中國非政府組織監管思考

□文/冉曉玲

（長江師范學院管理學院　重慶）

中國非政府組織監管思考

□文/冉曉玲

（長江師范學院管理學院重慶）

［提要］ 本文以非政府組織（NGO）的監管為研究對象，參考國內外N G O監管的文獻，結合當前中國NGO在監管方面存在的缺陷，分別從NGO的社會監管、行政監管及自律監管等方面闡述現存問題，并給出相關意見。

NGO；社會監管；行政監管；自律監管

收錄日期：2016年6月28日

一、我國非政府組織的歷史

非政府組織（NGO），也稱非盈利組織，是介于政府和企業之間，不以盈利為目的，主要開展公益性或互益性社會服務活動的獨立的民間組織。它是在政府失靈、市場失靈、契約失靈、內在動機、歷史淵源、社會因素的相互作用下，順應歷史發展的要求產生的，目的在于滿足人們的不同需求的組織。

通過對各類文獻的閱讀分析，筆者認為中國NGO的發展應分為三個階段：1978～1988年，這一時期為NGO的組織創建期，中國開始實行改革開放，一些NGO涌入中國，同時也帶來了NGO這一思想，中國在這一時期創立了非常多的NGO；1988～1998年，為NGO的規模壯大期，這一時期我國NGO紛紛快速發展，而且制定了一系列關于NGO的行政規章和一些規范性文件，為NGO的發展也提供了一個有利的環境；1998年到現在，為NGO的活躍期，隨著中國在各個方面的不斷發展，逐步成為當今世界的一顆新星，中國的NGO也迅速成長起來，并且在中國的政治、經濟、社會方面發揮著重要作用。

二、我國非政府組織監管中存在的問題

不可否認，NGO在中國發展的這幾十年，為中國的各個方面做出了不少貢獻。但隨著時間的推移，NGO在實際運行過程中的一些問題也逐漸凸顯出來。近年來，由于一部分NGO內部人員作風不正，其財務不透明，辦事效率低下等一系列問題被媒體大量曝光，國民對NGO的信任度急劇下降，負面評價也越來越多。例如，河南少林寺事件、牙防組事件、郭美美事件等，這些事件的不斷發生，使得中國的很多NGO受到國民的質疑。這無疑給NGO帶來很大壓力，并且嚴重削弱了他們的社會資源和社會信任。這些問題給中國NGO的發展帶來了極大的阻礙，同時也深刻地反映了當下中國NGO存在的一個重要問題——監管不力。

NGO的監管即對我國依法成立的NGO的行為主體、規章制度、各項行動進行監督和管制，使其按照正確的方式追求正確的目標。一個良好的監管機制在NGO的發展中發揮著不可替代的作用，它使政府能夠監管NGO的各項工作，同時也使得NGO的各項工作能夠得到一個客觀、公平、公正的評價，更能夠引導NGO健康發展，取得長遠進步。現在，中國在NGO的監管問題上還存在較多問題，需要社會各界的共同努力來改變現狀。目前，中國NGO的監管大致分為三類，即社會監管、行政監管、自律監管。下面，筆者將一一表述中國NGO監管現存問題以及給出改善的意見。

（一）社會監管中存在的問題

1、從公民監管看。在網絡飛速發展和普及的當代，大多數公民都采取通過網絡行使對NGO的監管，通過瀏覽各大NGO的相關網站了解它的資金、運營等情況，而后在論壇、貼吧等公共平臺發表自己對NGO一些行為的觀點，提出建議。這本是NGO一個認識自我，反省自我的好機會，可以通過分析，采取公眾的意見使自己得到更好的發展。但從NGO發展現狀來看，NGO并沒有合理的利用這些資源。再者，由于缺乏反映渠道與反映成本過高等，公民監管的效用也難以發揮。這些帶來的結果則是公民對NGO越來越深的不信任和NGO發展的停滯。

2、從媒體監管看。在媒體監管中，其包含了網絡媒體監管（如中國輿論監督網）和一般媒體監管（如報紙、雜志、電視）。但是，由于中國NGO的“半官方性”特點，媒體監管在其發揮監管作用時也受到了極大限制。就大眾媒體而言，一方面是其監管作用沒有正常發揮；另一方面是現在一些媒體存在一些不良傾向，即偏好正面報道NGO的助貧扶弱、環保和教育等正面事跡，而對NGO中存在的一些問題則刻意忽略掉。除了上述問題，在社會監管中還存在一個極大的問題，就是NGO信息的發布。沒有信息，社會無從對其監督，中國的NGO在這方面做得極其貧乏。在2011年底民政部發布《2010年中國慈善報告》中，在經歷南方大雪災和汶川地震之后，在接受多次捐贈之后，近年來紅十字會的透明度并沒有提高。在中國，約有75％的慈善組織只披露少量信息，有的甚至完全沒有披露資金使用信息。在這樣的情況下，社會是沒有辦法對NGO進行監督的。這些問題也就導致了社會監督效度的低下。

（二）行政監管中存在的問題

1、從政府監管看。目前，我國政府監管中采取的方式主要是雙重管理體制，它原本的目的是為了加強對NGO的監管，預防違法行為。但是，隨著改革開放，經濟制度的變更，在計劃經濟時代制定的雙重管理體制顯然有點跟不上時代的步伐，這種體制的弊端也就逐漸顯露。在雙重管理體制下，我國目前對NGO在登記上的監管很嚴格，要求比較高，這也導致了一些NGO干脆不登記，也就沒有被納入到監管中。NGO一旦登記成功，登記部門對它的管理就非常少，而且大多數地方的民政部門沒有專門的民間組織管理機構，就算有，人數也非常少。除此之外，本該對其進行日常監管的業務主管部門對他的管理也非常少，一來業務主管部門本身有自己的主業，一般沒有精力也不愿意對NGO的日常活動進行管理。這就造成了NGO看上去有很多人在管理，可事實上卻極度缺乏管理的現象。但是，雖然業務部門對其日常活動沒有監管，可卻由于其管理職能的權利而對其內部結構干預不少。據調查顯示，大部分NGO的內部領導都是由業務主管部門的任命，其一般為某個部門退休的官員或者在職的官員，這就使得NGO的行政色彩極為濃厚，與政府擁有千絲萬縷的關系。試問，在這種情況下，政府監督又豈能有效地發揮其監管作用呢？牙防組事件就是一個很有代表性的例子。一間辦公室，幾張桌子，幾個專家，居然騙過了中國十多億人，借著每年給各種牙膏、口香糖做“權威”認證，貪下巨額錢款。聽起來不可思議，可是它的的確確存在，并且還在政府的眼皮子下存在了十幾年，在這件事上，政府有著不可推卸的責任。在中國，政府每年對NGO進行的年檢對其資金來源，使用進行檢查，不僅消耗大量時間和精力，也會由于管理人員有限使得年檢得不到預想的效果，而且對于部分打著公益名義牟取私利的NGO，是很難對其進行監管的。另外，鑒于NGO的民間性和非營利性，對其進行考核時沒有一個合理的、確切的標準，導致一些NGO霸占著資源不使用，這也是政府監管上的一大漏洞。

2、從立法監管上看。在立法監督上，我國至今沒有一部完整的、針對NGO的法律，對他的監管也只是通過一些地方性法規來體現，對NGO的定義、權利、義務、組織機構、法律地位缺少具體管理法規。

（三）自律監管中存在的問題

1、從自律監管上看。當前中國在NGO自律監管方面也非常欠缺。各NGO內部的自律監管根本沒有發揮其應有的作用，一方面是受中國的“人情社會”的影響，內部人員之間礙于情面，不會把監督付諸實踐；另一方面是缺乏有效的內部監管體系，使得內部監督不過是責任感和內在道德的一種驅使，而且監督權限、責任也不明確，這樣會使內部人員產生一種“沒有監督義務”、“不監督也沒事”的心態；還有就是內部沒有專業的監督人員，導致NGO內部監管流于形式。

2、從行業監管上看。各類NGO行業之間的監管由于利益上的牽扯，相互包庇對方的過錯，使行業監管形同虛設。由于行業監管機制的不完善，沒有發揮其行業監管的功能，沒有專門的行業監督法規。還有，現在中國大部分行業自律機制仍受政府部門的干預制約，無法獨立的開展工作，“半官方性”的特點明顯，例如民政部門下屬的“社團服務中心”，它就不是由民間自發組織的，而是由政府任命負責民辦服務機構的登記和管理，官辦色彩明顯。

三、解決方案

（一）社會監管上的解決方案。通過對以上社會監管中存在的問題進行分析，為了使我國NGO能夠長遠發展，采取一些措施進行改進非常必要。首先，政府部門應定期對論壇、貼吧以及輿論監督網站中有關NGO的評價進行搜集、統計、分析，找出其中公民反映很強烈的問題并解決它，給公眾一個交代，使公民感受到他們對NGO的監管是有效的，激發他們的監管積極性；其次，建立一個規范的、有效的、可操作的反映渠道，比如定期舉行聽證會，由各個階層中民主推選出的代表參與，從他們反映的問題中及時發現NGO中存在的問題并解決；再次，對政府自身作風的改正做出規定，不允許政府干涉媒體對NGO監管擁有的言論自由權利，政府的阻礙嚴重減弱了媒體監管的力量；最后，也是最基礎的一點，NGO應完整及時地在自身網站上對外發布信息，包括資金情況、運行情況，以便于社會各界對其進行監管。

（二）行政監管上的解決方案。中國自古就有著“政府為中心”的思想，雖然現在也在向著“小政府，大社會”的方向發展，但公民心中政府為大的思想還沒有完全轉變。因此，政府監管在中國就顯得極為重要，若政府做出了榜樣，公民也一定會積極行使其對NGO的監督。所以，在政府監督上，應做到盡善盡美。首先，對雙重管理體制進行改革，降低登記要求，讓更多的NGO能夠合法地進入監管體系。同時，規范業務主管部門對NGO監管的權限，在其能夠行使監管權利的基礎上減少其對NGO內部結構干涉的權利，使NGO實現其獨立性，而不是政府的附屬品，從而令政府能夠更好地對NGO進行監管；其次，建立一個嚴謹合理的NGO評估體系，要求其建立內部財務管理系統，誠實透明地向政府定期匯報，并根據各NGO性質設定出評估指標，便于對其公正地評價。在法律監管上制定出一部完整的有關NGO資金、運行、責任以及權限等的法律，使各界對NGO的監督有法可依，使NGO完整正確地發揮其作用。

（三）自律監管上的解決方案。在NGO自律監管中出現的問題，就其內部監管的改進而言筆者認為：第一步是提高其內部人員的社會責任感和職業道德，使他們在內部監管中的作用得以發揮，可以通過講座等在這方面進行改進，同時也克服影響監管的“人情味”；第二，聘請具有專業水準的內部監管人員，對NGO內部工作人員以及他們的行為進行監管；第三，建立有效的監管制度，使得監管工作的開展有章可循，同時也在其中規定對監管不力做出的懲罰，甚至追究法律責任。對各類NGO行業間的監管，筆者的建議是政府部門取消對他的干預，使其由相關行業自發組織，然后就是建立一個嚴密的行業監管機制，其中應包括行業規劃、行業規程、行業標準，還有監管權責范圍，對沒有實行監管責任的，必要時采取法律手段進行責任追究。

四、結語

通過綜述我國NGO存在的問題，可以看出我國NGO現在的發展中還面臨諸多困境，所以為了使我國NGO更好、更快的發展，需要社會各界的共同努力。NGO的發展不僅能夠體現出一個國家的發展程度，也能夠給公眾的社會生活在各個方面帶來更多的便利和色彩。由此可見，發展NGO是國家的責任，也是每一個個體的義務。做好NGO的監管工作，是使NGO良性發展的最基本保證，同時也是很重要的一步，應該引起重視。相信我國NGO的發展之路會越來越寬，會走得越來越遠。

主要參考文獻：

［1］謝曉慶.國際非政府組織在華三十年：歷史、現狀與應對［J］.2011.12.5.

［2］杜英歌，劉延平.中國反政府組織面臨的立法困境及改革［J］.2011.1.15.

［3］安添金.我國 NPO發展及相關財政政策分析［J］. 2012.8.20.

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