政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能研究

□文/范力勇（河北行政學(xué)院河北·石家莊）

政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能研究

□文/范力勇
（河北行政學(xué)院河北·石家莊）

［提要］隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制改革的不斷深入，行政管理體制改革的要求愈顯迫切，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)移成為深化改革的重要突破點(diǎn)和切入口。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，加快政府職能轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為當(dāng)前全面深化改革的重要任務(wù)。政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能在河北省一些地方已經(jīng)出現(xiàn)不同的實(shí)踐形式。政府職能轉(zhuǎn)變是推進(jìn)我國(guó)政府從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的主要著力點(diǎn)和重要抓手。

政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能；問(wèn)題研究

收錄日期：2016年8月18日

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制改革的不斷深入，行政管理體制改革的要求愈顯迫切，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為深化改革的重要突破點(diǎn)和切入口。而政府在轉(zhuǎn)型期，行業(yè)協(xié)會(huì)是轉(zhuǎn)移職能的一個(gè)主要承接主體，行業(yè)協(xié)會(huì)是一個(gè)不以營(yíng)利為目的的社會(huì)團(tuán)體組織。政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能是當(dāng)今加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)行政管理體制改革的必然要求，是促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的重要方式。破除政府與行業(yè)協(xié)會(huì)間主導(dǎo)－附屬的關(guān)系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政會(huì)新型合作關(guān)系，對(duì)于推進(jìn)政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能具有積極意義。

一、政府轉(zhuǎn)移職能理論研究進(jìn)展

當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)移理論研究更多基于國(guó)外的理論研究，由于政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境等方面的差異，國(guó)外提出的關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)移的理論已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下各地出現(xiàn)的實(shí)踐形式，無(wú)法為政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的實(shí)踐提供理論支持與指導(dǎo)。政府職能轉(zhuǎn)移可以劃分為“交還”和職能“托付”兩種情形，表現(xiàn)在職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容和方式的差異。治理理論和公共物品理論為政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的研究提供了理論支撐和立足點(diǎn)。當(dāng)代政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能需要對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移從不同層面和形態(tài)上加以區(qū)分，應(yīng)當(dāng)明確職能界定、創(chuàng)新職能轉(zhuǎn)移方式以及構(gòu)建政社新型合作關(guān)系，推進(jìn)政府向行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行職能的有效轉(zhuǎn)移。

政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系是異常復(fù)雜的。目前的理論范式有法團(tuán)主義和市民社會(huì)理論。如施密特的觀點(diǎn)是將公民社會(huì)納入到國(guó)家的結(jié)構(gòu)中，形成不同的利益聚集與表達(dá)模式。從善治的角度以及全球治理的角度對(duì)非政府組織與政府之間的相互協(xié)作關(guān)系進(jìn)行分析。政府與非政府組織之間正在逐步形成一種較為穩(wěn)定性的合作關(guān)系結(jié)構(gòu)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了各自的積極作用。政府和非政府組織之間的關(guān)系既是相互對(duì)照的，又是相互競(jìng)爭(zhēng)的。我國(guó)將非政府組織同政府之間的關(guān)系歸結(jié)為對(duì)立關(guān)系、依賴關(guān)系和合作關(guān)系等類型。政府與社會(huì)組織兩者在互動(dòng)中相輔相成，隨著政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)更為頻繁。如“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”、“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”等模式。在合作主義模式下，社會(huì)組織打通了國(guó)家整合社會(huì)利益和汲取社會(huì)資源的通道，政府與社會(huì)組織雙方在互動(dòng)與合作中相互適應(yīng)、相互增權(quán)，以達(dá)到國(guó)富民強(qiáng)的雙贏目標(biāo)。政府與非營(yíng)利組織間合作模式要“從制度化協(xié)同走向聯(lián)動(dòng)嵌入模式”。社會(huì)組織作為除政府與市場(chǎng)之外的一個(gè)重要主體，社會(huì)組織在公共服務(wù)提供方面具有重要的作用。如英國(guó)在撒切爾政府時(shí)期大力倡導(dǎo)慈善組織；如薩瓦斯提出改變公共服務(wù)的單一供給模式，接納不同社會(huì)主體的參與，提倡政府和社會(huì)組織建立公私伙伴關(guān)系，共同提供公共服務(wù)。國(guó)內(nèi)關(guān)注社會(huì)組織提供公共服務(wù)可以發(fā)揮的重要作用也較早，對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的形式，提出了在社會(huì)組織承接政府公共職能的兩種形式，如委托和代替等。存在著如協(xié)同增效模式、服務(wù)替代模式和拾遺補(bǔ)缺型等模式。政府與社會(huì)組織各自發(fā)揮的作用具有較大的差異。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)移與行業(yè)協(xié)會(huì)的研究多以互動(dòng)關(guān)系為主，形成了較為成熟的東亞模式。我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變文獻(xiàn)少有對(duì)政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的具體機(jī)制分析。

二、政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一）政府職能轉(zhuǎn)移不到位。政府職能轉(zhuǎn)移不到位主要強(qiáng)調(diào)的是政府職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容的不完全，具體表現(xiàn)為衍生性職能的不完全“交還”和原生性職能的不恰當(dāng)“托付”。在職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容上，將衍生性職能“完全交還”，由行業(yè)協(xié)會(huì)替代履行該項(xiàng)職能，能夠在很大程度上提高行政效率，節(jié)約社會(huì)成本。衍生性職能不完全“交還”是對(duì)原生性職能進(jìn)行不恰當(dāng)“托付”，不僅不能提高行政效率，反而會(huì)增加部分社會(huì)成本。衍生性職能的不完全交還或原生性職能的不恰當(dāng)托付，主要在于政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的職能界定不清。政府職能轉(zhuǎn)移注重將職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容明晰化，將行業(yè)協(xié)會(huì)需要履行的職能內(nèi)容進(jìn)行了明確的界定，有利于行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)職能進(jìn)行承接和職能履行監(jiān)管。

（二）職能履行的缺位錯(cuò)位。政府將一部分職能交還托付出去，這些職能由行業(yè)協(xié)會(huì)替代履行，或者由政府與行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同履行。職能履行的缺位指的是在“替代履行”和“協(xié)同履行”兩種形式中政府職責(zé)的缺失，職能履行的錯(cuò)位則強(qiáng)調(diào)的是“替代履行”中存在的政府與行業(yè)協(xié)會(huì)職責(zé)的錯(cuò)位。政府職責(zé)的缺失具體表現(xiàn)在政府職能部門將職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)后不聞不問(wèn)，缺乏對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的工作指導(dǎo)以及后期監(jiān)督。

（三）職能轉(zhuǎn)移中的體制依賴。體制依賴是職能轉(zhuǎn)移過(guò)程中政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的雙向依賴，這種依賴產(chǎn)生于一種體制慣性。在過(guò)去的雙重管理體制下，政府習(xí)慣于對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)加以控制與干預(yù)，行業(yè)協(xié)會(huì)則相應(yīng)地習(xí)慣于從政府處獲得資源和授權(quán)等，兩者在相互依賴中共存與合作。政府直接干預(yù)影響協(xié)會(huì)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)、人事安排與制度規(guī)范等各方面內(nèi)容。

（四）配套制度和機(jī)制的不完善。在政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能方面開展試點(diǎn)，推進(jìn)政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能，但現(xiàn)行法規(guī)制度的不完備給政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能工作的開展帶來(lái)障礙。行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的試點(diǎn)過(guò)程中缺乏有力的法律保障和監(jiān)督，對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容、轉(zhuǎn)移方式等具體要素沒(méi)有加以明晰，給實(shí)際工作開展帶來(lái)許多的模糊性。行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能相應(yīng)的資金保障和監(jiān)管機(jī)制，在實(shí)際操作中存在著資金保障力度不大和監(jiān)管機(jī)制不完善的問(wèn)題。政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的財(cái)政支持有限，只對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償進(jìn)行了明確規(guī)定。

政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能中的具體監(jiān)管流程、方式缺少制度性保障，在實(shí)際執(zhí)行中難免缺少及時(shí)性和規(guī)范性。政府職能需要由社會(huì)組織加以承擔(dān)。社會(huì)組織發(fā)展的不健全使得我國(guó)改革成效不大，缺少承接主體的政府職能轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了政府改革并未放權(quán)于社會(huì)，而僅是在政府內(nèi)部的轉(zhuǎn)移。政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)質(zhì)是政府將一部分功能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)，由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)替代履行或協(xié)同履行，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。

三、政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的建議

隨著政府職能轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，政府“交還”的職能迫切需要相應(yīng)的社會(huì)主體來(lái)承接。行業(yè)協(xié)會(huì)是連接政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的重要橋梁與紐帶。行業(yè)協(xié)會(huì)在全面深化改革的新時(shí)期扮演著越來(lái)越重要的角色。政府轉(zhuǎn)變職能，深化行政體制改革，由市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用意味著政府的回位。政府的回位不代表政府簡(jiǎn)單的作用弱化或退出，而是要把屬于社會(huì)的職能交還給社會(huì)，更好地發(fā)揮政府作用。

在行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展過(guò)程中，體制內(nèi)與體制外的行業(yè)協(xié)會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)受管理體制的影響，獲得的資源支持和成長(zhǎng)環(huán)境也有很大的不同，行業(yè)協(xié)會(huì)由于性質(zhì)不同、職能定位不同等方面的原因，在政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移時(shí)承接能力上層次不齊。政府在向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能時(shí)，要選擇合適的、具有承接能力的行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)承接職能。只有推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的整體進(jìn)步與發(fā)展才能保證政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能可以長(zhǎng)效進(jìn)行。建立長(zhǎng)效普適的幫扶培育機(jī)制則是保證政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的重要支撐點(diǎn)。政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)質(zhì)是政府將原本由其直接提供的公共物品或服務(wù)轉(zhuǎn)移給由行業(yè)協(xié)會(huì)單獨(dú)提供或由政府與行業(yè)協(xié)會(huì)合作提供。政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移的職能內(nèi)容直接決定了職能轉(zhuǎn)移的方式，影響到政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系。政府職能包含功能和職責(zé)兩個(gè)層次的內(nèi)容，政府功能是可轉(zhuǎn)移的，而職責(zé)是政府自身所必備的，不能加以轉(zhuǎn)移的。政府職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容指的是政府職能中的一部分功能，而職責(zé)是不能被轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)的。

政府職能具有原生性職能和衍生性職能兩種類別的內(nèi)容，政府在向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的過(guò)程中，需要對(duì)原生性職能和衍生性職能加以區(qū)分。原生性職能中的一部分職能可以通過(guò)與行業(yè)協(xié)會(huì)合作的方式加以履行，衍生性職能中包含行業(yè)協(xié)會(huì)自身所應(yīng)具備的職能。政府在向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能時(shí)，需要對(duì)職能內(nèi)容進(jìn)行清晰的分類分層，才能保證政府職能轉(zhuǎn)移有效地開展。

職能轉(zhuǎn)移方式在西方公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中，政府與私人部門的合作涉及不同類型的物品或服務(wù)的供給。公共物品類型不同導(dǎo)致供給方式選擇上的差異性。政府在向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的過(guò)程中，轉(zhuǎn)移方式的選擇是依據(jù)職能內(nèi)容而定。政府職能轉(zhuǎn)移方式包括職能托付和職能交還兩種形式，由于實(shí)踐中的政府職能轉(zhuǎn)移意識(shí)、行業(yè)協(xié)會(huì)承接能力等各方面的原因，造成政府職能轉(zhuǎn)移程度各異，目前主要存在“完全托付”、“部分托付”、“完全交還”以及“部分交還”等幾種形式。政府職能是多層次、多類別的，政府職能轉(zhuǎn)移也具有豐富的內(nèi)容。無(wú)論是政府職能交還，還是政府職能托付，不意味著政府職能的“弱化”，政府需要切實(shí)履行好自身的職責(zé)。行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能是在社會(huì)組織推動(dòng)下開展的，政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能是由政府自主推動(dòng)的，推動(dòng)力的不同造成政府職能轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)的差異。在政府被動(dòng)轉(zhuǎn)移，行業(yè)協(xié)會(huì)主動(dòng)承接，政府扮演了更加消極的角色，行業(yè)協(xié)會(huì)則發(fā)展較為成熟，實(shí)際已經(jīng)承擔(dān)了政府一部分職能工作，因此行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)具備了一定的承接能力，政府需要在轉(zhuǎn)移職能時(shí)完善制度與機(jī)制，為行業(yè)協(xié)會(huì)承接職能提供后盾與支持。在政府主動(dòng)轉(zhuǎn)移，行業(yè)協(xié)會(huì)被動(dòng)承接，這樣的職能轉(zhuǎn)移中政府作為主導(dǎo)者與推動(dòng)者，在推進(jìn)職能向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中更容易產(chǎn)生全能主義，政府傾向于用行政化的手段干預(yù)行業(yè)協(xié)會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)，包括其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)形態(tài)，由于受到的推動(dòng)力不同，政府職能轉(zhuǎn)移在實(shí)踐中可能受到外部推動(dòng)作用形成了不同結(jié)構(gòu)形態(tài)。在社會(huì)組織推動(dòng)下進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為政府被動(dòng)轉(zhuǎn)移，社會(huì)組織主動(dòng)承接的結(jié)構(gòu)形態(tài)。政府作為被動(dòng)轉(zhuǎn)移者，職能轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)更明顯的邊緣化特征。在政府自主推動(dòng)下的政府職能轉(zhuǎn)移則表現(xiàn)出政府主動(dòng)轉(zhuǎn)移，社會(huì)組織被動(dòng)承接的結(jié)構(gòu)形態(tài)，由于社會(huì)組織處于被動(dòng)承接的狀態(tài)，社會(huì)組織是否已經(jīng)具備了相應(yīng)的承接能力是政府需要關(guān)注的重點(diǎn)。政府職能轉(zhuǎn)移一種是政府將部分衍生性職能“交還”給行業(yè)協(xié)會(huì)，由其替代履行；一種是政府將一部分原生性職能“托付”給行業(yè)協(xié)會(huì)，由政府與行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同履行。無(wú)論是哪種情形的政府職能轉(zhuǎn)移，都只是對(duì)政府功能的轉(zhuǎn)移，職責(zé)是無(wú)法轉(zhuǎn)移也不能加以轉(zhuǎn)移的。

政府向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能的實(shí)踐在我國(guó)尚處于摸索階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚且不足，各地的實(shí)踐形式也不一。政府職能轉(zhuǎn)移的不同形態(tài)和類別在政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意對(duì)此加以區(qū)分。河北省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展空間相對(duì)于發(fā)達(dá)省份較落后。行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮的作用較弱。伴隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的不斷深入，政府需大膽發(fā)揮市場(chǎng)“無(wú)形之手”的力量，引導(dǎo)河北省區(qū)域經(jīng)濟(jì)走出環(huán)京津的可持續(xù)發(fā)展之路。

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A

課題：河北省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室2016年度研究課題（課題編號(hào)：20162027）