農民工社會融入的政策研究

陳雪媛

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農民工社會融入的政策研究

陳雪媛

在新中國30多年的發展進程中，農民工這一群體是中國特色的歷史發展的產物，也是見證和影響中國經濟和發展的主要力量。農民工社會融入的政策變革不僅體現著政府適應社會發展的需要，同時也是農民工需求變化的反映。政府對于農民由農轉工、離鄉進城的政策導向由嚴格限制到逐步放松，到如今的鼓勵和倡導“一體化”發展，這一政策變遷的終極目標則是促進社會公平與和諧，幫助農民工更好地融入城市社會，共享改革發展成果。

農民工政策；社會融入；政策研究

一、農民工政策的歷史演變

新中國成立后，百廢待興，政府實行計劃經濟體制，舉全國之力發展工業化、城鎮化，完全由政府掌控和支配勞動力市場。城市人口集中力量發展工業，嚴格限制城市人口的增長，將農民控制在農業、農村的有限空間中，禁止農村人口向城市流動，1981年國務院頒布的《關于嚴格控制農村勞動力遷向城市和農業人口轉為非農業人口的通知》，實質上確立了城鄉二元體制的發展路徑。

80年代以來，由于農村的成功改革，農村經濟快速增長，農民解決了溫飽問題。1984年前后，政府取消了統購統銷，糧食配給制逐漸消亡，農民產生了進城務工的需求。之后，政府允許國營企業招收農村勞動力，大辦鄉鎮企業，農村與城市的隔離逐漸被松動。但是，仍然是以城市中心主義發展。

90年代以來，經濟發展過熱，城市承載力不足，勞動力供給過剩，政府整頓勞動力市場，為了優先保障城市就業問題，通過各種政策，如數量、證件、工種等提高農民工準入門檻，再一次拉大了城鄉二元差異。將農民工限制在次等勞動力市場的地位，成為城市的二等公民和邊緣人。

21世紀以來，我國經濟發展步入穩定期，政府追求科學、可持續發展的執政理念，更加注重公平和發展，將農民工問題放在影響中國改革發展與穩定的重要因素的位置上，不再僅僅將農民工城市化的目標局限在就業問題上，而轉為城市融入、公共服務、安居樂業等更綜合的指標。2003年國務院發布的《關于做好農民工進城務工就業管理和服務工作的通知》，將公平就業放在突出的戰略位置上。2006年國務院發布的《關于解決農民工問題的若干意見》、2008年《關于切實做好當前農民工工作的若干意見》、2014年《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》等政策，都系統地提出了關于解決農民工就業、公共服務、社會保險、權益與保障等等方面的政策措施，旨在促進農民工的城市融入和城鄉一體化發展。

但是，多年以來的城鄉二元體制的制度壁壘、思維慣性、城市實際的承載能力與巨大的農民工群體人數的不匹配，決定了農民工的社會融入是一個長期的歷史過程，并且在這過程中，農民工政策將隨著實際情況的變化而調整。

二、農民工社會融入政策的一般性分析

農民工社會融入的問題，不僅僅是融入城市社會，成為名義上的新市民，還有其在整個歷史發展過程中應保持的持續發展性和時代變遷性。制度變革、勞動力市場的培育、統籌城鄉發展等等從微觀到宏觀層面對農民由農轉工的制度身份實質性的轉變都有決定性的意義。根據2006年至2014年國務院頒發的對農民工工作的綱領性意見，將對農民工在社會融入方面的政策作一般性分析，包括農民工歷史地位、政府關系、公共服務等方面的轉變。

1.農民工歷史地位的變化

根據《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發〔2006〕5號），對農民工的定義是：戶籍在農村，主要從事非農產業的農民，農民工有的在農閑季節外出務工、亦工亦農，流動性強，有的長期在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分。在這時期，農民工只是城市產業工人的補充，其再生產場域或在農村，或在城市，由于在城市的打工生活具有較強的流動性、不穩定性，其屬于城市的暫住人口和匆匆過客，搖擺在城市與鄉村的邊緣，處在雙重異鄉人的尷尬境地。

當越來越多的農民工選擇長期居住在城市，自身生產生活和家庭再生產領域均在城市，其成為了城市產業工人的主體部分。黨的十八大、十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議都將農民工市民化放在戰略的突出位置，要求進一步做好新形勢下為農民工服務的工作，切實解決農民工面臨的突出問題，有序推進農民工市民化。農民工融入城市社會成為新市民已是大勢所趨，農民工群體的社會作用和社會地位得到了廣泛的認可和提升。

2.農民工政策與政府關系

政府作為人民事務的代理者，為人民服務是其應有之義。維護社會公平正義是政府職能的靈魂所在。由于歷史原因，城鄉二元體制與戶籍制度使得農民工相較于城市市民，成為社會中更為弱勢的群體。在我國處于轉型時期的時代背景下，農民工問題成為影響改革發展與穩定的重要因素，政府出臺的各項農民工政策旨在尊重和保護農民工權利權益，加強和改善農民工勞動和生活條件，形成從根本上保障農民工權益的體制和制度。

20世紀前后，政府出臺的農民工政策重點是維護農民工權益，特別是與農民工切身利益密切相關的如農民工工資偏低和拖欠問題、勞動管理問題、勞動保障問題等等。2005年，勞動與社會保障部專門頒發了《關于進一步解決拖欠農民工工資問題的通知》，至今，國務院辦公廳再次頒發《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》，始終將與農民工切身利益密切相關的大事放在解決農民工問題的首要位置。

2014年國務院頒布的《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》中，將農民工政策的重點放在服務工作上，由過去的單部門、低聯動的工作機制進步到多部門聯動、專項負責的協調機制。包括人社部、國務院農民工工作領導小組辦公室會同發展改革委、住房城鄉建設部、農業部、安全監管總局、全國總工會等幾十家政府部門聯合負責農民工服務工作的各項具體事務。從影響農民工融入社會的方方面面入手，著力促進農民工市民化的發展步伐。

3.農民工公共服務政策的影響

隨著80年代第一代農民工逐漸退出城市勞動市場，第二代、第三代農民工積極進入城市生產生活，他們不同于老一輩們的吃苦耐勞、任勞任怨的性格，其具有強烈的意愿要求與城市市民同享同等待遇，城市對其提供的公共服務的質量和水平達到了前所未有的需求量和迫切性。

統籌考慮農民工培訓就業、社會保障、公共衛生、隨遷子女教育、住房保障、公共文化等基本公共服務始終是公共服務政策的首要目標，也是農民工在城市生產生活中必不可少的基礎性資源，只有當剛性需求的滿足感同城市市民一致時，融入城市生活的前提條件才真正達到。

2014年國務院的指導意見明確將促進農民工社會融入作為單獨版塊詳細說明，將豐富農民工精神文化生活、加強對其的人文關懷、建立健全“三留守”關愛服務體系等等措施放在突出位置，加大公共服務的經費投入，不僅為農民工平等享受基本公共服務提供經費保障，更為創新和加強工青婦組織對農民工的服務以及社會組織服務農民工的工作方向提供了指導性意見和經費后盾。

三、農民工社會融入政策面臨的挑戰

1.城鄉二元制度的體系問題

自1958年開始實行的城鄉二元體制和戶籍制度，根深蒂固，無論是政策思維或是情感思維，差異化的保障與權益，對于農民工入城造成的有形無形的阻隔和傷害均是長期性的，盡管如今二元戶籍制度對農民工社會融入的制約作用正在減弱，但是以其為核心的醫療、教育、失業保險等一系列社會保障制度對農民工社會融入的解決依然造成了很大的制度阻礙。

就目前的情況來看，新生代農民工融入城市面臨的嚴峻挑戰就是社會保障問題。某些地方政府和用人單位出于自身利益的考量，往往以犧牲農民工利益作為代價，這種思想認識的偏差導致了農民工參保率普遍偏低。雖然農民工社會保障制度已在一些地方開始試行，但基于農民工就業狀態不穩定、高流動性等特點，這些措施還欠缺一定的考慮，從而產生了農民工參保率普遍偏低、參保范圍狹窄和參保積極性不高等問題，大大阻礙了新生代農民工社會融入進程。要完全消除這樣的制度阻礙，從城市實際的承載力出發解決這樣的差異化政策是一個相對漫長的過程。

2.政府落實和執行政策面臨的兩難選擇

在以二元戶籍制度為基礎的城鄉分割制度體系中，政府本身就是這一制度下的最大既得利益者。（李中建，2011）這在很大程度上影響了政府解決新生代農民工社會融入問題的決心和信心，也使得針對這一問題的政策達不到預期的效果。事實上，較多農民工在城市中從事的職業，是城市從業者所不愿意從事的工種，如臟亂差、苦高危行業等，這對城市建設的職能而言是較為得利的補充，并且由于廉價勞動力的優勢使得企業在國際競爭中優勢明顯，政府的稅收、就業、招商引資指標在這樣的情況下可以較為容易的完成。而涉及到維護農民工實際利益方面，主要是工資保障、社會保險、勞動權益等，對企業而言，是較大的壓力和成本，政府出于社會公平與經濟增長的雙重矛盾之下，在落實和執行農民工政策方面面臨著兩難困境。

3.農民工自身的人力資本和物質狀況造成的阻礙

農民工較之城市從業者，文化程度較低，掌握的職業技能較少，且主要依靠體力型資本和關系網絡的社會資本獲取就業機會。這造成農民工群體的高流動性、低穩定性和強替代性，這樣的就業者容易被企業拋棄，甚少的企業愿意在其身上投資培養培訓成本，導致其人力資本增長的緩慢。由于其關系網絡常常只是地緣、親緣和血緣，社會交往呈內卷化特征，缺乏向上流動的機會和空間，逐漸成為在城市中相對封閉的邊緣人群，與城市居民的生活交叉點較少，這種生活狀態，極大地阻礙了農民工融入城市生活。

四、農民工社會融入的政策展望

農民工已經成為我國產業工人的主體部分，農民工的質量和穩定性、生產生活狀態直接影響到中國產業工人的素質、城鄉發展的水平和社會進步的程度，因此，提高農民工社會融入的質量和水平是解決農民工問題的必經之路。

首先，著力維護和保障農民工合法權益。包括規范使用農民工的勞動用工管理、保障農民工工資報酬權益、加強農民工安全生產和職業健康保護、暢通農民工維權渠道。這既是提高農民工社會融入質量的重中之重，也是解決其他農民工可持續發展問題的前提。

其次，逐步推動農民工平等享受城鎮基本公共服務。深化基本公共服務供給制度改革，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，努力實現城鎮醫療衛生、隨遷子女平等教育、居住條件改善全面覆蓋城鎮常住的農民工及其隨遷家屬，使其逐步平等享受市民權利，這是解決農民工社會融入的必由之路。

第三，加強對農民工及其親屬的職業技能培訓和提升。加快發展農村新成長勞動力職業教育，引導農民工有序外出就業、鼓勵農民工就地就近轉移就業、扶持農民工返鄉創業。讓農民工群體直接參與建設新農村，通過將新農村建設與小城鎮發展緊密結合起來，是穩定和擴大農民工就業創業的創新之路，是符合可持續發展的解決之路。

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（作者單位：南京師范大學）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.040