖1 重點生態功能區現代農業可持續發展路徑

3.1 發展節約型農業，提高資源利用效率

對浙江重點生態功能區而言，耕地資源作為不可再生資源的稀缺程度正日益加劇。因此，發展節約型農業，提高資源利用效率，破解耕地資源短缺的制約，是重點生態功能區實現農業可持續利用的重要內容。重點生態功能區發展節約型農業，應建立以節地、節水的集約化農業生產體系，具體形式有：發展間種套作、立體種養； 改漫灌、串灌為小畦灌溉，逐步采用管灌、噴灌、滴灌等先進的灌溉技術，擴大地膜栽培等。

3.2 發展生態循環農業，保護農業生態環境

重點生態功能區生態敏感性強，關系到全省乃至更大區域范圍生態安全，發展生態循環農業，加強農業廢棄物資源化利用和生態環境保護，是重點生態功能區實現農業可持續發展的必然選擇。重點生態功能區發展生態循環農業的主要內容有：(1)控制農業用水總量； (2)減少化肥和農藥施用量； (3)畜禽糞便及死亡動物、秸稈、農業投入品廢棄物實現資源化利用或無害化處理。

3.3 培育綠色精品農業，提升農產品附加值

重點生態功能區具有優良的山地生態環境和優越的立體氣候條件，發展綠色精品農業有利于其充分發揮比較優勢，將自身的資源優勢轉化為經濟優勢，同步提升現代農業發展的經濟、社會和生態效益。因此，培育綠色精品農業是重點生態功能區實現農業可持續發展的有效手段。重點生態功能區發展綠色精品農業，應貫徹綠色生態理念，把安全、優質的綠色精品農產品作為終端產品生產，實行產前、產中、產后的全過程控制、一體化管理，發展以“綠色農業、精品農業、品牌農業”為特征的現代農業。

3.4 打造休閑觀光農業，推動鄉村經濟發展

休閑觀光農業既能拓展農業發展功能，提升農業產業發展層次，又是農民創業和農村勞動力內部就業的良好載體，因此，發展休閑觀光農業，實現農業多功能開發，是重點生態功能區農業可持續發展的創新路徑。重點生態功能區打造休閑觀光農業，應緊密結合區域旅游業，從培育經營主體、加強設施配套、鼓勵農業創意、打造區域品牌等方面入手，發展經營特色化、創意人文化、服務標準化、環境清潔化、管理規范化的休閑觀光農業。

4 重點生態功能區農業可持續發展的保障措施

4.1 加強組織領導，嚴格管理農業資源

以《浙江省農業自然資源綜合管理條例》為依據，強化農業自然資源綜合管理[16]，提高管理效率和管理能力。加強農業資源與環境開發利用的閾值管理，科學合理地制定農業自然資源的閾值和環境的最大承載容量，并強制執行標準。建立農業資源和環境管理數據庫和核算體系，在不同區域設立資源和環境監測站，對農業資源和環境的變化進行監管。建立健全有關促進山區農業資源可持續開發利用的規章制度，構建農業資源保護和有效利用的長效機制。

4.2 加大資金投入，加快基礎設施建設

切實加強以農田水利為重點的農業基礎設施建設和“溝、渠、田、林、路”綜合治理，形成“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排、土肥沃”的農業基礎設施格局。改善農業物質裝備，加快推進農業機械化，大力發展設施農業，推動生產方式從傳統作業模式向機械化、設施化轉變。圍繞農村“通路、通電、通水、通氣、通信息網絡”，全面提升農村基礎設施建設水平。加大財政轉移支付力度，加快交通基礎設施建設，達到縣市政府所在地通高速公路或高速鐵路，中心鎮、中心村通較高等級公路的目標。

4.3 強化科技支撐，提高資源利用水平

一是創新農業科技發展理念，由于重點生態功能區耕地資源明顯短缺，以及生態環境保護的特殊重要性，應根據“高產、優質、高效、生態、安全”的要求，著力開展現代農業資源利用技術、環境治理與保護技術及與之配套的信息技術、管理技術等研究，支撐農業資源開發利用途徑創新，提高農業資源利用效率。二是加強農技推廣服務體系建設，積極引進、推廣優質高產品種，大力推廣節本增效、節水灌溉、綠色耕作、測土配方施肥、病蟲害綜合防治、農業污染防治等關鍵技術，普及山區農業資源高效利用新模式。

4.4 提升農民素質，培育新型經營主體

深入實施農村“兩創”人才培訓計劃，加大對山區農業經營管理人才、生態旅游人才、產業實用技術人才以及鄉土適用人才培育與引進的扶持力度； 深入實施“農民素質工程”，不斷提高農民科技素質，引導傳統農民向農場主、新型產業農民、職業農民轉變，著力培養一批有文化、懂技術、善經營、會管理的現代農業帶頭人； 加快培育各類新型農業經營主體，做大做強一批農業龍頭企業和專業合作社，提高重點生態功能區農業組織化程度，推廣各種農業產業化經營模式，促進經營形式創新升級。

4.5 深化環境整治，加強生態保護監管

一是要突出加強農業農村建設項目環評和違法案件的查處，把影響農業農村生態環境建設的污染控制在源頭。始終保持對各類環境違法、違規行為的高壓態勢，加大對違法、違規案件查處力度。建議建立省、市、縣(市、區)三級農業環境保護與監管機構，配備一定專職人員，加強監管隊伍建設。二是加強環境綜合治理，有效實施農業面源污染防治。深入實施水環境綜合整治，強化以防治養殖污染為重點的水環境保護。

4.6 加快體制創新，增強可持續發展動力

一是著眼于培育新型農業經營主體和發展現代農業、現代林業，制定鼓勵土地、林地流轉的政策，重點是健全對全部土地、林地長期流出農戶的社會保障機制和土地、林地流入方的激勵機制。二是按照“經營者受益、保護著得益、受益者補償、破壞者受罰”的原則，進一步完善“資金來源多元化、補償標準合理化、補償方式科學化”的生態效益補償機制，提高重點生態功能區農民管護農業生態資源的主動性和積極性。

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DEVELOPMENT PATHS OF SUSTAINABLE AGRICULTURE IN THE KEY ECOLOGICAL FUNCTION ORIENTED AREAS BASED ON SWOT ANALYSIS*——TAKING ZHEJIANG PROVINCE AS AN EXAMPLE

Wang Lijuan1，Liu Yu2，Fei Jianqin3，Yang Juan3，Hu Bao1※

(1.Institute of Rural Development，ZAAS，Hangzhou 310021，China； 2.Beijing Research Center for Information Technology in Agriculture，Beijing 100097，China；3.Agricultural Bureau of Deqing of Zhejiang Province，Huzhou 313200，China)

Under the background of the major function oriented zoning in China, it is a realistic question on how to realize agricultural sustainable development for the construction of the key ecological function oriented areas. Agriculture plays an important role in social and economic construction in the key ecological function oriented areas, but it still had the problems such as extensive management, inefficient utilization of resources, and an increase risk of agricultural non-point source pollution. The strengths in Zhejiang province to develop sustainable agriculture were the good location, the unique resources and the superior ecology, while the weaknesses were the lack of arable land, the serious soil erosion, the poor infrastructure and the difficult technology spreading. Facing the opportunities of policy, market and the subject, and the challenges of resource decreasing and labor transferring, the key ecological function oriented areas needed to develop conservation agriculture, ecological cycle of agriculture, green and fine agriculture, and leisure agriculture according to the "development" and "restriction" criteria of sustainable agriculture, and implemented a series of guarantee measures.

sustainable development of agriculture; SWOT analysis; key ecological function oriented areas; Zhejiang province

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161110

2015-10-08

王麗娟(1981—)，女，江蘇海門人，博士、副研究員。研究方向：農業農村發展戰略。※通訊作者：胡豹(1972—)，男，江西九江人，博士、研究員。研究方向：農業資源利用與評價。Email：jxhubao@sina.com

*資助項目：浙江省農業資源區劃課題“浙江重點生態功能區農業資源可持續開發利用路徑研究”(NQ2014-08)； 國家自然科學基金青年項目“基于主體調查的農業跨區經營區位決策研究——以浙江省為例”(41201173)

F322; F303.4

A

1005-9121[2016]11-0065-07