新疆普惠金融政策體系建設淺議

□文/郭旭陽

（新疆財經大學中亞經貿研究院　新疆·烏魯木齊）

新疆普惠金融政策體系建設淺議

□文/郭旭陽

（新疆財經大學中亞經貿研究院新疆·烏魯木齊）

［提要］“十三五”規劃將普惠金融上升為國家戰略，其重要性不言而喻。本文主要通過定性分析新疆貧困地區金融需求的特征和金融機構在貧困地區的發展狀況，以及政府在貧困地區金融體系中的職能分析，主要從普惠金融政策精準化、各種政策協調化和框架化等方面入手，為新疆貧困地區普惠金融政策體系建設提出相應的意見。

新疆貧困地區；普惠金融；政策體系

原標題：“十三五”時期新疆普惠金融政策體系建設淺析

收錄日期：2016年7月13日

一、普惠金融政策體系建設研究背景分析

2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在完善金融市場體系的內容部分中提出要發展普惠金融，從此普惠金融的發展上升到國家戰略。全國很多貧困地區都開始對普惠金融的建設進行探索實踐。

最近，在《深化農村改革綜合性實施方案》中針對農村金融服務體系的構建也提出了總體的指導性意見，堅持商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，健全政策支持、公平準入和差異化監管制度，擴大農村金融服務規模和覆蓋面，創新農村金融服務模式，全面提升農村金融服務水平，促進普惠金融發展，加快建立多層次、廣覆蓋、可持續、競爭適度、風險可控的現代農村金融體系。該方案為農村金融服務體系的建設指明方向和道路。

未來五年，我國計劃使現有標準下7，000多萬貧困人口全部脫貧，這也成為2015年后中國落實發展議程的重要一步。在國家政策的大力扶持下，貧困地區的經濟發展將迎來新的機遇。普惠金融服務的發展是實體經濟發展的助推器，所以系統推進貧困地區的普惠金融政策體系建設也應盡快落地實施。

經濟新常態下，國家鼓勵貧困地區借助“互聯網+”和“大眾創業、萬眾創新”跳出傳統的工業化老路，走一條基于互聯網、當地傳統文化和綠色資源的發展新路。目前，國家已決定完善農村及偏遠地區寬帶電信普遍服務的補償機制，部署加快發展農村電商和確定了促進快遞業發展的措施。農村電商的發展將使實體經濟與互聯網產生疊加效應，有利于促進消費、擴大內需和推動貧困地區農業升級、農村發展、農民增收。通過線上服務也將有利于解決相關金融服務的提供。

二、新疆貧困地區金融服務需求特點

建立新疆貧困地區的金融服務體系，提供相應的金融服務產品，必須了解當地人民的借貸需求特征。

貧困地區在金融需求方面有很多共同的特征。貧困地區人民的借貸數額一般較小。因為貧困地區人們的借貸情況發生在與農業和小本經營有關方面，所以需要的一般是短期小額貸款，但如果用于農業和養殖業就是長期小額貸款。貧困地區的農民借貸很少有長期大額借款，這和當地的經濟發展水平是對應的。貧困地區的還款信用相對較高，排除天氣對農作物的影響方面的風險，小本經營的借貸行為，資金周轉過后貸款是很容易償還的。

新疆農村金融借貸的特征可分為南疆和北疆兩種情況：首先，南疆地區的農村相對比較貧困，宗教思想比較保守，不歡迎以較高利率的借貸行為。伊斯蘭教教義主張穆斯林都是兄弟姐妹，在一定程度也促進了當地熟人之間的借貸。由于正規金融機構在當地的嚴重缺乏，或者說即使存在銀行機構，那些貧困人口也很難從中取得貸款，這種情況在很大程度上刺激了當地非正規金融機構的發展。但非正規金融機構提供的借貸服務，也只能滿足部分人的需求，在成本和安全性方面也存在問題。所以，總體來說南疆地區對低利率的借貸需求比較多，非正規金融機構起到顯著作用但依然無法滿足需求；其次，北疆地區的農村相對比較富裕，商業銀行機構相對比較完善，所以這里的借貸利率相比南疆要高，但是這在一定程度上也抑制了貧困地區人民的金融可得性。因為銀行機構比較傾向于把錢借給更加有實力的企業，所以從貧困地區吸收的存款，沒有在當地進行資金融通，反而流到了更加富有的地區。所以，北疆貧困地區的金融借貸需求也無法得到滿足。但在理論上我們必須樹立這樣的觀念，絕不可以讓貧困地區的存款繼續外流，應該提高貧困地區本地的借貸比率，讓資金的融通在本地發揮應有的作用。商業性金融機構是逐利的，利潤大的地方才會積極參與，而貧困地區的業務規模太小，他們也沒有足夠的動力去推動，貧困地區只是他們吸收存款的源泉，造成現金大量外流。所以，貧困地區金融服務體系建設的關鍵還是在政府。而且政府不應只處于提供指導性意見，而應該積極參與其中，還應該積極干預貧困地區的金融市場，發揮主要職能作用。

雖然現在貧困地區的金融服務體系還存在很大缺失，但是隨著經濟發展的新氣象，金融機構也應該看到貧困地區存在的商業機會。小額信貸的發展在世界很多貧困地區已經取得豐碩成果，證明在貧困地區發展普惠金融具備可行性，而且通過適當的方式運營，也可以達到可持續發展的目的。

由于貧困地區的經濟落后等以上所述特點，相應貧困地區的金融機構主要是農村信用社，而且主要作用是吸收存款，造成貧困地區的資金大量流出，而沒有對本地區資金融通發揮應有的作用。由于金融基礎設施建設成本高，貧困地區人口分布稀疏和當地人民征信系統不完善等原因，造成其他商業金融機構的分支代理機構很少，同時也沒有開發出適合貧困地區的金融服務產品，從而在金融服務的供給方面造成貧困地區的金融抑制現象嚴重。人們只能通過非正規的金融機構取得貸款，但由于非正規金融機構的高利率和安全性問題，使人們獲得金融服務存在高成本和高風險的問題。

貧困地區部分人沒有屬于自己的銀行賬戶，因為收入水平低下，其主要收入都用于生活必需品的購置。盡管取得信貸服務后，可以使他們的生活水平變得更好，但是他們根本沒有理財意識。這部分人被排斥在正規的金融體系之外，無法享受到國家經濟發展和金融發展所帶來的福利。無法享受到金融的風險管理方式和理財規劃，導致他們走入貧困的循環怪圈。

對于新疆貧困地區金融服務的需求和作用分析，我們可以從西部少數民族地區非正規金融減貧效應研究中得到印證，謝婷婷指出由于西部少數民族地區由于正規金融服務缺位現象嚴重，非正規金融成為貧困地區經濟主體的主要融資渠道。首先，非正規金融的發展對減緩貧困有顯著的影響，且對貧困減緩的貢獻率超過正規金融。說明了金融借貸服務對貧困地區減貧的重要作用和人們對這種服務需求之多；其次，正規金融服務在新疆貧困地區的嚴重缺位，使人們轉而不得不采用非正規金融機構服務；最后，非正規金融機構作為金融體系主體的組成部分，在貧困地區發揮著重要作用。

而如今隨著貧困地區經濟發展的新趨勢，很多電商都開始布局農村，看中了中國廣闊的農村市場。隨著貧困地區互聯網的普及和人們思想的轉變，對正規金融服務的需求將變得更大。商業金融機構也應抓住機遇，因為農村地區將會出現更多的商機，也更加需要信用借貸的支持。金融機構在借貸信用、理財產品、農產品大宗商品期貨和保險方面都將迎來業務的新增長點。尤其貧困地區對個人借貸、汽車借貸、教育借貸和住房借貸等都會使銀行的業務得到增長。所以，促進農村及貧困地區的金融系統的完善，這將是商業盈利和貧困地區經濟發展的雙贏之舉。

三、新疆貧困地區的普惠金融政策體系建設

以下主要從普惠金融政策體系建設的框架化、精準化和各種政策的協調化來進行分析論述。

普惠金融政策體系的建設框架化，就是說政策的建設應該是多管齊下，包括對金融機構的政策支持或者是補貼方面；政府對地方金融基礎設施建設的投入；還有中央政府和地方政府為兩個基本點，為政策性金融機構、商業銀行、信用社、合作金融組織和非正規金融機構引入監管體系，保證他們有質量地發展等，這些都應該形成一個具體的框架。這種普惠金融政策體系下，建立起來的貧困地區的金融市場是在政府主導下的金融市場，在發展的初始階段是缺乏市場機制的，這是由貧困地區經濟發展情況決定的。

但隨著經濟的發展，我們可以逐步放開對貧困地區金融機構的管制，實施差別化監管。具體做法：對于政策性金融機構，主要是監管對國家政策的落實程度和運營的透明性和公平性。對于農村信用社和農村合作性金融機構的運營主要是監管運營的范圍和程序是否符合相關的規定，特別是運營情況的監管。對于商業銀行的監管，就是對貧困地區商業銀行的運營限制，只允許當地吸收的存款用于當地經濟發展，還有就是一般的銀行正常監管。對非正規金融機構最重要的是引導非正規金融機構合理經營，主要是防止發生風險，從而能在貧困地區經濟發展中發揮更好的作用。

建立農村地區的風險管控體系，包括擴大農業保險和自然災害保險的投保范圍，提高貧困地區農民抵抗重大風險的能力；建立農產品大宗商品的期貨交易，可以使農民抵抗農產品價格波動帶來的損失；建立大病保險制度；等等。貧困地區人民抵抗風險能力的增加，能更加關注自己的經濟發展，金融的提供風險也會隨之減少。

金融機構應該積極創新適合農村貧困人民的金融產品，可以從手續簡便化和費用低廉化方面進行突破，從而提供使貧困地區人們負擔地起的金融服務。銀行分支機構辦理業務的程序可以進一步簡化，可以嘗試建立一種業務簡便，專門為貧困地區而設立的銀行，主要滿足貧困地區的存款、貸款和匯款業務，以避免人們到比較遠的城鎮排長隊等候。代理機構的擴展可以進行創新，利用當地的商業經營體進行銀行金融服務商品的零售，或者隨著智能手機的普及，積極開展手機銀行業務以減少成本。保證這些政策內容協調運行，是政策產生積極效果的關鍵。金融機構在新疆貧困地區的發展應搭上國家對農村地區寬帶互聯網的普及和建設，進行創新發展，降低成本從而獲得收益。（1）銀行可以利用互聯網將一些在線上可以解決的服務項目在互聯網上解決，從而節約人工成本。比如，理財產品的購買，完全可以在線進行選購咨詢；（2）當貧困地區人們開始使用銀行賬戶在網上進行消費活動時，銀行也可以利用消費者的消費活動數據進行分析，有利于分析消費者的需求和征信體系的建設；（3）通過互聯網也可以使更多范圍的人享受到金融服務，而不必受到距離的限制。這種低成本高效率的互聯網線上線下模式，將會是商業金融機構在貧困地區開展業務的趨勢。

最后，是普惠金融政策體系建設的精準化原則。對于不同的政策實施客體，應該有不同的政策與之對應。例如，對于新疆貧困地區的貧困人口可以從一定的角度進行分類：一部分是雖然處于貧困但是有改善自己生活水平強烈愿望的人；另一部分是習慣了享受國家的政策補貼策略，對其產生依賴，失去了自己改善生活的動力。在第一部分人中又可以分為有一定的知識水平或者技能水平和沒有文化知識水平兩部分。對于不同的人群制定不同的金融支持，將會提高效率水平。

主要參考文獻：

［1］郭新明.政府在普惠金融中的作用.觀察思考，2015.

［2］邢樂成，羿建華.中國普惠金融體系構建與運行要點.東岳論叢，2015.

［3］黃文勝.新疆農村非正規金融借貸行為特征分析.湖北農業科學，2011.10.

［4］謝婷婷，郭艷芳.西部少數民族地區非正規金融減貧效應研究.中央民族大學學報（哲學社會科學版），2015.

［5］畢穎妍.淺析發展普惠金融的必要性與基本途徑.時代金融，2014.

F832.1

A

本文系2016年新疆財經大學研究生科研創新項目：“新疆貧困地區普惠金融發展政策體系研究”（XJUFE2016K038）