長江經濟帶特大城市新型城鎮化建設困境與策略

戴志敏 鄭萬騰

（1.南昌大學 經濟管理學院，江西 南昌 330031；2.復旦大學 應用經濟學博士后流動站，上海 200433）

長江經濟帶特大城市新型城鎮化建設困境與策略

戴志敏1,2鄭萬騰1

（1.南昌大學 經濟管理學院，江西 南昌 330031；2.復旦大學 應用經濟學博士后流動站，上海 200433）

長江經濟帶是新型城鎮化建設的著力點，特大城市是重要引擎，戰略意義重大。在新型城鎮進程中，特大城市存在城區布局不合理、人口過分集聚、城鄉制度障礙、建設用地粗放低效，資源需求壓力等困境，建議實行取消城鄉二元結構、統籌城鄉梯度一體化，城城互通，產城融合，四化同步，多元融資渠道，可持續集約高效發展的策略。

長江經濟帶；特大城市；新型城鎮化；困境；策略

黨的十八大明確提出要在提高城鎮化質量上下功夫，走特色新型城鎮化道路。所謂的新型城鎮化，是堅持以人為本，強調人與自然協調化，產城融合深度化，資源循環綠色化，城鄉一體化，以大帶小，大小城鎮協同發展。

在“三縱兩橫”的城市空間戰略格局中，珠三角城市群、京津唐城市群、長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群這五大特大城市群順勢成為東中西部新型城鎮化建設的核心增長極，長江經濟帶作為新型城鎮化建設中承東啟西、輻射南北的核心增長軸，囊括其中三大城市群，面臨環境壓力更敏感，人與自然協調發展程度更高，屬于一帶一路的核心區，牽一發而動全身，戰略意義重大。

特大城市是人口達到一定規模的典型城市，具有一定的資源集聚效應，形成了城市群新型城鎮化建設的有力支撐[1]。長江經濟帶按照空間布局分為上游地區、中游地區和下游地區，每個地區特大城市經濟發展參差不齊，同時特大城市區域內協調發展問題嚴重，如何協調發展特大城市之間以及城市內區域新型城鎮化建設是長江經濟帶整體城鎮化建設任務的重中之重，意義深遠。

一、長江經濟帶特大城市新型城鎮化建設困境

（一）中心城區極化效應顯著，城鎮布局不合理，城市發展不協調

2014年成都市中心城區錦江區城鎮化率達到98.2%，而成都市下轄各縣平均城鎮化率僅為43.8%，兩者相差 4.4%。重慶市中心城區渝中區城鎮化率接近100%，而其他各區縣平均城鎮化率為39.8%，遠遠落后于中心城區的城鎮化率。武漢市中心城區城鎮化率接近是新城區城鎮化率的3倍。南京市玄武區城鎮化率高出其他轄區平均城鎮化率15%。杭州市中心城區城鎮化率高達93.4%。上海市總體城鎮化率雖已達到90%，但是中心城區與偏遠城區城鎮化率存在一定的落差。這說明六個特大城市均存在城鎮化區域發展不均衡現象，中心城區極化效應嚴重，對資源吸納性較強，人才、資金等資源過分集聚，超重負荷，導致運轉效率低下，城市規劃不盡合理，環境污染問題日益凸顯，形成了“城市病”[2]。同時受到空間、資源等的限制，中心城區輻射效應不顯著，導致周邊區縣受益有限，新城區建設不得不偏離中心城區，交通不便利，開發難度大，城市建設不協調，難以形成一定規模的城市集聚效應，因而導致整體城鎮布局不合理，城鎮化水平不均衡。

（二）長江順流而下特大城市新型城鎮化水平差距顯著，城鎮化水平呈反梯度變化

以重慶、成都為核心城市的長江上游區域新型城鎮化水平較弱，以武漢為核心城市的長江中游區域新型城鎮化水平較強，以上海、南京、杭州為核心城市的長江下游區域新型城鎮化水平最強。在經濟實力上，長江下游地區特大城市遙遙領先，2014年上海、南京、杭州整體人均GDP達到68138.69元，將近是武漢市的1.3倍，重慶和成都兩市的2.3倍。在人口轉移方面，2014年上海、南京、杭州整體人口城鎮化率達到0.779，比武漢高0.129，比重慶和成都均值水平高0.211。在基礎設施上、生態環境、居民生活質量方面，長江下游地區都處于領先地位。從區域條件來看，重慶和成都為核心城市的上游地區受到自然條件的影響，土地資源開采困難大，過多的山地導致交通、人員流動、城鎮化建設受到阻礙，而長江中下游地區大多數是平原地帶，土地資源充沛，城鎮化建設相對更有利，因而城鎮化水平相對更高，但是仍然存在后備資源不足的現象，所以總體來看，種種因素導致長江順流而下東中西部特大城市新型城鎮化水平差距明顯，不均衡發展問題嚴重。

（三）城鄉二元結構問題嚴重，農業人口市民化存在一定的制度障礙

長江經濟帶6個特大城市有足夠的吸納力，導致人口流動性強，流進人口大于流出人口，城市人口規模急劇膨脹。傳統的城鄉二元戶籍制度將戶籍分為農業戶口和非農業戶口，這種戶籍制度和城鄉二元社會結構導致城鄉人口長期不平等，特大城市流入的人口更多是非農業非本籍戶口，戶籍分隔制度嚴重阻礙了大都數持農業戶口的農民工享受同等的福利待遇，追求自己應有的權益，影響了勞動力流動和資源有效合理地配置[3]。現行的土地制度是集體所有制，農民享有使用權和收益權，但不享有所有權，土地流轉制度不完善，導致農民放棄土地存有疑慮，導致土地制度改革困難重重，城鎮化進程受到阻礙，由于城鄉二元戶籍制度附帶的住房、教育等問題也比較突出，這些都會對農業人口市民化進程產生一定的影響，從而導致影響新型城鎮化的進程。

（四）“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地粗放低效問題嚴峻

2005-2013年上海市建成區面積擴大139.63%，而城鎮人口僅僅增長12.24%，南京市建成區面積擴大59.51%，城鎮人口增長18.92%，杭州市建成區面積擴大47.08%，城鎮人口增長32.36%，武漢市建成區面積擴大142.83%，而城鎮人口增長僅為9.44%，成都市建成區面積擴大52.89%，城鎮人口增長33.97%，重慶市建成區面積擴大70.25%，城鎮人口增長64.45%。由此，可以看出長江經濟帶6個特大城市普遍存在“土地城鎮化”快于人口城鎮化的現象，城市呈現“攤大餅”式擴張，過分追求新城區，而新城區人口密度低，建設用地使用效率低下，城市無序地開發造成土地資源浪費和城市畸形發展，城鎮化空間布局不合理，與環境資源承載能力不匹配，嚴重阻礙了城鎮化的進程。

（五）政府主導新型城鎮化建設存在著土地、資金等資源的需求壓力問題

特大城市是農民工遷入的集聚地，農民工隨遷子女教育及住房問題突出，保障性住房是推進新型城鎮化建設的重要舉措之一，這無疑是對政府財政產生巨大壓力，政府主導的新型城鎮化建設主張收購土地，壟斷土地一級市場，形成一個多渠道的融資體系，但是這忽略了農民工的自主性，政府通過征收土地大量無序搞城市建設，不僅浪費了土地資源，而且容易導致與農民之間的沖突[4]。同時，城鎮建設的污染情況越來越嚴重，對生態環境構成了嚴重威脅，政府不得不籌集資金進行環境污染治理，總體而言，政府主導的新型城鎮化建設對土地、資金等資源的需求問題日益嚴峻。

二、長江經濟帶特大城市新型城鎮化建設策略

通過探究國內外特大城市先行區新型城鎮化建設模式，結合長江經濟帶六個特大城市發展特點，總結出如下可行的新型城鎮化建設策略。

（一）梯度就地城鎮化

長江經濟帶6個特大城市在新型城鎮化建設的過程中，為了統籌協調城鄉一體化發展，需要破除傳統城鄉二元結構體制，促使城鄉居民享受同等社會保障、醫療福利等權利，推進城鎮公共設施配套建設，實現公共服務均等化。為了協調中心城區與周邊落后區縣城鎮化建設協同一致，需要優化兩者的建設布局，擴大中心城區的資源溢出效應，推進周邊落后區縣小城鎮建設，實現農村地區生產、生活方式就地城鎮化，進一步提升小城鎮的吸納力，形成梯度城鎮化格局，從而通過市場杠桿的作用引導勞動力資源流向周邊落后城區，解決中心城區人口密度高、交通擁擠一系列問題。上海作為長江經濟帶的龍頭超大城市，在新型城鎮化建設的過程中，要進一步推進區域差異化積分落戶和居住證積分制度，嚴格控制黃埔區、浦東新區等中心城區的轉移人口數量，適當放開崇明縣等周邊相對落后區縣的積分條件，促進流動人口的再流動，減少核心城區的城鎮密度，實現城鄉一體化發展。其他特大城市可以效仿上海的積分制度，形成梯度就地城鎮化建設格局，確保大中小城區城鎮化建設均衡發展。

（二）區域協作分工，互通互聯

長江經濟帶形成了以重慶、成都為極核的成渝城市群，以武漢為首的長江中游城市群，以上海、南京、杭州為核心的長三角城市群，在推進新型城鎮化建設過程中，三大城市群以特大城市為依托，是農業轉移人口的集中流動區，各種資源的集聚地，是各個特大城市新型城鎮化建設的大本營，所以應該進一步強化三大城市群的主體功能，加強城市群內特大城市與周邊城市的協調合作，積極引導勞動力資源向周邊城市擴散，緩解特大城市的人口承受壓力。同時，依靠黃金水道的獨特優勢，進一步加大長江上中下游的水陸空三位一體化，實現特大城市之間的互通互聯，積極引導重慶、成都偏遠山區勞動力資源向武漢、南京、杭州和上海轉移，武漢、南京、杭州和上海應該做好承接作用，形成資源整合，錯位發展，實現特大城市有效合作分工，推動農業轉移人口市民化，促進各大城市新型城鎮化建設的發展。

（三）產城融合一體化

新型城鎮化建設是各種資源、要素集聚的一個過程，而資源要素集聚的過程離不開產業的支持，產業集聚促進就業，引導勞動力資源區域集聚，促進農業人口轉移，推動城鎮化發展，同時產業集聚吸引投資，能夠為新型城鎮化的建設提供資金支持，特大城市在推進新型城鎮化建設過程中要重視產業集聚的重要性，因地制宜，形成適合自己發展的創新型主導產業，進而形成一定的產業鏈，實現產業和城鎮化建設融合發展[5]。重慶、成都作為西部核心城市，應該抓住絲綢之路經濟帶建設的契機，大力發展機械（汽摩、航空航天）、電子信息、交通運輸制造業等主導產業，形成一定的產業集聚效應。武漢作為中部最大的城市，積極推進鋼鐵化工裝備制造業、電子信息、生物食品等主導產業的發展，從而引導主導產業鏈的形成。杭州、南京、上海作為長三角地區的核心城市，應該進一步發展高端裝備業、電子通信業、新能源制造業等主導產業，實現主導產業集聚，帶動就業，形成產業鏈，促進經濟發展。

（四）土地資源循環綠色化

新城區是城鎮建設的空間質量載體，建設功能完善，設施齊全的新城區是推進新型城鎮化建設的必經之路。6個特大城市進一步推動新區建設，比如上海浦東新區、南京江北新區、杭州灣新區、武漢新區、重慶兩江新區、成都天府新區等。在新城區建設過程中，根據區域人口密度合理優化布局，避免盲目建設，新城區建設應該環繞于核心城區，承接核心城區的部分功能，做好核心城區人口轉移的承接，在建設新區的過程中，依據實際調研情況，合理布局，高效地利用土地資源，切勿鋪張浪費，走土地資源可持續發展之路，同時在土地開采的過程中，要注意保護生態環境，實現土地資源綠色循環，促進人與自然和諧發展。為了土地資源集約高效利用，政府應該進一步推動土地改革，完善土地流轉程序，嚴格控制建設用地開發指標，同時在新城區建設土地開發過程中，要妥善處理征收土地的賠償工作，避免農民土地矛盾，保護農民對于土地資源的使用權和收益權。

（五）PPP多元融資

在推行新型城鎮化建設的過程中需要充足的資金支持，僅僅依靠國家財政，勢必會造成巨大的財政壓力。政府作為主導部門，應該進一步拓寬融資渠道，實現政府部門、民營私人企業通力合作的融資體系。以上海、南京、杭州、武漢為核心城市的長江中下游地區，金融資源相對充沛，為了促進金融資源的均衡化配置，應該以政府為主導，合理安排金融機構城鄉比例，加大中心城區以外的偏遠區縣、小城鎮的金融機構設置，加大對村鎮銀行、農村信用社等小城鎮金融機構的支持力度，放開農戶小額貸款條件，實施一定的鼓勵政策，促進資金回流這些偏遠區縣，通過特許經營權、財政補貼等形式引入民間資本，緩解財政壓力。以重慶、成都為核心城市的長江上游地區，緊抓“一帶一路”戰略契機，積極吸引金融機構、企業單位、民營私人企業多元化投資，大力促進新型城鎮化建設。

（六）“四化”同步發展

所謂的“四化”指的是城鎮化、工業化、信息化、農業現代化。城鎮化是空間依托，工業化、信息化為城鎮化發展提供有力支撐，農業現代化是城鎮化的根基，只有“四化”融合，協同一致，新型城鎮化建設才能快速發展。為了實現特大城市資源共享，均衡發展，上海作為工業龍頭城市，應該發揮輻射擴散效應，聯動南京、杭州工業同步發展，武漢作為中部工業重鎮，應積極引導部分工業生產鏈轉移至重慶、成都，形成帶動集聚效應。為了實現智能、人文的城鎮化建設之路，各大城市之間應該加大信息建設投入，實現城鄉信息共享，鼓勵大小城鎮實現本土文化和外來文化交融發展，形成一種包容性現代城鎮文化發展氛圍。同時，各大城市應該加強區縣小城鎮農業生產方式改革，促進農民生活方式城鎮化。只有在工業化、信息化、農業現代化這“三化”的合力推動下，新型城鎮化建設才能高效、快速地發展。

[1]石憶邵.中國新型城鎮化與大城市發展[J].城市規劃學刊,2013（4）.

[2]石憶邵.中國新型城鎮化與小城鎮發展[J].經濟地理,2013（7）.

[3]徐成華.新型城鎮化與城鄉一體化研究[J].小城鎮建設,2013（7）.

[4]楊貴慶.新型城鎮化面臨的城鄉社會危機及其規劃策略[J].湖南城市學院學報,2014（1）.

[5]鄭承志.“產城一體”新型城鎮化與商業發展研究[J].商業時代,2014（5）.

F299.27

A

1003-1154(2016)01-0039-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.013

國家自然科學基金項目（41361102）；2014年江西省經濟社會發展專項課題（14ZT27）；2015年江西省研究生創新專項資金項目（YC2015-S051）.