我國財政支出績效管理制度的困境及其出路

胡 偉 胡 梅

（1.華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079；2.廣東金融學院 工商管理系，廣東 廣州 510521）

我國財政支出績效管理制度的困境及其出路

胡 偉1胡 梅2

（1.華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079；2.廣東金融學院 工商管理系，廣東 廣州 510521）

目前我國財政支出績效管理制度面臨績效預算模式型構粗疏，績效評價機制薄弱，績效審計實效性不彰，績效問責制功能不足等諸多困境。因此，應科學、合理型構績效預算模式，強化績效評價機制，提高績效審計實效性和增強績效問責制的功能，以破解財政支出績效管理制度的困境。

財政支出績效管理;績效預算;績效評價; 績效問責; 績效審計

財政支出績效管理是以“結果”為導向的管理模式，重在實現財政支出的“高效性、有效性、經濟性和公平性”[1]。2005年我國財政部頒發了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》、2009年發布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》等規章。在《預算法》、《政府采購法》的統領下，基本上形成了我國財政支出績效管理制度的骨架。不過，從《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》來看，像改變資金用途、無預算或超預算支出、未按預算撥付或未下撥、預算執行率低、代管資金等現象仍大量存在，這足以證明財政支出績效管理制度遠未達到應有的功效，它的困境嚴重阻礙著財政支出績效管理模式的良好運行，需要予以破解。

一、財政支出績效管理制度面臨的困境

（一）績效預算模式型構失之粗疏

作為財政支出績效管理基本手段的績效預算，在《預算法》中規定十分凌亂，其模式沒有得到很好型構。第一，未樹立績效預算觀。績效預算觀是“花錢買服務、效果”的預算觀，要求在預算的編制、審批、執行、調整、決算和監督等各個環節中貫徹[2]。但從《預算法》的規定來看，僅在預算編制和執行兩個環節貫徹了“花錢買服務、效果”的理念，使績效預算的落實大打折扣。第二，沒有構建全過程績效預算管理機制。績效預算是將成本會計的核計方法用于預算編制、審批、執行、調整、決算和監督等各個環節，以實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用、績效缺失有問責”的目的。迄今為止我國并沒有構建全過程績效預算管理機制。第三，未構建績效預算實現的方式。盡管績效預算最終的目的是將“績效契約化”，以預算交換特定的產出或結果，但應與施政計劃相配合。因此，績效預算成為了政府財政政策運用的主要指針[3]。在這種情況下，一方面需要確定支出的重點和設定每個季度或年度的績效目標，保證預算的連續性；另一方面需要采取民主化和科學化的手段，實現為公眾服務的目標，也保證預算的科學性。不過，這些實現績效預算良好的方式，我國《預算法》沒有完全吸收。

（二）績效評價機制失之薄弱

作為財政支出績效管理實現基石的績效評價，其機制十分薄弱。第一，沒有科學、系統規定績效目標的內容。績效目標是開展績效評價活動的前提。它直接決定績效評價的科學性與合理性。盡管現行法規對績效目標的內容進行了規定，但比較抽象，只確定了近期目標，未確定遠期目標。同時，只注重改進支出管理方面的目標，不注重為決策服務與增強責任心方面的目標，也沒有充分反映財政支出活動規律等，在實踐中難以得到有效運用。第二，未構建規范、完整的績效評價指標體系。從我國中央與地方、各預算部門、各單位、各項目的評價指標來看，它們之間迥然不同，存在極大的差異性。在績效評價指標設置上，不僅表現為平面化，而且表現為單一性。這就導致績效評價指標體系既分散又簡單，無法對財政支出項目從行業、地區、支出性質等層面作出綜合評價，也讓人們質疑績效評價結果的客觀性與公正性。第三，沒有建立有效的評價結果約束機制。由于績效評價結果在新的財政年度預算中未得到很好運用，大多數的情況只是以項目建設檔案的形式保存或為行政部門加強新上項目管理提供參考。在這種情況下，往往不對財政資金支出項目中責任人所存在的問題進行任何處理，使績效評價的權威性不復存在。同時，也難以讓績效評價工作走向深入。

（三）績效審計實效性失之不彰

作為財政支出績效管理監督手段的績效審計，在《審計法》及《審計法實施條例》中并沒有規定，導致績效審計實效性不彰。第一，未確立維護審計機關獨立性的制度。目前審計模式是行政型審計模式，它有利于保證步調一致、切中工作重心，靈活多變、直接實施審計，但其局限性也很明顯。由于審計機關隸屬于國務院，無法處于超然地位，審計的公正性、權威性難以保障。出于審計機關的專業性與公正性的需要，客觀上必須保證其一定的獨立性。此外，我國還沒有建立維護審計機關獨立性的制度。第二，沒有確立績效審計的標準。績效審計標準是審計人員開展審計活動所依據的尺度，具有積極的功能。從績效審計標準的本質來看，它是精神對物質一種反映，是審計人員與審計對象和內容之間的現實聯系。如果沒有績效審計標準，那么審計人員履行職責將難以保持正確性。因此，確定績效審計標準非常必要。第三，未確立績效審計執業規則。應該說，績效審計執業規則是約束審計人員執業行為的準則，它包含了績效審計執業的倫理、價值、精神，是確保審計人員長期執業的指南，是不可偏廢的。但我國并沒有確立績效審計執業規則。

（四）績效問責制功能失之不足

作為財政支出績效管理承擔責任方式的績效問責制，在現行法律法規的規定中存在著諸多缺陷，致使績效問責制功能不足。第一，績效問責主體范圍規定過窄。績效問責主體是對績效責任予以判定并追究的組織或個人。在現行法律法規中只規定了政府上下級的績效問責，而沒有規定人大、審判機關、檢察機關對政府財政支出的績效問責。很顯然，這對績效問責主體范圍的規定過窄。第二，績效問責程序缺乏明確規定。績效問責程序是指績效問責過程中所要依據的法定步驟，是確保績效問責實現的重要手段。但由于我國有“重實體輕程序”的傳統，加之對程序規則正義價值認識不夠深。因此，一直未規定績效問責啟動程序、調查處理程序、回避程序、聽證程序、權利救濟程序、執行監察程序等，從而導致績效問責十分隨意。第三，績效問責方式規定不夠全面、具體。通常的績效問責方式是談話、公開道歉、通報批評、責令辭職等。但這只是一般行政問責方式，沒有體現出績效問責的特點，況且未區分對機構問責和對個人問責所適用的方式，造成在適用過程中操作性較弱。

二、破解財政支出績效管理制度困境的出路

（一）科學、合理型構績效預算模式

第一，樹立績效預算觀。在《預算法》中把“花錢買服務、效果”的理念貫徹到預算的編制、審批、執行、調整、決算和監督等各個環節，做到只有在增加公共服務時才增加預算。第二，構建全過程績效預算管理機制。在“花錢買服務、效果”的理念指導下，首先建立績效目標管理制度，它包括績效目標設定、審核、批復等內容；其次建立績效跟蹤監控管理制度，它是通過跟蹤管理和督促檢查績效目標運行情況，促進績效目標順利實現；再次建立績效評價實施管理制度，它是憑借“編制績效評價方案，擬定評價計劃，選擇評價工具，確定評價方法，設計評價指標”來實施績效評價；最后建立績效評價結果應用管理制度，它是將績效評價結果及時反饋給預算執行單位和同級政府，要求它們基于績效評價結果去拓補制度、改進措施。第三，確立績效預算實現的方式。一是可以借鑒美國的做法[4]，規定首先制定策略計劃，要求各機關界定自己的任務及達成的長期目標。其次制定年度績效計劃。主要包括界定各項計劃達到的績效目標、說明達成計劃目標的運作流程、技能、人力、成本等。最后制定年度績效報告。為了呈現出機關前一個會計年度的施政表現，各個機關根據年度績效計劃執行之后的情況，進行綜合性的報告。二是規定在預算編制過程中舉行聽證會，廣泛聽取專家與公眾的意見；在預算執行過程中召開質詢會，政府接受公眾的質詢；在預算的決算過程中開展問卷調查，確定是否達到績效目標等。

（二）強化績效評價機制

第一，科學、系統規定績效評價目標的內容。提升財政支出績效評價的科學性與合理性，應把近期目標與遠期目標有機結合起來，確定為財政支出績效目標。同時，要充分利用財政支出績效評價手段，為中央與地方決策提供全面、可靠的信息來源，減少決策中的失誤以及改正決策中的不當，并通過公開績效評價的結果和問責，增強政府部門和項目管理者的責任心。因此，必須把為決策服務和增強責任心確定為財政支出績效目標。第二，構建科學、完整的績效評價指標體系。在構建績效評價指標體系時，一是應采取定量指標為主、定性指標為輔的設計方法，體現出完整性、科學性及易操作性等特點。二是必須對經濟性、效率性、效益性與公平性兼顧原則進行遵從，并以績效目標為依據，在項目投資性支出、公共機構支出和政府部門支出分層的前提下來設置。三是應從指標的具體性、可衡量性、可實現性、現實性、時限性、適用性等角度來考慮，立基于通用指標、專用指標、補充指標和評議指標，由此來構建績效評價指標體系[5]。第三，建立有效的績效評價結果約束機制。可以通過對財政支出績效考評較好的行政部門擴大其財政資金分配、使用的權限，提高其財政資金自由調配的權力，也可以在財政部門和支出單位之間進行“節省分成”以及對相關人員進行獎勵等。對財政資金支出績效考評較差的行政部門可以采取相反的措施，如限制該部門的財政資金支出的權限、減少財政資金支出項目和資金數額等。同時，可以將財政支出績效考核評價結果納入到組織人事部門的日常管理中，作為人事考察、考核、晉升等重要的依據。

（三）提升績效審計的實效性

第一，確立維護審計機關獨立性的制度。審計機關的獨立性是確保其監督公正性與專業性的基礎。因此，必須構建維護審計機關獨立性的制度，讓審計對象基本脫離會計資料，在現有完成業務的資料基礎上，把對資源有效利用的結果分析放在重要位置。但其重點在于：一是對于審計機關首長的任職保障，可以將其任期延長至15年；二是經費保障，應確保審計機關享有獨立的預算，不受政府預算的控制。這兩個方面是保障一個機構獨立行事的關鍵。第二，確立績效審計的標準。這是對行政部門財政支出績效審計的重要標尺。如瑞典制定了專門的《政府績效審計準則》；英國也制定了《績效審計手冊》等[6]。我國應借鑒這些國家的做法，以現行《審計法》為基礎，制定《政府績效審計準則》。第三，確立績效審計執業規則。績效審計執業是審計人員依法開展的績效審計活動，其規則既對規范審計人員的執業行為，以及增強審計人員的業務能力、職業素養大有裨益，也對提高審計隊伍的整體水平大有好處。因此，應依據現行《審計法》的規定，制定《政府績效審計執業規則》。

（四）增強績效問責制的功能

第一，擴大對績效問責主體范圍的規定。首先將人大納入績效問責主體范圍，賦予人大績效問責程序啟動權，建立人大對政府機關財政支出行為的不信任投票制度等；其次要充分發揮政府審計、監察、人事部門在績效問責中的作用，成為人大績效問責的有益補充，如細化政府內部上下級績效監督關系，構建全面系統的績效評估管理制度等。最后不能忽視檢察機關和人民法院在績效問責中的功能，它們是落實績效問責的最后一道防線，應大力強化，如將檢察機關確定為財政公益訴訟主體等。第二，確立績效問責程序。從績效問責的三個階段來看，在信息收集階段，主要是開展初期的報告與調查，應確立績效問責啟動程序、調查處理程序等；在討論階段，主要是說明理由與批評性爭論，須確立回避程序、聽證程序等；在制裁階段，主要是制裁以及救濟措施的實施，應確立執行監察程序與權利救濟程序等。第三，全面、具體規定績效問責方式。須從績效狀態的區分和責任的分擔入手，如果政府機構因存在有違公眾績效滿意度的錯誤而導致在績效方面不足或失敗，那么績效問責方式是取消當年評優、評先資格、向公眾道歉或限制財政支出的權力等；如果政府機構的工作人員及負責人因濫用職權導致在績效方面不足或失敗，那么績效問責方式是誡勉、通報批評、停職反省或調整工作崗位、引咎辭職等。

三、結 語

為了追求財政支出的“高效性、有效性、經濟性和公平性”，就必須破解財政支出績效管理制度的困境，把科學、合理型構績效預算模式放在首位，通過樹立起績效預算觀，建構全過程績效預算管理機制，確立有效的績效預算實現的方式，為財政支出績效管理制度構筑堅實的骨架。在此基礎之上，健全績效評價機制，以科學、系統的績效評價目標，規范、完整的績效評價指標體系和有效的績效評價結果約束機制，確保績效評價結果的公正性與可靠性。同時，提升績效審計的實效性，保障財政資金得到合理的運用。此外，增強績效問責制的功能，以保證財政支出績效管理目標的最終實現。

[1][南非]C.B.維薩, P.W.艾瑞斯莫斯.公共財政管理學[M].馬海濤等,譯.北京:經濟科學出版社,2006.

[2]蔣洪等.公共財政決策與監督制度研究[M].北京:中國財政經濟出版社2008.

[3]李厚高.財政學[M].臺北:三民書局,1994.

[4]詹國彬.公共部門新績效預算制度的發展與啟示[J].管理現代化,2005(6).

[5]蔣云根.我國政府績效評估法制化建設的路徑思考[J].甘肅理論學刊,2008(2).

[6]張軍,張東偉.構建我國績效審計的準則[J].財經科學,2015(2).

C916

A

1003-1154(2016)01-0099-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.032

國家法治與法學理論研究項目（14SFB20039）；中國法學會部級法學研究課題（CLS(2014)D06）.