試論土地征收行為及其制度規制*

張藝頡

(華東政法大學研究生院,上海 200042)

試論土地征收行為及其制度規制*

張藝頡

(華東政法大學研究生院,上海 200042)

土地征收對我國的經濟社會發展起著相當重要的作用。圍繞政府土地征收行為的規制問題,梳理土地征收行為的法律涵義與特征,對當前土地征收行為失范及其原因進行深入分析,建議通過建立土地征收規劃制度、嚴格規范土地征收程序、健全土地征收補償制度、加強土地征收司法監督等途徑,力求從規制主體、法定程序、補償機制、司法救濟等方面完善對土地征收行為的制度規制體系,形成對政府土地征收行為的全方位約束。

土地征收;行為失范;制度規制

土地是人類生存與發展最基本的物質基礎,合理利用土地不僅是實現代內公平的要求,而且還關系到代際公平的問題。近年來,我國大力推進城鎮化建設,房地產等快速發展,土地需求量不斷增大,國家只有通過征收農村集體土地以緩解用地矛盾。我國現行法律有關土地征收方面的規定存在的諸多不足,造成了地方政府土地征收權的濫用,其已成為目前政府及社會都關注的熱點與焦點問題。①比如2015年引起社會廣泛關注的山東“平邑9·14”強拆事件:據新華網報道,事件調查處置工作組18日晚間發布消息稱,為達到強制拆遷目的,當地基層干部對山東臨沂市平邑縣地方鎮后東固村農民潘進惠實施了2個多小時的非法拘禁,2015年9月14日,潘進惠丈夫張紀民在家中被燒身亡。涉嫌非法拘禁的7名人員被刑事拘留。張志龍,周科.山東“平邑9·14”事件:7人涉嫌非法拘禁被采取強制措施[EB/OL]http://news.xinhuanet.com/legal/2015-09/18/c_1116610943.htm.2015-09-18.本文擬從我國國情實際出發,圍繞政府土地征收行為的規制問題,討論土地征收行為的法律涵義與特征,檢視缺陷問題并剖析原因,提出加強政府土地征收制度規制的對策建議。

一、土地征收行為的法律涵義與特征

我國仍處在城鎮化、工業化較快發展的歷史時期,土地征收是支撐城鎮化發展的重要支柱,對我國的經濟社會發展起著舉足輕重的作用。世界上很多國家制定了土地征收的相關制度。例如,英國明確提出土地的“強制取得”、法國的土地“公用征收”等。我國《憲法》第十條第三款提出:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。這是我國土地征收制度的憲法淵源。土地征收權實質是國家主權的對內表現。土地征收不同于土地征用。從法理上講,征用權側重于“用”,是有權機關出于公共利益的目的,以國家強制力征用相對人的財產,但并不改變土地所有權。征收是指有關機關因公共利益的需要可剝奪公民的財產權利。從我國憲法等相關法律規定來看,土地征收一般是指行政主體基于公共利益的需要,依據法律、法規規定的職權,以強制方式取得土地所有權及其他土地物權,并給予土地權利人相應補償的一種國家行為。

從我國現行《憲法》第十條第三款規定來看,土地征收的主體是“國家”。《土地管理法》規定:根據土地的性質和面積,土地征收權分別由國務院以及省、自治區、直轄市人民政府行使。征收土地屬于國家行為,征地審批權是政府機關代表國家行使的。依據《土地管理法》第四十五條第一款規定,征收土地的最低審批機關為省、自治區或者直轄市人民政府。根據我國的法律規定,征地行為不同于一般的行政行為,其涉及多個行為,由發布征地公告、聽證、土地現場調查、征地審批、征地補償安置方案審批、征地補償安置、責令交出土地等一系列行政行為構成的。但在這些行政行為中,征地審批和具體的組織實施是整個征地行為的核心,其他行為是行政機關在征地過程中的內部行為或輔助行為。從法理上講,作出征地決定的是省級及以上行政機關,土地征收是政府對農村集體經濟組織等作出的行政意思表示,是對特定土地作出的一次性處理和外部性處理,是行政機關的單方職權行為。所以,從行為屬性上來講,土地征收行為也符合行政行為構成要素。也有學者認為立法征收也是存在的,建議借鑒美國部分州的做法,把部分征地審批權交給人民代表大會。[1]筆者認為,處于現行法律和效率等考慮,征地由行政機關來行使較為恰當。

就土地征收行為法律上的特點來講,主要有四方面特征。

第一,公益目的性。公共利益是土地征收無法繞過的問題。土地征收合法性的唯一標準及界限都是公共利益。各國一般把土地征收的前提界定為以公共利益為目的的需要,在防止土地征收權濫用的同時,實際上也使得土地征收權行使的正當性得以成立。從目前我國《憲法》《土地管理法》以及《物權法》相關規定看,征收農民集體所有的土地,只能出于公共利益的目的。

第二,行政強制性。土地征收行為是一種公法性質的行為,強制性是土地征收的突出屬性。強制性是指在征地者征收土地時,其無需取得土地所有權人同意就可行使土地征收權。嚴格意義上講,政府機關代表國家實施土地征收行為,被征收人必須服從,即使對征地行為存在異議,也不影響征地方案的實施。國務院出臺的《土地管理法實施條例》第二十五條也明確提出,征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。也就是說,被征地者必須服從國家的指令交付土地,不得阻擾征收土地方案的實施。

第三,法定程序性。國家所有的征收行為都應依照法律規定的程序進行。在我國,土地征收是一種公權力的行為,其執行必須履行相關的法定程序。依據《土地管理法》等相關法律法規和規章,征收土地涉及用地申請、農用地轉用審批、書面公告、簽訂補償協議、征地聽證、實施征地等程序,環節多、程序復雜。落實嚴格的征地程序,對公權力是一種有力的約束,有利于保障相關權益人的合法權益。

第四,利益補償性。補償性是指土地征收不是無償的,土地征收權人啟動土地征收權,強制取得被征收人土地所有權時,必須給予相應的補償。這是土地征收權行使的法定要件。從行政法角度,土地征收行為具有強制性。行政機關在征收土地時,無需取得土地所有權人同意就可行使土地征收權。我國憲法明確規定被征收人因土地征收而取得征收補償請求權,這是一項憲法權利。這意味著,沒有補償的土地征收權的行使是違憲的,或者說沒有給予補償就不能啟動土地征收權。

二、當前土地征收行為失范及其原因分析

盡管我國從《憲法》層面對土地征收在征收主體、征收目的等方面進行了限制,也明確了被征收對象的土地征收補償請求權。但由于土地征收涉及范圍比較廣,在我國不同的地區經濟發展程度也不相同。目前,其他法律法規對土地征收行為的規定還有待進一步完善,征地機關在行使土地征收權中還存在諸多問題。

(一)存在問題

第一,土地征收公益目的泛化。雖然現行法律對土地征收的目的限定為公共利益的需要,但各級政府實際掌握著公共利益的解釋權,事實上出現了土地征收公共利益目的被泛化甚至無視的現象。現實中,很多地方都把招商引資項目、推進城鎮化建設、發展旅游業、加強經濟園區建設等納入了公共利益范疇。比較典型的,如湖南炎陵縣為上項目拆希望小學事件。該縣一所希望小學為了給當地一個百億招商項目讓路,完全竣工一年就被拆除,媒體曝光后引起了社會的廣泛關注。①陽建,謝櫻.湖南炎陵縣為上項目拆希望小學事件追蹤[EB/OL].http://www.hn.xinhuanet.com/2013-11/04/c_ 117985744.htm.2013-11-04.個別地方甚至將建豪華賓館飯店、別墅區或高爾夫球場等也作為征地的目的。

第二,土地征收程序執行不嚴。征地需要履行相應法定程序,涉及農用地轉為建設用地的,還應當辦理農用地轉用審批手續。為保證被征地農民的知情權,征收土地方案和征收土地補償安置方案應當依法定程序進行公告。但現實中的情形則比較混亂,一些基層政府在征地過程中沒有嚴格履行程序,個別單位或個人出于項目進度、業績壓力,采取土地“預征”①土地“預征”在基層實屬無奈之舉。由于受經濟發展和考核指標雙重壓力,基層政府招商引資的熱切程度比較高,在“項目為王”的指導思想下,需要迅速落實項目用地。通過與農村集體經濟組織及土地使用人簽訂拆遷補償協議等方式,在沒有履行完征地審批程序的情況下,入場拆遷。隨之也帶來一定的問題,比如項目沒有談成,土地已經完成拆遷。當然,由于補償到位,被“預征”對象也就不找茬,但這樣的"預征"畢竟是違法的。、先建后報、未批強拆等形式違法征地。如山東省沂水縣農村居民熊某宅基地,在未被征收或征用、未達成拆遷協議、未履行合法拆遷程序的情況下,房屋被強行拆除,就是比較典型的征地拆遷程序違法案例。②熊升明與沂水縣人民政府行政強制二審行政判決書.(2015)魯行終字第322號.[EB/OL]中國裁判文書網.http://wenshu.court.gov.cn.

第三,土地征收違反規劃現象時有發生。土地利用總體規劃是落實土地宏觀調控和土地用途管制的重要依據,一經批準就具有法律效力,任何單位和個人不得違反。土地利用總體規劃修編對時間和程序有明確的規定,一般5年一次總體修編,每年一次局部修編。但是,實際中為了發展經濟特別是打造工業經濟平臺,在土地利用規劃受修編的時間和次數限制,以及每年規劃指標的嚴格控制等情況下,一些地方政府不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地,沒有土地利用年度計劃指標擅自批準用地,甚至來不及對規劃作出修編調整默許項目開工建設,從而導致很多項目不符合土地利用規劃。

(二)原因分析

首先,土地征收公益目的缺乏有效規定。我國現行《憲法》、物權法、土地管理法對征地的公共利益目的進行了原則性規定。我國《憲法》對土地征收的目的限定為公共利益的需要,但未明確界定公共利益的內涵和外延。其他相關法律如《土地管理法》《物權法》也都沒有關于公共利益的解釋條款。而且,《土地管理法》第四十三條又規定任何單位、個人建設使用土地必須依法申請使用國有土地。立法上的漏洞,經濟發展對建設用地的緊迫需求,以及土地財政的誘惑,促使各級地方政府在泛化土地征收公共利益目的上做文章。事實上,在國家壟斷土地一級市場,農村集體建設土地不能入市的前提下,嚴格落實土地征收必須以公共利益為目的規定是難以做到的。

其次,土地征收缺乏嚴密的法定程序。應當說,依據法定程序實施,是行政土地征收行為合法性的判斷標準。世界各國在土地征收制度設計上,大都從憲法法律角度規定了嚴格的征收程序。但從我國立法實踐看,到目前為止,還沒有在法律層面制定系統規范的土地征收程序,相關程序規定散見于土地管理法及其實施條例,以及《征用土地公告辦法》《國土資源聽證規定》等部門規章中,在程序的系統性和嚴密性上還有差距,對土地征收行為沒起到很好的規制效果。

第三,征地補償權的保障與實施不盡合理。本來,憲法規定了被征收人因土地征收而取得征收補償請求權。但在具體落實中,由于我國實行農村集體土地所有制,農民個體只有宅基地使用權和土地承包權等,由于制度設計上的“揚公抑私”性,無論是村集體還是農民個體的征收補償請求權都缺乏有力的程序性制度保障[2]。特別在沿海發達地區,由于近幾年房地產的不平衡發展,農民通過征地拆遷多分房屋或貨幣補償,獲得遠遠超過其勞動收入的收益,農民也樂于甚至期望通過征地拆遷發家致富。但不容否認的是,就土地本身來說,根據《土地管理法》第47條,征地補償標準僅依據土地的“原來用途”,不僅沒有考慮到土地的市場價格和“未來用途”如征收后的土地用途及其收益),也沒有考慮到農民失地的直接和間接損失、物價上漲、城鎮居住生活費用提高等諸種因素,因而還是不合理的。

第四,土地征收權力配置不夠合理。從法理上講,土地征收權可分解為規劃權、決定權、執行權與監督權。我國《憲法》規定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是我國的權力機關,因此土地征收的權力應當屬于全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。但我國《土地管理法》規定,土地征收權由省級以上人民政府行使。現行的立法與實踐中,土地征收與使用的申請者、審批者、執行者都是政府。在制度設計上,客觀上造成了征地行為缺乏權力制約。本來,土地利用總體規劃可以在用途上進一步明確和落實公共利益目的,加強對征地行為范圍的有效制約,但由于規劃編制權本身是由各級政府掌握,一定程度上缺乏權力的制約。

三、土地征收行為制度規制的完善路徑

行政土地征收行為,作為由各級政府實施的行政行為,依其屬性,需接受來自權力機關人大以及司法機關的監督,遵守行政機關內部的規制和程序規范,同時接受公眾的監督和制約。對土地征收存在的現實問題,筆者認為完善土地征收行為的制度規制體系,可以形成對政府土地征收行為的有力約束。

(一)建立土地征收規劃制度

編制科學合理的土地利用規劃和土地征收規劃是土地資源合理有序開發的有力保障,更是對土地征收權力的有效規制。合理的土地利用和征收規劃為認定土地征收公共利益目的提供了規范性依據,其實也是對征地行為是否符合公共利益的前置審查。

一是明確規劃主體。根據憲法,我國的政權組織形式是人民代表大會制度。各級人大是國家的權力機關,其他由人大選舉產生的國家機關,對其負責,受其監督。無論是國家層面,還是地區層面,涉及經濟社會發展的重大問題,都應當由人大機關討論決定。土地征收權的首要內容是土地征收規劃權。因此,嚴格意義上講,土地征收規劃權應歸屬各級人大機關,由各級人大機關負責審查、決定所轄行政區域的土地利用規劃和土地征收規劃,是與我國的政權組織形式相符的。

二是嚴明規劃權限。目前,根據《土地管理法》規定,土地利用總體規劃由政府機關組織編制。為保證土地征收和利用總體規劃的專業性和權威性,可以由各級政府編制土地征收總體規劃,但征收規劃必須由同級人大審查和批準。全國土地征收規劃由國務院組織編制,經全國人大常委會審查、批準后生效。各省、自治區、直轄市人民政府編制的土地征收規劃,由同級人大審查和批準。市縣一級的土地征收規劃編制和批準權限以此類推,下一級的土地征收規劃應當依據上一級的規劃進行編制。

三是強化規劃編制和執行。強化土地征收公共利益目的原則,在土地利用規劃和土地征收規劃中嚴格區分公益性和商業性用地。國家因公共利益目的,需要征收集體所有土地的,應當符合土地征收規劃。如果確實需要征收規劃外的農用地和未利用地,必須通過人大機關變更土地利用和征收規劃。由此,通過法定規劃的嚴格約束,把被征收人不得已的“特殊犧牲”限制在必要的范圍內。

(二)嚴格規范土地征收程序

程序公正是實體公正的有效保障。嚴格正當的土地征收程序,對征地行為具有重要的規范作用。應當建立健全以公民參與為中心的土地征收程序,提高征收程序的公開性與規范性。

一是完善征地公告通知制度。完善征地流程中的公告制度,變事后公示為事前公示。明確征地方案報批前,征用土地所在地政府應向被征地村集體經濟組織發布征收土地告知書,在項目所在地的村務公開欄和群眾居住地張貼。建設項目土地征收方案經批準后、實施前,應同時編制和發布征地補償安置方案、房屋拆遷補償安置方案公告,征收土地方案公告、征地補償安置方案公告、房屋拆遷補償安置方案公告應在被征地村集體經濟組織村務公開欄和群眾居住地進行張貼,同時在政府門戶網站或有關媒體進行公告。

二是完善聽證程序。建立健全民主科學的土地征收聽證制度,可以增強土地征收行為的公開性和可預期性,也為土地征收中的雙方提供了說理機制。在聽證對象上,應擴大聽證制度的適用范圍,明確征收土地方案、征地補償安置方案、房屋拆遷補償安置方案公告后,被征地所在集體經濟組織或相關權益人都可以提出聽證申請,并保障其能充分表達觀點與意見。內容上,增加對認定土地征收是否符合公共利益目的的聽證,暢通群眾尤其是被征地者合法利益訴求表達渠道,防止公共利益目的泛化。

三是規范征地方案執行。健全征地方案執行程序、責任追究制度,切實解決基層在土地征收中現實存在的先拆后批等問題。征用土地方案未經有權機關審批同意的,土地征用實施機關不得通過先于落實征地補償安置、房屋拆遷補償安置等方式實施拆遷等征地工作,對“預征”“先拆后批”的相關責任人要嚴肅追究相應責任。建議修改相關法律法規,對存在征地補償、安置爭議的,政府不得單方面強制實施征用土地方案。嚴格按照房屋拆遷補償安置政策規定和程序,落實拆遷補償安置資金、安置用地、安置房建設,做到先安置后拆遷。

(三)健全土地征收補償制度

現行《憲法》明確規定了土地征收的補償制度,其立法意圖旨在為了確保具有強制性特征的土地征收的公平性。合理的征地補償也是對征地行為的成本限制。

一是完善補償請求權制度。擴大補償范圍,承認土地承包經營權為獨立的補償客體,注意區分家庭承包方式的土地承包經營權與其他方式的土地承包經營權,對于家庭土地承包經營權的補償,除了應當考慮其對于承包人所具有的收入、就業等價值,還應考慮到它所具有的特殊功能和效用,而對于以其他方式取得的土地承包經營權的補償,應主要考慮其財產功能,即收入方面。對宅基地使用權進行公正補償,可以在參考國有土地使用權價格基礎上建立統一的比較合理的補償標準。

二是建立補償市場機制。在土地征收活動中,因政府的征收而與被征地者形成了不平等的關系。征地關系只要符合公共利益目的,允許強制性存在。但就補償問題來說,應當獨立于征地關系,還是按照平等互利的市場機制來處理比較合理。應按照市場原則簽訂征地補償安置協議,被征地集體經濟組織及土地承包權人、宅基地使用權人等都要參與協議簽訂。健全土地評估制度,引入第三方評估機構,參照改變用途后的同類型國有土地評估征用土地補償費,評估機構、評估價格等一系列有關的信息公開,從而保證土地征收補償的公平、公開和公正。

三是探索推動農村集體經營性建設用地使用權入市。農村集體經營性建設用地使用權入市,本身并不屬于土地征收補償制度范疇。但是,推動農村集體經營性建設用地使用權以市場價格入市,卻可以對征地制度尤其是征地補償價格形成倒逼。如2015年9月8日,浙江德清舉行農村集體經營性建設用地使用權(首次)拍賣會,經過多輪競拍,德清洛舍鎮砂村村一宗面積20畝(13295.35平方米)的土地使用權成功入市交易,成交價1150萬元。[3]因此,建議調整或修改《土地管理法》關于集體建設用地使用權不得出讓的規定,允許農村集體經營性建設用地的使用權通過拍賣等市場方式合法合規轉讓,并可以租賃、作價出資(入股),最高適用年限與國有建設用地使用權等同;在使用期限內,享有與國有建設用地使用權同等的轉讓、出租、抵押權能。

(四)加強土地征收的司法監督

由于客觀存在的土地征收的強制性,被征地者往往處于弱勢。加強司法監督和司法救濟,是規制土地征收行政行為,保障被征地者合法權益的有力舉措。

一是建立公益目的性的司法審查。要求由具體組織實施土地征收的政府單方面客觀公正地解釋公益目的范圍,是不現實的。從國際上看,如法國等國都制定了法院對土地征收公益目的性審查的制度。在我國,應通過修訂法律或由全國人大常委會對征收土地公共利益目的內涵和外延做出規范解釋,為公共利益的認定提供權威依據。土地征收方案在審批前,由法院根據有關法律法規以及人大通過的土地征用規劃,進行公益性司法審查,來判定該行政機關征地本身是否符合公共利益要求,以及行使的公權力是否侵害了被征地者的合法利益。

二是強化征地行政訴訟制度。司法實務中,對征用土地的審批決定以及具體組織實施征地的行政行為是否存在可訴性沒有疑問。但由于征地行為本身牽涉廣、環節多,經常出現涉及公告、審批、補償、強拆等諸多環節的“連環訴訟”。需要立法上進一步明確訴訟當事人資格、訴訟目的和對象等。重點區分征地行為與征地補償兩者的關系,針對征地行為本身完善相關行政訴訟制度。在訴訟當事人資格上,應從法律上明確農村宅基地使用權人、土地承包權人的訴訟當事人資格。在受案范圍上,進一步明確將征地公告、征地審批行為、“責令交出土地”決定以及相關征地的行政復議決定納入可訴范圍,以此才能在完整意義上強化行政訴訟對征地行為的監督、對被征地對象的救濟。

三是強化檢察監督。憲法明確規定,人民檢察院是我國的法律監督機關,依法獨立行使檢察權。人民檢察院行使土地征收監督權,是其法定職能的重要體現,也是其不可推卸的責任。檢察機關行使土地征收監督權首先表現為行政公益訴訟。土地征收違反由人大通過的土地利用與征收規劃的,由人民檢察院根據相關利害關系人的申請或依職權,向人民法院提起行政公益訴訟,由人民法院依法進行審查。對在土地征用過程中出現的貪污賄賂以及其他刑事違法犯罪行為,人民檢察院也應依法提起公訴,追究相關責任人的刑事責任。

[1]鄒愛華.美國土地征收法的新發展及其對我國的啟示[J].現代法學,2013(4):159.

[2]龔刃韌.中國農村土地征收的憲法困境[J].法學,2013(9):8.

[3]新華網.浙江德清:全省首宗農村集體土地昨入市拍賣[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/house/hz/2015-09-09/c_1116501610.htm.2015-09-09.

On the Behavior of Land Expropriation and Its Institutional Regulation

ZHANG Yi-jie
(Graduate School,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

Land expropriation plays a very important role in the economic and social development of our country.The legal meaning and characteristics of the land expropriation behavior,the current land expropriation behavior and its causes are analyzed deeply,and it is suggested that the land acquisition planning system be established,the land acquisition procedures be regulated,the land expropriation compensation system be improved,the judicial supervision of land acquisition and other means be strengthened,so that the land expropriation system will be improved from the regulatory body,legal procedures,compensation mechanism,judicial relief and other aspects of the system,and the formation of the government's land expropriation can be fully regulated.

land expropriation;behavior disorder;institutional regulation

D922.3

A

1009-1734(2016)09-0100-06

[責任編輯 鐵曉娜]

2016-06-15

張藝頡,在讀博士,從事憲法學與行政法學研究。