基于PPP模式的項目風險研究

陳 進

重慶水務集團股份有限公司

基于PPP模式的項目風險研究

陳 進

重慶水務集團股份有限公司

PPP項目中的風險固然是無法避免的，但卻可以通過合理的分擔，讓有著不同利益關系的公私雙方達到互惠互利、雙贏的狀態，從而保證項目順利實施。不同的項目建設所面臨的風險不盡相同，因此需要通過工程實踐，不斷總結成功的經驗，建立并完善項目風險管理知識庫，逐步形成有特色的管理機制，輔以鋼性的管理制度，采取有效的措施進行控制，從而才能保證PPP項目建設的順利完成。

PPP模式；項目風險；防范

1 、城市供水應用PPP的理由和限制

1.1 PPP的應用理由

PPP應用于城市供水，主要基于以下理由：一是PPP模式能夠以更低的成本提供基礎設施和服務。首先，企業在建設和運營方面具備更專業、龐大和經驗豐富的隊伍，可從規模、范圍或者經濟方面受益;其次，公私合作中的激勵措施可減少企業的投入資金和創新成本，主要取決于競爭水平和市場規則。二是使用PPP模式可以減輕政府的財政負擔。供水行業是需要集中投入大量資金建設、固定資產(如自來水和污水管道、自來水和污水處理廠等)比例很高的行業，使用壽命可長達幾十年甚至上百年。在BOOT、BOT和特許合同模式下，企業需要投入資金，從而減少政府部門財政支出。三是PPP模式可降低政府預期風險。由于私人部門從事過類似項目而具備專業優勢，政府通過與其合作共同承擔建設成本、維護成本等，從而可在一定程度上分散和降低風險。

1.2 PPP的限制因素

PPP模式應用于供水行業的第一個限制因素是政府與企業之間的信息不對等。由于信息不對等，政府部門常常不能有效管控供水服務商。造成這種不對等性的主要原因可能是專業技術的缺失(特別是在小型社區)，公私部門談判權威性的缺失，或是缺少有效執行條例的財政來源。供水行業往往是被幾家大型供水公司壟斷，由此會引發事前競爭問題，如缺乏競標者，競標者之間存在限制協議，甚至濫用中標人。如此一來，公共部門到期不再續簽合同的威脅更弱，而這種威脅往往是用來約束企業的重要途徑。

2 、城市供水PPP的主要風險因素

2.1 法律條例方面的風險

當政府與私營企業開始合作的時候，必須對項目作出完備嚴格的法律保障。由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、產品收費等發生變化，從而對項目帶來損失，甚至直接導致項目的失敗。PPP涉及的法律較為寬泛，相應的法律還不健全還有漏洞，很容易出現這方面的風險。

2.2 不可抗力風險

合同雙都方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發生時，又無法回避或者克服的事件或情況。如自然災害或事故、戰爭、禁運等。

2.3 融資風險

宏觀經濟、社會環境以及人口變化、法律法規調整等其他因素市場需求發生變化，導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生風險。

3 、PPP項目的風險防范

3.1 進一步完善與PPP模式相關的法律法規、規章政策與制度等

法律法規、規章等制度是政府規制的根本依據，也是PPP項目實施的重要保證。應認真總結近年來我國城市水務業PPP模式的實踐，進一步完善與PPP有關的法規、規章、政策與制度等。首先，進一步完善《市政公用事業特許經營管理辦法》，同時制定《城市供水特許經營管理辦法》、《城市污水特許經營管理辦法》等，對市場準入、退出及資產轉移、招投標、特許經營、投融資、水價與成本、產品質量、服務標準、中期評估、臨時接管、信息披露、違約處罰等內容進行詳細、統一的規定，進一步細化特許經營制度。特別是特許經營招投標制度，政府行業管理部門應根據《招投標法》的宗旨和原則制定《城市水務特許經營權招投標管理辦法》，以規范水務業特許經營權招投標方式與程序。其次，制定《競爭與服務法》，解決行業內有限競爭、公共產品供給企業與公眾之間權利爭議等。再次，制定《PPP項目水務企業經營獎罰辦法》，將企業經營業績與獎懲掛鉤。

3.2 加強融資風險控制

PPP 模式作為公私合營的重要手段，實質上也是利用給予企業特許經營權的方式，進行分擔風險和利潤的合作。對于想要建設的項目，當地政府通過分工合作，共同出資的模式給予合作方一定的資金回報。這一模式較為適合具有較強公益性質的項目建設，對于減輕當地政府財政支出壓力并獲取適當穩定利潤具有重要意義。

3.3 培養技術人才

PPP模式的運作需要復雜的法律、金融、財務等方面的知識，這就要求國家必須鼓勵支持培養項目專業型人才，如經濟、法律、建造、財務以及運營等方面的人才，可以從學校、企業和機構等全方位多層次培養技術人才，提高人才質量，并通過完善人才市場，改善人才流動環境，促進技術人才的有效流動，讓人才流入項目建設中去，發揮其無可替代的作用。

3.4 建立保護社會弱勢群體，承擔社會責任的利益補償機制

在城市水務業引入PPP模式后，必須兼顧社會弱勢群體、特別是低收入者的利益，使其也能享受到PPP項目公司帶來的優質、高效的產品與服務等。但是對于PPP項目公司來說是以獲取合理經營利潤為目標，不應承擔與企業身份不相符的職能。基于社會責任和保護弱勢群體的需要，政府與PPP項目公司約定時，在政策上應該采取一定的措施。對于社會弱勢群體的保護上政府采取相應的措施，可采用直接經濟補貼，由政府部門按弱勢群體用水量，定期發放經濟補貼;或由政府按照實際水價成本補貼差價給PPP項目公司;約定強制和普遍服務義務：在特許經營合同中規定服務義務，以滿足弱勢群體的用水需要。

3.5 運用績效標桿管理平臺來完善水價與成本的規制

我國城市水務公共產品的定價方式是基于成本的定價。水價的科學制定需要與合理的成本控制與規制相結合，在PPP模式中，政府有關規制機構可以采用績效標桿管理工具，通過開展區域間比較競爭，比較統計數據，把握水務企業的真實成本。另外，通過實施激勵規制，調動PPP水務企業的積極性，促進其提高效率和降低成本，避免企業以成本為計價基礎，故意維持較高成本定價。