土地違法案件的移送

◎徐志華

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土地違法案件的移送

◎徐志華

日前，監(jiān)察部公開曝光4起失職瀆職典型案例，有兩起涉及國土資源主管部門。其中一起是國土資源管理部門將土地違法案件材料以快遞方式寄往法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，但法院以立審分離為由拒收。國土資源所所長因案件移送不到位，不履行職責(zé)，受到了撤銷行政職務(wù)的處分。這給國土資源部門特別是執(zhí)法人員敲響了警鐘。土地執(zhí)法人員如何勤勉盡責(zé)，把土地違法案件依法移送到位，避免失職瀆職，成了國土執(zhí)法人員共同關(guān)注的焦點。

土地違法案件是否實現(xiàn)移送是土地執(zhí)法工作的重頭戲，這是土地違法行為能否得到依法處理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。可是土地違法案件在移送法院和財政局時卻舉步維艱，成了長期困擾國土部門并亟待破解的一大難題。

一、國土部門對土地違法案件移送時限難把握

土地違法案件移送猶如打鐵鑄劍，也要講究火候，早了或晚了都將失去“淬火”的最好時機(jī)。《中華人民共和國土地管理法》第83條規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。這里規(guī)定了土地違法案件移送法院的前置條件，即期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，“期滿”應(yīng)為作出行政處罰決定的時間開始15日內(nèi)。15日以后，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)就可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。為充分保護(hù)公民即行政相對人的合法權(quán)益，1999年10月21日頒布的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第9條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請。2012年1月1日起開始施行的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。2014年7月1日起實施的《國土資源行政處罰辦法》第36條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行的，國土資源主管部門可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，向土地、礦產(chǎn)資源所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。國土資源部于2014年9月10日發(fā)布，并于2014年10月1日實施的《國土資源違法行為查處規(guī)程》第14條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，國土資源管理部門可以至期限屆滿之日起三個月內(nèi)，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。顯然，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》和國土資源部都要求在三個月以內(nèi)移送土地違法案件，但在實際司法實踐中，人民法院只在三到六個月接收移送案件。

2014年11月1日修訂并于2015年5月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。此次修訂在公民、法人或者其他組織行政訴訟的時間上做出重大調(diào)整，由三個月改成六個月。新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》最大限度保護(hù)了公民的合法權(quán)益不受侵害，并對其進(jìn)行司法救濟(jì)。這也給所有行政執(zhí)法部門包括國土執(zhí)法部門提出了一個新要求，就是行政處罰決定書對處罰當(dāng)事人的相關(guān)提示內(nèi)容也要做出相應(yīng)調(diào)整，即明確要給被處罰當(dāng)事人六個月的行政訴訟的期限。這讓執(zhí)法部門無所適從，早了法院不收，說是沒有給行政相對人維權(quán)的法定時間；晚了，超過法定時限，拒收有理。國土部門霧里看花，左右為難，舉步維艱，失職瀆職如影隨形。

二、法院對移送的土地違法案件“趨利避害”

“趨利避害”，選擇性接收非常典型。有利的接收，沒利的不接收，只接收申請強(qiáng)制執(zhí)行罰沒款不到位的案件，對申請強(qiáng)制拆除違法占用土地上新建建筑物和其他設(shè)施的案件，認(rèn)為是燙手的山芋吃下胃酸，拿著燒手，決不接收。有的是甘當(dāng)“守門員”。被監(jiān)察部公開曝光的案件中的肥鄉(xiāng)縣人民法院審判委員會專職委員就是一個好的“守門員”，在既沒有查看肥鄉(xiāng)縣國土資源局郵寄給該縣法院行政庭申請強(qiáng)制執(zhí)行邯鄲市泓昊昌養(yǎng)殖有限公司違法占地材料的快遞件內(nèi)容，也沒有明確告知縣國土資源局如何辦理申請強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，以立審分離為由拒收縣國土資源局申請強(qiáng)制執(zhí)行材料，把“球”直接長傳給對方，確實是“守門有責(zé)”，而當(dāng)事國土資源所長接到“球”后，懵頭轉(zhuǎn)向抱著“球”去了“觀眾席”，被紅牌罰下，留下唏噓一片。有的更為奇葩，在法院接收以后，竟然突破法律底線，給國土資源部門授權(quán)“準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行”。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第10條第3款規(guī)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。第13條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第53條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。可見按照法律規(guī)定，國土資源管理部門無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對違法搶建部分的建筑物無權(quán)拆除，只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定，而不是由法院裁定，強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)由法院依法主導(dǎo)實施，而不是由國土資源局去強(qiáng)制執(zhí)行。顯然，法院突破法律的底線為國土資源局授權(quán)，違反了《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定。有的先是口頭表示同意接收，但不給回執(zhí)，“燜著葫蘆不開瓢”，隔了很長一段時間，找一個理由再把卷宗退回去，致使土地違法案件移送一再被擱淺，法律的神圣與莊嚴(yán)在這里黯然失色。

三、財政部門對移送來的國有資產(chǎn)態(tài)度消極

已生效的《土地違法案件行政處罰決定書》中涉及的被依法沒收的建筑物和構(gòu)筑物，從法律意義上來講已是國有資產(chǎn)，但國土部門把這些國有資產(chǎn)往財政部門移送時困難重重。財政部門內(nèi)部分工不明，相互推諉。國土部門要么找不到移交土地違法案件的窗口，要么找到窗口后，卻因?qū)]收后的建筑物面積有爭議，以面積不準(zhǔn)確為由，拒不接收。《非法財物移交書》如一紙空文，致使國有資產(chǎn)不能入國庫，法律的權(quán)威和底線又一次受到了挑戰(zhàn)。

四、多方開辟土地違法案件移送新途徑

面對不能移送出去的土地違法案件，國土部門如果一味地找客觀理由而止步不前，就會陷入怨天尤人的泥潭。所以，要冷靜分析，面對新形勢，要善于作為，開拓新境界，才能柳暗花明，絕處逢生。

國土資源管理部門要積極爭取政府的支持，從更高的層面去構(gòu)建國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制。河南省委辦公廳、省政府辦公廳已于2014年聯(lián)合出臺了《關(guān)于建立健全國土資源執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任機(jī)制的意見》，進(jìn)一步細(xì)化國土、公安、法院、財政等部門在土地違法案件查處、移送、移交中的職責(zé)，提出從強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任、健全監(jiān)管責(zé)任機(jī)制、嚴(yán)格責(zé)任追究三方面入手，切實推行黨政同責(zé)、部門協(xié)作工作機(jī)制，打造立體化的國土資源執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。

國土資源管理部門要主動與當(dāng)?shù)胤ㄔ汉拓斦块T進(jìn)行溝通。以發(fā)書面函的形式，明確土地違法案件具體的移送時限，“打開窗戶說亮話”，在移送時限上雙方取得共識。

國土資源管理部門要認(rèn)真研究有關(guān)法律法規(guī)。在移送案件時要窮盡一切手段進(jìn)行深層次的溝通，進(jìn)一步拓寬案件的移送渠道，多方位協(xié)調(diào)，創(chuàng)造性地開拓合作空間，推動案件向前良性進(jìn)展。2015年5月1日實施的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》規(guī)定，人民法院對符合法律規(guī)定條件的強(qiáng)制執(zhí)行申請，一律當(dāng)場登記立案。當(dāng)場不能判定的，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案。在法律規(guī)定期限內(nèi)無法判定的，先行立案。不符合形式要件的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時釋明，以書面形式一次性全面告知應(yīng)當(dāng)補(bǔ)正的材料和期限。不符合法律規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)依法作出裁決，如果法院不接收，就可以按照規(guī)定提起上訴或者申請復(fù)議。由此為長期徘徊在墻外移送不了的土地違法案件開啟了一扇門。

充分運(yùn)用“兩法銜接監(jiān)管平臺”。國土資源管理部門積極與法院銜接有利于適時應(yīng)訴和準(zhǔn)確把握案件移送時機(jī)，同時與檢察院銜接，主動接受法律監(jiān)督，做到勤勉盡責(zé)，避免失職瀆職。由于案件的進(jìn)程都在檢察院的監(jiān)管之下，所以有利于案件整體順利推進(jìn)，法院、財政部門再不收移送的案件，他們就得向檢察院作出合理的解釋。

國土部門要對準(zhǔn)備移送的卷宗，認(rèn)真把關(guān)，一絲不茍。現(xiàn)在一些地方國土部門執(zhí)法卷宗仍不規(guī)范，或多或少地存在這樣那樣的問題，所以嚴(yán)格按照《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》中的有關(guān)規(guī)定，制作好卷宗，力求精益求精，在前期做好基礎(chǔ)性工作尤其重要，以免因為卷宗瑕疵而耽誤案件的移送。（作者單位：周口市國土資源局）