經濟轉軌以來我國“城市病”的發展與治理對策研究

徐州開放大學 鮑宜周

經濟轉軌以來我國“城市病”的發展與治理對策研究

徐州開放大學 鮑宜周

中國正處在城市化提速的階段，城市（尤其是大城市）不僅容納了大部分城鎮人口，而且是現代文明的載體。由于一些城市的發展缺乏規劃，出現了日益惡化的各種典型性城市病以及日漸突出的非典型性城市病。目前，我國城市發展面臨著挑戰，要求提出促進城市健康發展的對策，以構建和諧的生態城市。

城市病 可持續發展戰略 生態城市 現代化進程

1　中國城市病的表現及其主要特征

“城市病”不是從來就有的，是人類社會發展到某一歷史階段，特別是隨著城市化的快速發展顯現出來的一種現象，在城市化中期階段尤其突出。2010年底，我國城市化率達到47.5%，正處于城市化加速階段。因而，中國的“城市病”將是我國城市化進程中長期存在的一個主要矛盾和前進障礙。本文就“城市病”的內涵、一般表現和中國轉軌以來“城市病”的特征等內容進行分析。

筆者認為，城市病是由聚集誘發、影響城市功能正常運轉的難題，是和聚集收益相對應的聚集成本。經濟轉軌以來，中國城市病的主要表現為城市居住擁擠、城市交通擁擠、城市環境形勢嚴峻、城市治安令人憂慮、城市貧困群體生活窘迫、城市失業問題的存在等。

2　中國城市病的原因分析

對于轉軌以來中國城市病形成的原因分析，眾說紛紜。筆者認為，“城市病”不是一種單一的病，而是各種在城市發生的病態的統稱。種類繁多的城市病其原因也必然復雜多樣，每一種城市病，都有其特殊性原因。在本文中，我們把城市病看成一個整體，因而主要關注各種城市病的共同原因和主要原因。有人認為，“城市病”歸根到底是發展病，即發展不足。筆者也認為，發展不足與落后，是城市病的一個基本原因或者說總根源，深化改革和加快發展，是預防城市病的根本方向。下面對城市病原因進行具體分析，主要是針對中國城市病，大多數也適用于世界性城市病的一般情形。

2.1政府失靈與政府壟斷

市場被稱為“看不見的手”，但這只手也不是萬能的，存在著“市場失靈”的現象。作為另一只手的政府，也被稱為“看得見的手”，可以在一定程度上彌補市場失靈，改善宏觀經濟運行。但同樣，這只“看得見的手”也不是萬能的，由于信息不完全、手段不完善以及為利益集團所左右等原因，導致政府干預無效、甚至破壞經濟發展，這可以稱為“政府失靈”。政府行為的失誤是城市病的根源之一。

2.2城鄉二元結構

從世界歷史和現實來看，“城市病”和“鄉村病”是相互關聯的。城市和鄉村是整個國民經濟系統中的兩個組成部分，“城市病”必然會牽涉到鄉村，影響鄉村的發展，“鄉村病”也必然會影響到城市。

2.3基礎設施和公共服務短缺

基礎設施不足表明城市人口相對過剩，這是自新中國成立以來就存在的老毛病，可以稱為歷史欠賬。改革開放前30年，我國的建設思路是重生產、輕生活，道路等基礎設施一度被認為是“非生產”的，基礎設施投資長期不足，公共社會服務長期低下，導致了城市污染嚴重、通行困難等城市病。時至如今，市內公交的方便程度同過去相比已是天壤之別。與1990年相比，2005年北京、上海、廣州等大城市人均道路面積增長非常迅速，每萬人擁有公共汽電車數也增長很快。

2.4城市化步伐加快帶來的城市人口壓力激增

中國正行進在城市化的快車道。英國的城市化率從30%到75%用了200年，美國用了100年，日本用了70年，韓國用了50年，而中國預計只用40年。然而，世界發展規律表明，過快的城市化帶來的城市人口壓力加大，會誘發多種城市病。以城市環境污染為例，保羅·切希爾和埃德溫·S·米爾斯指出，人口增長過快是轉軌國家城市污染非常嚴重的原因之一，人口的快速增長和人口流動對城市區域環境的承受能力施以更大的壓力。據中國市長協會編寫的《中國城市發展報告》指出，上海浦西區的人口密度為3.7萬人/平方公里，北京和廣州城區的人口密度分別為1.4萬人/平方公里和1.3萬人/平方公里。目前，世界上的主要大城市，如東京是1.3萬人/平方公里，紐約、倫敦、巴黎和香港的人口密度最多也只有8500人/平方公里。

2.5重經濟發展輕文化建設影響城市的品味

如果說特色是一個城市的靈魂，那么，文化特色就是城市靈魂的核心。然而，在中國快速城市化以及大規模城市建設中，一味追求現代化、國際化，而忽視了民族性，導致了傳統的斷裂，出現新一輪的文化危機。

2.6城市管理理念落后影響城市的功能

城市管理理念落后主要表現在“君主思想”和“長官意識”管理理念的影響、片面追求經濟缺乏環保意識的管理理念的影響，以及“城市病”的解決之道在于城市自身的管理理念的影響。

3　治理城市病的對策

針對上述原因分析，本文認為，要克服目前城市狀況所帶來的影響，可以采取下列綜合措施加以應對。

3.1放棄限制大城市，鼓勵勞動力正常遷移

長時期以來，城市病成為控制城市規模的直接理由。“沿海城市的控制發展已迫在眉睫，如不控制現有規模，城市群不久將連成一體，而與沿海一帶的資源、能源、交通、生態形成尖銳的矛盾。”這段話具有很強的代表性。這種觀點影響深遠，許多國家都曾經采納并實施過限制大城市規模的政策。事實上，無論是理論上，還是實踐上，限制城市規模的做法都有待商榷。

3.2加快農村發展，努力實現城鄉平衡

加快社會主義新農村建設，改善農村的生產、生活條件，有利于從根源上解決過度城市化導致的城市病。在建設社會主義新農村的實踐中，要高度重視農村家庭聯產承包責任制的鞏固和完善。中國的城市病顯著輕于某些發達國家和發展中國家，一個重要原因是家庭聯產承包責任制的實施。它不僅迅速改善了農村經濟面貌，而且家家有田地，保障了農民的基本生活來源。用樊綱的話說：“這是農民的保命田。”正是農民都有了這塊“保命田”，保證了農民最基本的生活來源，沒有淪為被迫進城的城市貧民，減輕了城市貧困問題，也使中國大城市沒有出現紐約等國際大城市的貧民窟。在對農村土地制度的討論中，一種較流行的觀點是加速農村土地流轉，以促進農村土地的規模經營。對這種建議應該慎重，尤其是充分尊重農民的自主權，努力避免資本主義國家曾出現過的農民破產和被迫進城的現象。

3.3加強我國城市發展規劃的設計與管理

通過加強和改善城市規劃來醫治城市病，這是相關研究人士的共識。主要用城市規劃來醫治城市病的開端是1933年的《雅典憲章》，即《城市規劃大綱》，該大綱首次指出，城市的規劃與建設要與周圍影響地區作為一個整體來研究，城市規劃要解決城市居民的居住、工作、游憩和交通等四大活動問題，提出了城市居住、交通、環境等弊病產生的原因及解決的途徑。

3.4防止城市建設中的求大傾向

城市建設中的求大傾向十分普遍。防止城市化進程中的過大過快傾向，合理掌控城市化規模和速度，使城市化在健康的軌道上運行，是醫治和防范城市病的正確方向之一。這里需要解決兩個問題：其一，城市化是否過度的判斷標準至關重要。然而城市規模卻并沒有這樣一個標準，城市規模差異十分巨大，小則幾萬人，大則幾千萬人，相差千倍，卻不能因此直接判斷誰是過度。必須清醒地認識到，城市規模是否過度的標準，人口增長是否過快的標準，從根本上說是城市是否健康的標準。其二，積極抑制各地城市不切實際、貪大求洋的做法。

3.5積極發展城市的文化內涵

一方面，亟待加強對歷史文化遺產的保護。歷史文化遺產遭到無情的、大范圍的破壞，這是我國城市化進程中暴露出來的一大問題。保護城市歷史文化遺產，是許多專家學者乃至國家領導人的共識。而保護城市優秀歷史文化遺產，一個最基本的路徑就是修改和完善法律，比如《文化物保護法》和《城鄉規劃法》，加強對破壞城市歷史文化遺產行為的抑制。另一方面，要加強城市無形文化的培育。歷史文化遺產，是我國先輩用智慧和汗水創新的結果。僅僅將目標停留在對歷史文化遺產的保護上，而忽視新的城市文化的培育和創造，將使城市文化停滯不前。許多城市病都與城市文化的滑坡與沒落有關。歷史文化遺產是城市的外形，應該保護。

3.6促進城市管理的科學化

（1）實現城市管理的數字化。信息經濟學研究表明，信息不對稱是導致低效率的一個重要因素。在信息化時代，信息技術日新月異，將信息技術更多的引入到城市管理，努力實現城市管理的數字化，將極大地改善信息不對稱狀況，為解決城市病提供方便。

（2）建立社會矛盾糾紛大調節機制。面對日益突出的社會矛盾和社會問題，原有的部門間各自為政的矛盾化解機制已經遠遠落后于實踐發展的要求。需要建立主要相關職能部門共同參與的專門社會矛盾協調機構，以化解社會問題為專門目標。

（3）實現城市管理的人性化。城管人員暴力執法的事件時常見于媒體，被管理人員暴力抗法的事件也時有發生。針對我國城管出現的問題，筆者建議采用人性的城市管理方法，四川省成都市已經開始了人性化城管的實踐，取得了一定的積極成效。事實證明，人性化管理是有效果的科學方法，被管理人員在心理上容易接受，減少了管理者與被管理者間的沖突，有利于問題的解決。將人性化管理制度化、長期化，是完善城市管理制度的一個正確路徑。

從內涵看，“城市病”是在城市化過程中暴露出來的、影響城市功能正常發揮的較為嚴重的城市問題。從表現上看，本文主要對幾種典型的“城市病”——住房緊張、交通擁擠、環境污染、治安較差、城市貧困和失業進行了分析。從特征上看，中國的“城市病”既有與世界其他國家相同的共性特征，也有自己的個性特征。從個性特征方面看，主要表現在四個方面：總體上看比發達國家更為嚴重；轉軌時期人口向城市的快速聚集是影響城市病的重要因素；文化因素與經濟因素的雙輪驅動特性；一些非典型“城市病”較為突出。從原因上看，壟斷導致的基礎設施不足、城鄉關系的失衡、城市管理理念的落后、城市精神文化的沉淪等是我國轉軌時期“城市病”的根本性原因。本文提出的主要對策包括鼓勵人口和勞動力的正常遷移、加強改善城市規劃、縮小城鄉差距、提高城市文化內涵、實現城市管理的科學化等。

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