安徽省戶籍制度改革對農民工市民化的影響

□文/朱　琦（安徽財經大學經濟學院安徽·蚌埠）

安徽省戶籍制度改革對農民工市民化的影響

□文/朱琦
（安徽財經大學經濟學院安徽·蚌埠）

［提要］推進新型城鎮化改革應以人為本，將農民工市民化作為新型城鎮化的重點。我國現有的二元戶籍制度嚴重阻礙市民化進程，為破除戶籍制度對農民工市民化的阻礙作用，重點在于找出戶籍制度改革的重點，剝離嵌入其中的各種經濟、社會、政治因素，完善配套改革，借鑒國際經驗，為安徽省改革傳統戶籍制度提出可行政策建議。

農民工市民化；戶籍制度改革；安徽省

收錄日期：2016年8月23日

一、引言

改革開放之后，隨著生產力的發展，農村的剩余勞動力和城市強烈的勞動需求之間的逐步吻合，使得越來越多的農民涌向城市，從“農民”變成了“農民工”，但二元戶籍制度的壁壘仍然存在，“農民工”并沒有變成“市民”。隨著農民工群體的壯大，城鎮化的推進，農民工市民化成為一個亟待解決的問題。安徽省辦公廳為了積極推進戶籍制度改革工作，對2014年國務院印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》進行了深入的解讀和研究，力求抓住戶籍改革的重點和方向。安徽省辦公廳在2015年頒發了《安徽省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，在意見中指出了戶籍改革的重點是統一建立城鄉戶口登記制度一體化，落實以居住年限為限制條件的居住證制度，對于城區人口數量在50萬以下的建制鎮和小城市采取全面放開的落戶政策，申請人以及與其共同生活的家人在滿足一定居住條件的情況下，就可以到居住地的公安部門申請登記為常住人口；城區人口數量在50萬～100萬之間的中等城市，當地政府將根據城市綜合承載能力，以及申請人員的學歷、工作技能、個人能力等綜合素質來決定是否可以納為常住人口；政府對于大城市或特大城市的落戶條件將采取更加嚴格的限制條件；政府還將采用人才落戶政策，對于高校畢業生、職業院校畢業生、技工院校畢業生、技術工人、留學回國人員等可優先落戶，明確的定下了接下來一年的戶籍制度改革的時間軸和每一步目標，并對相關的改革路徑和操作方法進行了系統性的設計，為安徽省2015年的戶籍制度改革，明確了目標和方向，推動了安徽省市民化、城鎮化的進程。

二、二元戶籍制度對農民工市民化的制約

截至2015年末，安徽省戶籍人口6，949.1萬人，同比增加13.3萬人；常住人口6，143.6萬人，同比增加60.7萬人。全省城鎮化率50.5%，同比增加1.35個百分點。按照目前的增長速度，安徽省有望在2020年，基本建立以人為本、規范有序、高效科學，能夠有效保證居民權益的新型戶籍制度，能夠完善方便社會管理公共服務建設，完成常住人口城鎮化率達到58%的目標。但是，城鎮化并不等于市民化，很多城市的市民化率是低于城鎮化率的，農民工難以融入城市。農民工市民化對城市的綜合承載力也提出了挑戰，城市對農民的吸引力也在逐漸下降，這主要是因為城鎮化的過程中存在以下問題：

（一）就業方面。由于農民工對于城市來說是外來遷徙人員，缺乏當地的人際關系，對他們來說城市的信息流動不完全，不能及時獲得就業信息和就業機會。相比于城市原有居民來說，他們缺乏獲得技能培訓的機會，文化程度不高，獲得的就業機會多為臟亂差的重體力活，如建筑工人、清潔工人、家政搬運工人等。一些企業在招聘的過程中甚至直接表明只招收本地居民，即使他們獲得了就業機會，也可能面臨同工不同酬的不公平現象，農民工的薪資水平相比于一般城市職工來說要低的多。農民離開土地來到城市面臨著巨大生活壓力，相對于城市來說他們具有很強的流動性，如果他們從城市無法獲得合理的經濟利益，城市對他們的吸引力也在逐步下降。

（二）社會保障。由于城鄉二元戶籍制度的限制，雖然農民工進入了城市工作與生活，但是他們的本質身份仍然是農民。他們不能平等的享有城市居民的權利與義務。目前，戶籍改革的工作也只是停留在表面上，嵌套在戶籍改革內的各項福利保障仍然需要繼續落實。如在醫療保障方面，農民工無法享有城市居民現行的醫療保障體系。農民工多從事臟、亂、差、險等工作，但是他們的醫療保險和社會保險參保率極低，這對他們的人身安全帶來了一定的隱患，如果他們患有大的疾病，可能無法承擔高額的手術費。

（三）權利維護。大多數農民工進入城市就業后，基本放棄了家鄉的選舉權，在城市同樣沒有選舉權，所以他們也失去了享受正常的政治權利的資格。農民工是社會成員中的一個龐大團體，但是他們卻不能正常的表達自己的政治訴求，這使政府的改革缺乏民聲參與，不能夠切合實際、規范有效的解決市民化過程中出現的問題。除了無法享受政治權利之外，很多農民工缺乏自我維權意識，不能正常的自我維權，甚至出現無處維權的難題。如果一個團體無法通過正常的渠道來表達自己的意見，經過長期積累發酵可能出現“井噴式”的非理性集體性事件，給社會的和諧穩定帶來嚴重挑戰和威脅。

（四）子女就學教育。對于大多數農民工來說，他們都希望子女能夠通過學習來改變自己的命運，有的農民工甚至是為了孩子獲得更好的教育才來到城市打工。但是，農民工子女在受教育方面卻面臨著巨大的不公平，即使政府也在不斷解決這一問題，規定農民工就業地應為其子女提供九年義務教育甚至開辦了農民工子女學校，但在實際上仍然不能解決教育不公平這一問題。因為一些學校通過借讀費來變相提高農民工子弟的上學門檻，學校越好門檻越高，有的城市甚至采用學區房招生模式，這對收入不高的農民工來說是不可能邁過的門檻。所以，對于大部分農民工子女來說，只能夠進入一些私立的學校或者是專為農民工子女開辦的學校就讀。在受教育條件方面，私立學校和農民工子女學校相比其他公立學校師資力量更加薄弱，教學設施更加落后，在一些農民工子女多的學校，城市居民不愿意讓他們的孩子在這就讀，因此農民工子女所接觸的學習環境和他們在老家相比，并沒有得到多少改善。即使少數農民工子女能夠進入普通公立學校學習，他們很可能成為學校的特殊群體，很難融入正常的學習生活中去，這對他們的身心健康和學習生活都造成了很大的影響。

三、政策建議

（一）加快戶籍制度建設。（1）統一建立城鄉戶口一體化，保證農業轉移人口的自由流動不受限制，配套相關就業、社保、衛生計生、住房、教育、土地人口統計制度；（2）全面執行《安徽省流動人口居住登記辦法》（安徽省政府令第244號），讓居住證制度在全省落實。讓基本公共服務保障體系與居住證相掛鉤，可以利用居住年限來進行限制，切實保障農民工能夠在城市享有與其他市民一樣的權利；（3）為了全面管理和服務人民，政府應該建立完整的人口信息庫，全面掌握人口轉移的流動情況，實現全省人口信息的整合。

（二）配套與市民化相適宜的土地制度建設。農民工一旦進入城市，則意味著他們需要放棄家鄉的土地經營權，閑置的土地是資源的一種浪費，所以對閑置土地以出租、轉包、轉讓、互換、入股等形式的土地流轉不僅可以讓農業轉移人口獲得一定的經濟補償，還可以形成土地經營規模化，提高土地經營效率。所以，政府應該推進土地流轉進程和完善土地確權登記制度，早日實現土地流轉市場化。

（三）完善公共服務建設均等化。完善公共服務建設應從以下幾個方面分別進行：（1）加強教育保障，讓農業轉移人口的隨遷子女享有城市居民子女相同的教育環境和資源；（2）幫助農民工就業創業，可以通過工會和相關公共組織對農民工進行系統全面的職業能力培訓，并提供一定補貼，促進農民工就業。對于有創業意向的農民工可放寬貸款條件，減少稅收，加大創業扶持力度。完善就業失業登記管理制度，保障失業農民工的基本生活；（3）提供醫療衛生保障，將農民工和當地居民一起納入其常住地的社區衛生服務系統，對基本醫療衛生進行均等化普及。對城鎮居民醫療保險與新農合進行逐步整合，統一建立保險制、救助制的基本城鄉居民的醫療制度；（4）推進社會救助體系和養老服務體系建設，社會養老保險和社會養老服務體系應該統一實施，全面覆蓋，保障城鄉居民的養老問題；（5）為保證農民工基本住房要求，應該統一考慮農業轉移人口和城市居民的住房需求，可以將進城落戶的農民工的住房需求也納入城市居民的住房保障體系當中，制定符合農業轉移人口實際情況的住房公積金體制。

（四）建立多元成本分攤機制。安徽省農民工待市民化數量龐大，市民化成本十分巨大。以安徽省合肥市為例，人均市民化成本為15.49萬元，合肥市預計到2020年為止，將投入2，400億元用于市民化建設。如果僅讓政府和農民工自身分攤巨大的市民化成本，會使市民化的進程既艱辛又緩慢。所以，應該由政府主導，建立農民工、企業、政府三元的成本分攤機制，減少農民工市民化過程中的壓力。為避免農村土地閑置，鼓勵愿意進城的農民工交出農村住房用地和農業用地的經營權，并對主動上交土地經營權的農民工給予資金補償和城市買房優惠，緩解農民工進城落戶的后續保障壓力。

（五）提高城市綜合能力承載力。由于城鎮化的快速推進，很多城市不可避免地出現了“大城市病”，擁擠的交通、嚴重的霧霾、房價的高速上漲等現象不僅降低了市民的生活質量，而且增加了市民的生活壓力和成本，導致農民工市民化的難度進一步增加。所以，政府農民工市民化的重點應放在有發展潛力的中小城市，通過公共設施和公共服務的建設來引導農業轉移人口的自由流動。可以將大城市的一些工廠企業向中小城市轉移，增加小城市農業轉移人口的就業機會，減輕大城市工業污染，實現大中小城市的協調發展。

（六）政府加強戶籍制度改革宣傳。政府應當加強戶籍制度宣傳，重點突出戶籍制度改革的重大意義，以及農民工市民化的必要性，引導全社會共同營造農民工市民化的良好氛圍。政府可以通過聯合一些公益機構對農民工群體多多進行關懷，增加他們對于城市的認同感。同時，農民工社會組織、工會等要發揮模范帶頭作用為農民工認真服務，開展文化活動，促進農民工和市民的相互交流，幫助他們逐漸融入城市生活。政府增加公共文化基礎設施建設的投資，豐富市民業余生活樂趣，共同打造一個和諧、發展、繁榮的美好城市。

主要參考文獻：

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