新型城鎮化的內涵及實現路徑

付金梅

新型城鎮化的內涵及實現路徑

付金梅

新型城鎮化是以人為本為核心，堅持傳統性與現代化的緊密統一。規范政府行為是內在要求，生態性是新型城鎮化的應有之義。新型城鎮化實現的路徑主要有既有產業的升級、改造和優勢產業、新興產業的培育，打破戶籍、土地等制度性障礙，控制城鎮化節奏和注重質量。

城鎮化；內涵；路徑

改革開放30年來，在傳統的城鎮化發展模式下，大部分資源投放集中于大中城市，造成大中城市居民與農民的生活和發展存在巨大差距。由于農村人多地少及城鄉經濟、文化及公共服務等較大的差距，數億農村人口為改善生活尋求發展，不得不背井離鄉，涌到大中城市務工。但是，由于太多有形和無形的制度性障礙，阻礙了他們融入城市，城市很難成為他們的家。特別是大量農村留守兒童與孤獨老人讓外出務工者時時牽腸掛肚，各個小家庭無不備受煎熬。與此同時，原有城鎮化模式使大中城市的人口比例與城市面積呈現出簡單和粗放式擴張，帶來了環境污染、交通擁堵、資源浪費、社會治理日益艱難等大量問題。因此，亟待新型的城鎮化模式調整解決上述突出窘境和問題。中國共產黨十八大報告明確提出，要堅持走中國特色新型城鎮化道路。新型城鎮化是新一屆政府的施政重點，是中國經濟新一輪發展的重要引擎，是確保有效投資的重要方向，是改善城鄉居民生活、提升生活質量的重要內容和舉措。準確理解新型城鎮化的內涵，探索新型城鎮化的實現路徑，具有重要意義。

一、新型城鎮化的內涵

1.以人為本是新型城鎮化的核心

傳統城鎮化過程中，某些地區偏離了以人為本的原則，為城鎮化而城鎮化，出現了很多問題。第一，過度城鎮化。一些地方追求城鎮的空間擴張，更多關注“物”的城鎮化，比如，建了高樓大廈，修了大馬路、大廣場，但是缺乏城鎮擴張的產業支撐，從而出現居民就業難、城鎮人氣不足的問題。第二，既有城市轉型改造過程中對人民群眾利益重視不夠。仇保興認為，在中國的城鎮化進程中，城鎮轉型有三種類型：一是對660多個既有城市實現轉型、改造；二是建設生態新城，特別是在大城市周邊新建衛星城；三是將災后重建的城市建設成為新類型城市。［1］其中需要轉型改造的既有城市所占比例最大，所涌現出的忽視民眾利益的問題也最多。比如，以往對舊城進行轉型改造過程中，一些地區違背群眾意愿，損害群眾利益等強征硬拆的行為層出不窮，不斷引發一些群體性事件和個人極端案件。

為改變上述狀況，城鎮化須由對“物”的關注轉向對“人”的關注。以科學發展為指導的新型城鎮化，核心要素是“人”，以人為本是新型城鎮化的實質和根本。新型城鎮化的方案都是在這一理念指導下而展開的。比如，農村人口轉移，努力消除城鄉差別，實現城鄉一體化，在使用資源方面的集約高效和可持續性，工業化、信息化的協同發展等，都體現了以人為本的原則。

2.新型城鎮化堅持傳統性與現代化的緊密統一

傳統城鎮化進程中，有些人把城鎮化簡單理解成為現代化，為此在推進城鎮化過程中實施了突擊式的大拆大建。在這種思維模式下，由于是為現代化而現代化，就會有意或無意地忽視城市原有文化的傳統性與延續性。［2］具體表現為一些小城鎮一味模仿經濟發達的大中城市，一些大中城市又竭力模仿外國城市。結果原有城鎮中該保留的古老建筑和傳統文化很快消失掉，城鎮的歷史文脈被削斷砍爛了。目前，在一些城市中已經很難找到既擁有傳統文化韻味、層次分明、結構完整，又具有鮮明地域特征和中國特色的城市文化形象了。

新型城鎮化要求遵循傳統性與現代化的統一，更加注重嚴謹的科學規劃，注重城市建筑文化的傳承，注重傳統性與現代化的和諧，把城鎮化當做一項長期而龐大的系統工程，以便更穩妥和持久的推進。李克強總理最近在江蘇小城鎮視察的講話中反復強調，各地應注重城鎮化的質量，推進城鎮化不能人為造城，要注重各城鎮的多樣性，不能在形式上追求同一的現代性。由此可以看出，新一屆政府主導的新型城鎮化將會竭力避免各城鎮由于忽視各自的差異性和傳統性，把傳統性與現代化撕裂開和盲目追求現代化而導致的趨同性，更加注重質量、多樣性與傳統性，力求把現代化與各城鎮的傳統文化融合統一。

3.規范政府行為是新型城鎮化的內在要求

傳統城鎮化模式中，各級政府是主體，作為城鎮化的總設計者和具體執行者，大包大攬。它們精心地設計了城鎮中幾乎一切的秩序與制度，又動用全部行政力量傾力推行。各種社會力量在城鎮化建設中的作用被忽略。以往我國的城鎮化“基本上是由政府來主導”。［3］

在新型城鎮化推進過程中，一方面政府的理性規劃、適當干預和傾力支持仍然是必要和必需的，因為這有助于統籌規劃、整合資源，把握城鎮化發展方向等；另一方面新型城鎮化要求政府加快改革并對原有部分職能做出一些重大調整：第一，應由管理型政府轉向服務型政府，各級政府要著力發揮規劃、指導、規范的基本功能，解決傳統城鎮化的遺留問題，為新型城鎮化的推進創造良好條件和環境。［4］第二，政府應積極吸納各種力量參與新型城鎮化建設。以往完全由政府主導的城鎮化，由于各類社會組織和草根階層的直接參與不多，使城鎮缺乏基本的活力與創造性，阻礙了城鎮共同價值觀和城市認同的生成。近年來，由于經濟與社會發展的嚴重不協調，各種社會矛盾日益突出，一些政府部門越來越意識到在以往數十年的城鎮化進程中，嚴重忽略了社會管理與社會建設，各類社會組織及處于草根階層的廣大民眾本應是城鎮社會建設的主力軍，但是長期被邊緣化和被限制發展以至非常弱勢。因此，無論是從提高社會管理和社會建設水平，解決當前各種社會矛盾的角度出發，還是為從根本上提高新型城鎮化的質量著想，都應加快政府改革，實施政府職能轉移等一系列制度化的戰略安排。同時，要充分發揮企業、社會組織和民眾的重要作用。特別是未來我國將有數以億計的農業轉移人口市民化，他們是新型城鎮化的重要主體，理應參與到新型城鎮化的建設中來。

4.生態性是新型城鎮化的應有之義

在以往的城鎮化模式下，工業與經濟發展的成就巨大，但也造成了環境的嚴重污染，特別是水、空氣和土地的污染。世界衛生組織公布世界污染最重的20個城市中，中國占了16個。據國家環保部2012年末調查，中部和東部很多城市的河流都已嚴重污染，不但不能供動物飲用或水產生物養殖，也不能用于農業灌溉。包括環境惡化在內的城市病嚴重損害了城鎮化的“光明”形象，這會延緩、阻礙城鎮化的快速發展。［5］過去在許多城市所廣泛采用的先工業發展、后環境治理，或邊發展邊環境治理的模式已造成嚴重的環境污染，帶來巨大的治理成本。例如，重化工業大省的遼寧省在“十二五”期間規劃投資近2000億元治理已污染的環境。

未來新型城鎮化所要遵循的原則，正如在2012年末中央經濟工作會議上明確指出的，必須堅持“把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。新型城鎮化無論是對既有的城鎮進行改造改建，還是建新城，都必須堅持生態性為基本原則。在城鎮的轉型改建或生態新城建城初始，就要將城鎮融入當地生態系統中，全力向生態型城市轉型，以生態型城鎮為城鎮化發展的基本目標，建成更多的“山水城市”。

二、新型城鎮化實現的路徑

1.新型城鎮化的推進要注意對既有產業的升級、改造和優勢產業、新興產業的培育

對既有的城鎮實現轉型與升級是新型城鎮化的主要任務之一，而對城鎮既有產業的升級、改造和優勢產業、新興產業培育是城鎮轉型與升級的主要抓手。城鎮轉型與升級的基本思路是提升自身產業的附加值，而不能再靠簡單的人口增加和土地擴張來創造價值。具體來說，一是對東部沿海大部分發達城鎮，要實行積極的產業升級，把高耗能、低產值、環境污染大的勞動密集型的低端制造產業在適宜的時機逐步轉移出去，集中發展低耗能、高附加值、污染小的知識密集和服務密集型的產業。二是中西部地區的城鎮要積極把握發達國家和我國東部地區產業轉移的機遇，通過建設各類產業園，在嚴控環保、不以犧牲環境為代價的前提下，盡力引入發達國家和地區轉移出的產業項目，利用農村人口入城提供的大量勞動力，導入先進的技術和體制。通過科學的產業集群迅速實現工業化，以充分發展的工業化來大力推動本地區的新型城鎮化。三是應該更科學、更系統地制定一系列與本地區資源稟賦和與社會經濟條件相適應的產業政策，輔之以積極的財政政策、稅收政策及人才政策，完善基礎設施，提供優質的社會公共服務，全力培育地方優勢產業和新興產業。

2.新型城鎮化的推進必須打破戶籍、土地等制度性障礙

改革開放30多年來，城市經濟快速發展的同時也形成了差異巨大的城鄉二元結構。一面是農民、農民工渴望通過單向的人口流動融入城鎮，一面是一些城鎮在為流入的外來人口提供相對公平的公共服務方面一直采取被動躲避的消極態度。城鎮既得利益階層往往主張由于城區的水源、土地、教育、醫療等各種資源已達到或接近城鎮人口承載的極限，無法給予外來務工人員戶籍身份并提供均等的基本公共服務。其實，絕大多數城鎮，主城區只是其行政管轄區的一小部分。城鎮的主城區雖然資源受限，但城鎮行政管轄區以內主城區以外仍然有大量資源與發展空間。因此，上述堅持出于承載極限而不能融入外來務工人員的觀點實質上是一種保護自身利益的詭辯。

新型城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮。農村人口轉移不出來，將難以實現農地集約經營與提升規模效益的目標。不僅中央和地方各級政府需要拿出壯士斷腕的魄力和決心，一些城鎮的既得利益階層也需要主動放棄局部利益，支持農民工融入城鎮，建立適應新型城鎮化發展的財稅、土地、戶籍以及公共服務的新體制。

3.新型城鎮化的推進應當控制節奏和注重質量

新型城鎮化是一個系統工程，要注重質量，依序逐步推進。之所以如此，主要在于：

一是我國現階段城鎮化發展速度快，但質量有待提高。Northam認為，一個國家或地區處于城鎮化進程的“S”型曲線階段時，這一時期既屬于城鎮化的快速發展期，又是“經濟結構劇烈變動期”和“社會經濟矛盾的凸顯期”。從1996年至2009年，我國城鎮化進程較快，城鎮化率年均提高1.25個百分點。根據《中國城市發展報告（2011）》，截至2011年我國城鎮化率已經達到51.27%，這正處于Northam的“S”型曲線階段。現實也表明，雖然我國城鎮化發展迅速，但是城鎮居民的生活方式、思維方式、消費行為、共同價值與城市認同等卻遠未形成和穩定，城鎮化的質量還較低，與人口城鎮化發展速度遠不相適應。新型城鎮化應堅持速度與質量并重，加快城鎮化進程，全面提高城鎮化質量，把城鎮化的快速推進與質量提升有機結合起來。［6］

二是以往那種源于內在政績表現沖動而上下規制攤派的城鎮化指標和貪多求快式的城鎮化模式，已經造成了嚴重的問題，不能繼續重蹈覆轍。舊型城鎮化由賺取土地差價推動，近年來政府從征購價格和土地批租價格間所賺差價最低估計30萬億。［7］從以往我國的城鎮化發展來看，城鎮空間的無序擴張、結構失衡與急躁冒進普遍存在于各個地區，引發了嚴重的環境污染、交通擁堵、資源浪費，并激發了大量的官民利益沖突。比如，中紀委監察部最近披露，2012年全國共查處違法違規強制征地拆遷事件427起，有437位官員受到責任追究。中國社科院最新公布的《中國社會心態藍皮書（2012-2013）》指出，天涯社區對網絡維權類帖文歸類統計發現，2012年前3季度，網絡維權帖文共914條，其中強拆強征事件275起，占社會民生類網絡維權事件的81.85%，占全部網絡維權事件的30.09%。更有80%的強征強拆事件有“官方”參與其中。［8］

鑒于上述經驗教訓，我們應該因地制宜，考慮到各地的多樣性，積極穩妥地推進新型城鎮化。雖然很多地方政府有強大的城鎮化需求，但是城鎮化的需求一定要與本身擁有城鎮化的資源相匹配。在缺乏必要資源稟賦的條件下，急躁冒進，一味求快，必然導致沒有質量的城鎮化。

［1］仇保興.中國城市轉型過程中的國際合作空間巨大［EB/OL］.（2013-03-25）.http://news.hexun.com/2013-03-25/152460747.html.

［2］鄭永年.中國的城市化和城市升級［EB/OL］.（2013-03-26）.http://www.360doc.com/content/13/0326/11/39300_273990036.shtml.

［3］宣曉偉.新型城鎮化的邏輯現代化轉型視角下中國社會結構和關系的再調整［N］.21世紀經濟報道，2013-03-02（13）.

［4］吳江，王斌，申麗娟.中國新型城鎮化進程中的地方政府行為研究［J］.中國行政管理，2009 （03）.

［5］馬先標.城市化穩健快速推進的戰略模式構建——一個制度分析范式下的解讀［J］.社會科學戰線，2009（11）.

［6］魏后凱.略論新時期我國城鎮化戰略的重點［EB/OL］.（2011-05-13）.http://www.chinare?form.org.cn/Economy/Agriculture/Forward/201105/t20110513_109303.htm.

［7］吳敬璉.造城運動中攫取的土地差價達30萬億元［EB/OL］.（2013-03-24）.http://news.hex?un.com/2013-03-24/152421778.html.

［8］王婷婷.網絡維權超三成為強征強拆.法制晚報［N］.2013-01-07（A23）.

（作者單位：民政部培訓中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.003