遼寧省土地集約利用思考

□文/佟 曾

（沈陽建筑大學商學院 遼寧·沈陽）

從發達國家城鎮化歷程的實踐這一角度來分析，城鎮化在經歷了最初的人口遷移過程后，有必要向功能意義上的城鎮化轉化推進，而遼寧省當前逐漸顯露的土地短缺問題嚴重制約了功能意義上的城鎮化進程。因此，推進節約集約用地，是遼寧省城鎮化發展的必要前提。

一、遼寧省城鎮化進程

城鎮化進程，就是指農村人口不斷向城鎮轉移的過程。這個過程中，城鎮的數量與規模不斷擴大，而且城鎮的結構和功能也發生轉變。遼寧的城鎮化進程在全國是比較迅速的，2005年遼寧城鎮化率達到58%，2008年達到60.03%，2011年達到62.1%，2014年達到67.05%，到2015年為止遼寧城鎮化水平繼續上升至68%左右。根據《遼寧省“十三五”推進新型城鎮化規劃實施方案》，到2020年全省城鎮化率將達到72%左右。宏觀上講，城鎮人口的比重和城市數量能夠反映城鎮化水平的重要指標。1980年、1990年、2000年的非農業人口所占比重分別為：35.5%、42.0%、46.0%，城市個數也由12個上升為20個，再繼續上升為31個。遼寧省城鎮人口呈持續增長態勢，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距不斷縮小。城鎮化是一種社會歷史現象，它不僅體現了物質文明的不斷進步，還賦予了精神文明前進的動力。隨著遼寧省城鎮化水平的不斷提高，土地粗放利用與土地供需矛盾的問題也日益突出，因此推進節約集約用地，是遼寧省城鎮化發展勢在必行的趨勢。根據黨的十八大要求，城鎮化進程必須貫徹落實科學發展觀，堅持建設資源節約型社會，以聚集效應和外溢效應為基礎，走外向、內生、集約之路，推進土地的節約集約利用。

二、遼寧省土地集約利用現狀

（一）土地集約利用的內涵。人類有目的地開發利用土地資源的一切活動被稱為土地利用，而大衛·里卡多等政治經濟學家最早提出土地集約利用的概念，它是指農業土地集約利用，也就是在一定面積的土地上，使較多的生產資料和生活勞動集中地投入，從而獲得高額的產量及收入的一種農業經營方式。對于我國的土地集約利用，國土資源部將其具體意義解讀為：（1）推進節約集約用地是落實節約資源基本國策的一項重要組成內容；（2）推進節約集約用地，是加快轉變經濟發展方式、大力推進生態文明建設、促進新型城鎮化健康發展、保障經濟社會可持續發展的一種必然選擇；（3）推進節約集約用地，是土地管理工作落實科學性發展、長遠性發展和包容性發展的一次重大舉措。

（二）城鎮化進程中土地利用存在的問題

1、城鎮化進程中工業建設方面，城鎮的土地結構和布局不合理。由于遼寧位于東北老工業基地，在建設初期，憑借基礎比較雄厚的重工業的主體地位，圍繞重工業項目進行城市擴建后，城鎮化在這一時期飛速發展，城鎮化率由29%上升到1961年的47.4%，遠遠高于全國平均水平。在遼寧人口結構中，城市、城鎮、鄉村容納人口的比例為4.8∶1.3∶3.9，很明顯地看出兩頭較大、中間很小，結構相當不合理。這種工業結構在當前也造成了城鎮化區域的不平衡性及帶狀集中性，使得如大連、沈陽等遼中南地區城鎮化增長快、水平高，而很多小城市及縣城等地則發展緩慢，造成了城鎮化進程中，“大的愈來愈大，小的始終很小”的局面。并且全省的新增工業用地的投資強度較低，容積率大概只有0.50，在城鎮規劃區內閑置或低效的建設用地有近1.24萬公頃，導致建設用地的總體利用效率不高。

2、城鎮化進程中行政建設方面，城鎮公共行政服務體系并不完善。遼寧的城鎮化某種程度上來說是一種“城市化”，全省特大、大、中城市占城市總數的61.3%。特大城市和大城市的發展速度很快，而小城市及縣城卻在功能上比較欠缺。部分大城市對公共行政服務體系建設不夠重視，城市公共空間的土地利用和開發不盡合理，多為依市而建的小城鎮，在地域上形成分散的不均勻狀態，其相應的公共行政服務體系建設在基礎設施和體制上也并不健全。由于行政區劃的制約，導致小城鎮不能共享基礎設施和公共服務，例如小城鎮人均公共綠地面積不足3.7平方米，而城市則達到39.2平方米。這就說明，滯后的城鎮基礎設施建設很容易拖慢城鎮化進程的節奏。同時，行政部門職能不完善，權限劃分不明確，導致小城鎮還會出現權責不對稱的情況，這也限制了城鎮化的發展。

3、城鎮化進程中農業建設方面，全省農用地結構不協調，耕地質量偏低。根據遼寧省土地變更調查，到2005年底全省農用地面積為1，122.84萬公頃，其中，耕地占36.5%，園地占5.3%，林地占50.6%，牧草地占3.1%，其他農用地占4.5%。不難看出，全省的園地、牧草地比重偏低，與水資源空間分布不匹配，而比重較大的坡耕地造成了嚴重的水土流失，有近80%的耕地在水利配套設施上缺乏建設，因此耕地的地力逐漸地下降，耕地質量也隨之變低。

4、城鎮化進程中生態建設方面，全省土地遭受退化、破壞和污染嚴重。全省29%的土地具有不同程度的水土流失。在遼西北地區，土地沙漠化相對嚴重，全省沙化土地面積高占土地總面積的3.7%。而全省由于生產建設造成的土地塌陷、挖損及壓占等土地破壞的面積近2萬公頃。在沈陽、錦州、葫蘆島、撫順、鞍山等工業城市，尤其是很多金屬礦山的周邊區域，具有比較嚴重的農田污染情況，土壤里的重金屬含量嚴重超過了標準。在沿海地區，如營口、大連、盤錦等城市，海水倒灌則使農田存在不同程度的損毀現象。

三、實現土地節約集約利用策略

（一）強化規劃管控作用，優化整體用地結構和布局。合理的土地利用結構及布局，是推進土地集約利用的基礎。按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的原則，建設規模適度、布局合理、功能互補的科學規劃的城鎮化體系。一方面優化城市與農村的內部用地結構，強化對城鎮建設用地的規模控制，引導鄉鎮企業向工業園區集中，使其產城融合。除此之外，鼓勵企業建設在功能上的混合，在用地集約的基礎上，不斷促進人口集中和產業集聚，形成區域一體化發展；另一方面加大對閑置土地和低效土地的整治，有效利用土地資源的市場配置機制，提高區域平均容積。在開發利用土地空間時，進行統籌安排、逐一盤活，使建設用地的多功能開發和復合型利用能夠進一步推進，增強土地綜合承載能力，提高土地利用效率及利益。

（二）完善并健全城鎮公共行政服務體系。公共行政服務體系建設是土地集約利用的重要舉措。對于城市和農村的公共空間，比如基礎設施、公共服務設施、交通樞紐等用地，要完善土地的綜合開發利用模式，提升土地的利用強度。不斷地調整公共空間的用地結構，進而使水利、交通、教育、能源等重點基礎設施的用地得到保障，推動城鎮向城市綜合功能轉型。除此之外，加強行政體制建設，完善城鎮的管理制度。明確各區域政府部門的行政權限和職能，有效地對城鎮的環境衛生、社會治安、市場管理、文化教育等方面的內容進行宏觀把控。

（三）加大農用地建設管理，提高耕地質量。農用地的合理建設是土地集約利用的必要前提。遼寧雖是重工業基地，但是也要高度重視農業發展，要以最大的限度保護耕地、園地和河流、湖泊等自然生態用地，保障農業生產、農民生活必需的建設用地，合理規劃農用地的土地面積。利用法律法規，有效地對農用地進行管理。嚴格控制農用地的開墾及使用，避免大量農用地變為工業用地，甚至是荒地、費地。耕地除了生產外，還有生態、景觀等其他作用，根據永久基本農田及生態保護紅線的相關規定，將成片的優質農田和菜地保留下來，可以充分發揮它的多重功能，獲得更大效益。減少坡耕地等造成水土流失的耕地模式，防止土地地力變差，通過可持續發展的農業生態互相協調的土地建設，有效提高耕地的質量。

（四）創新土地管理方式，促進土地生態文明建設。生態文明建設是土地集約利用的有效保障。要堅持以人為本的理念，在遼西北地區加大綠化措施的力度，避免土地的水土流失和沙漠化。對工業城市的礦區土地的復墾利用嚴格地控制，對礦區生態環境進行逐步改善，促進礦區土地利用效率的提高。對省內沿海的城市，嚴格執行填海造地政策，控制填海造地規模。擴大戰略性新興產業以及文化產業、旅游業、生產性服務業發展用地，建設生態文明的環境，形成經濟、社會、生態有機融合、整體發展的良好土地集約利用模式。■