創新政策工具分類選擇與效應評價

黃　曼,朱桂龍,胡軍燕

(1.華南理工大學工商管理學院，廣東　廣州　510641;2.廣州大學工商管理學院，廣東　廣州　510006;3.華南理工大學經濟與貿易學院，廣東　廣州　510006)

?

創新政策工具分類選擇與效應評價

黃曼1,2,朱桂龍1,胡軍燕3

(1.華南理工大學工商管理學院，廣東廣州510641;2.廣州大學工商管理學院，廣東廣州510006;3.華南理工大學經濟與貿易學院，廣東廣州510006)

摘要：本文在評述國內外創新政策工具研究的基礎上，從政府介入強度視角分析了創新政策工具的主要分類和選擇方法、效應評價及其發展趨勢。研究結果表明：創新政策研究的理論比較豐富，但政策工具的選擇、設計理論框架有待梳理和整合；創新政策工具研究的主題較為分散，政策工具與政策主體、政策環境的適配性研究應成為未來研究的努力方向。

關鍵詞：創新政策；政策工具；介入強度；效應評價

1創新政策工具的內涵和分類

1.1　創新政策工具的內涵

創新政策工具是政府試圖確保支持和影響社會經濟和創新發展的一組介入工具，它涵蓋了公共采購、補貼、信貸、風險投資、稅收優惠、合約研究、專利、技術標準、教育、培訓等20種政策工具[1]。綜觀現有文獻，學者主要從三種視角來理解創新政策工具：一是從政策工具的執行機制的視角，指出創新政策工具是連接目標與結果的橋梁，從本質上來講是實現目標的路徑和機制[2]；二是從政府推行政策方式的視角，指出創新政策工具是“通過命令和控制以及通過經濟動力的途徑執行政策”；三是從政策工具的技術屬性視角，認為政策工具是政府為了實現一個或更多目標所運用的混合技術[3]。雖然學者們的研究視角不同，但對創新政策工具實質的理解是一致的，即創新政策工具是政府優化配置創新資源、促進經濟增長和技術創新發展的手段和方式。

1.2　創新政策工具的分類

國外學者分別從政策目的性和領域性概括了創新政策工具的分類。首先，按照工具所要實現的目標，可將政策工具分為四類：命令型工具、勸導型工具、能力建設型工具和制度變遷工具。其次，按照領域范疇又可以將政策工具劃分為管制性工具、財政激勵工具和信息轉移工具[4]。最后，政府政策目標的實現可通過一組干預程度從弱至強的工具來達成政府的職能。因此，美國政治學家Lowi等人[5]按照政府介入程度將政策工具分為規制性工具和非規制性工具兩類。目前較有影響力的分類方法由加拿大公共政策學者提出，他們將政策工具分為強制型工具、混合型工具和自愿型工具三類[6]。該分類方法以政府提供物品或服務的直接參與程度為標準，以強制、混合和自愿關系為軸線進行分類，涵蓋了絕大多數的政策工具類型，具有較高的權威性。因此，本文將借鑒Howlett的分類方法按照政府介入強度進行創新政策工具分類和效應分析。

1.3　主要創新政策工具分析

按照政府在創新政策的干預程度的高低，本文根據Howlett的政策分類方法整理出如圖1所示的政策工具圖譜。下文對圖1所示的主要創新政策工具進行分析。

資料來源：根據Howlett(1995)[6]資料整理。

(1)財政激勵。針對創新的公共性、風險性和外部性，政府必須通過強制型手段，為企業提供技術創新補貼或稅收優惠。在發達國家，財政激勵占研發投入的30%左右，資助范圍集中在基礎研究、國家公共利益和關鍵技術領域。在基礎研究方面，日本政府承擔的科研經費占30%左右；在國家安全和公共利益方面等領域的資金投入占美國聯邦政府研發費用預算總額的95%；在關鍵技術領域方面，美國在中小企業創新計劃(SBIR)應用研究領域投入了研發補貼和獎勵基金，這一政策的實施讓美國中小企業在研發領域的創新呈現明顯增長趨勢[7]。

(2)政府采購。政府采購對創新的影響也得到相關案例和統計分析結果的證實。政府通過公共采購，為處于產品生命周期早期的產品拉動市場需求。在發達國家，政府采購約占國民生產總值的15%～30%[8]。

(3)風險資本。金融政策中的風險投資機制是支持企業創新的重要途徑。例如，芬蘭政府是風險基金的倡導者，其國家研究與發展基金主要支持高技術公司進行技術創新活動，在常年的發展中這種風險資本方式收效顯著。韓國也在風險投資方面投入了大量經費和技術指導，例如鼓勵大學及研究機構創辦風險企業，加大對中小型風險企業的扶持力度等。

(4)科技人才培養。科技人才培養是創新政策中的重要組成部分。在發達國家，科技人才的培養和國家研發支出呈現正相關關系。其中，西方國家普遍認為科技園作為包含著科研、產業和教育之間合作的創新集群，可以支持初創企業產品孵化以及高技術企業和知識型企業的發展。

(5)技術服務和交易。關于技術服務和交易，日本中小企業信息網絡提供了規范化的數據庫和信息整理分類。歐盟中小企業通過中介服務網絡在工業技術、生命科學、環保、非核能源、運輸、信息技術等領域獲得了各種技術服務和技術交易服務。

2創新政策工具的選擇研究

在宏觀層面上，創新政策工具選擇受到以下兩個因素的影響：國家能力和政策子系統的復雜性。其中，國家能力的大小，指國家擁有資源以及影響力的大小；而政策子系統的復雜性，指創新政策在執行中的主體數量和大小。這兩大影響因素構成了政策工具選擇的綜合模型，如表1所示。

表1　政策工具選擇的宏觀影響因素

資料來源：根據Howlett和Ramesh[9]資料整理。

從表1可以得到政策工具選擇的四種情形：①國家能力高、政策子系統主體復雜、多元的情形下，政府可通過自愿型工具，讓市場自由競爭對資源進行配置；②國家能力高、政策子系統主體單一化情形下，強制型政策工具是政府的主導型工具。政府可以通過公共采購、財政支持、直接提供等手段加以控制和推行政策；③國家能力低、政策系復雜、多元的情形下，基于社區或家庭的強制型工具會讓創新資源的配置達到最優化；④國家能力低、政策子系統主體單一化情形下，政府可根據實際情況運用混合型工具比如稅收、拍賣、政府補貼等方式來進行適度介入。此外，有學者認為發展中國家在選擇和設計創新政策工具中所面臨的影響因素包括：政策工具的特征、政策風格和政治文化及問題所處的環境。該研究成果有效補充了政策在不同政治環境和風格下的形成因素，但對政策形成的動力機制和演化路徑沒有形成系統的理論體系。

在中觀層面上，論述政府針對企業創新所選擇政策工具的影響因素的文獻主要從組織文化、資源限制和功能性要求等方面展開。主要的影響因素包括：組織文化、組織資源(財力和人力)稀缺程度、組織技術能力差異等。

在微觀層面上，個體變量如背景、個體角色、個體的認知和價值觀上的差異都會影響政策實施的效果。綜合宏觀、中觀和微觀層面上的影響因素，有不少學者比較全面地歸納了影響政策工具選擇的因素，如表2所示。

表2　技術政策工具選擇的綜合影響因素

資料來源：根據Jaumotte[10]資料整理。

3創新政策工具的效應評價研究

3.1　強制型政策工具效應評價

學者探討了創新中技術轉移的障礙問題，認為政府主導介入(強制型政策工具直接介入)有利于消除障礙。學者對歐洲的創新政策進行了研究，詳細分析了芬蘭政府對創新的直接資助政策及其表現[11]。例如，芬蘭政府為創新活動提供政府采購和財政支持，這些強制型創新政策，對高風險、高回報的關鍵性技術培育有顯著效果。但不少學者也提出直接介入創新活動的權變性問題。由于不同國家能力的大小、政策風格的差異，所面臨的政策環境也是有差異的，因此沒有一種被認為“普適性”政策可以適應于任何情況。

3.2　混合型政策工具效應評價

政府無法完全替代合作主體來實施創新活動。較多學者指出政府應該以協調者身份來合理介入創新過程，采取混合型政策工具加大基礎設施建設，包括金融、科技人才、教育等方面的投入。混合型政策工具的選擇已經成為發達國家的主流方式。以創新融資為例，在創新需要資金時，政府應該做的不是向他們提供資金，而是完善社會信用體系建設。部分學者分析了政府支持創新活動及地區經濟發展的影響，指出政府應致力于營造促進技術創新的環境，而具體的創新活動應該交由高校、科研機構和企業去完成[12]。

3.3　自愿型政策工具效應評價

隨著企業創新活動進入產品化和市場化階段，強制型政策工具的作用已經不夠明顯，自愿型政策工具開始在創新活動中成為主導。例如，在日本20世紀90年代中期的中小企業創新政策中開始減少一些行業的政府壟斷，允許私人企業進入，增加中小企業的中介服務，提供人才交流和信息服務活動。因此，不少學者建議應盡快建立針對不同創新階段的政策工具組合，滿足企業不同發展階段的創新需求，特別是促進相對困難的創新主體的新興企業的發展[13]。

4啟示與建議

在一個動態變化的創新過程中，選擇和設計合適的政策工具并不是一件簡單的事情。不同的創新合作有著自身的技術結構特點和治理路徑，對政策工具需求也會有不同的要求。未來的創新政策工具研究中還應融入對創新合作活動微觀機制的考察，將宏觀政策制定的內在邏輯與微觀機制統一起來，針對不同創新所產生的實際政策需求來選擇一組從強干預到弱干預的政策工具。有鑒于此，本文提出如下的創新政策工具選擇原則。

4.1　階段性原則

根據創新過程的動態系統特點，創新技術的發展過程一般可分為三個階段：基礎技術研究階段、共性技術研究階段、產品技術開發階段[14]。每一階段的技術需求、生產能力、風險程度、資金需求量等方面各有特征。政府的創新政策應通過適當的制度安排，消除創新過程中的各種不確定性，加快科技成果從潛在生產力到現實生產力的轉化。

(1)基礎技術研究階段。基礎技術是帶有領域特征的基礎性技術，具有公共屬性，以社會供給為主。政府制定的基礎技術導向政策工具應尋求在研究任務導向和市場需求方面的平衡。一方面，應加大對高校、科研院所的基礎研究投入；另一方面，吸引更多科技創新人才，才能更好地鑄造原創性基礎技術。

(2)共性技術研究階段。共性技術是具有較明確的產業應用目標的系統技術，兼具公共和私有兩種屬性。在共性技術階段，政府應發揮引導作用，篩選中長期共性技術項目進行投資。牽頭企業、高校和科研院所在共性技術領域進行長期合作，共同搭建創新技術平臺對前瞻性、共性技術進行聯合攻關。相關的政策工具應具有強制型和混合型特點。在此階段，政府應高度重視共性技術的供給和減少共性技術在擴散中的信息不對稱和收益不穩定性，為共性技術研究提供配套的資金、設備和人才的支持。

(3)產品開發技術階段。企業在產品開發技術階段，其技術創新動力主要是批量生產但可能還不足以在短期內壟斷市場。因此，在這一階段，需要根據企業產品的技術特點，培育市場的主體。政府在此階段應強調市場引導作用。相關的政策工具應具有自愿型特點：包括政府牽頭設立風險投資、提供中介服務場所、完善中小企業融資渠道等。

4.2　適配性原則

政策工具的選擇與政府能力有著一種適配關系。政府能力可理解為在創新活動中所擁有的資源和能力，即內在能力和外顯能力[15]。首先，政府內在能力影響政策工具的選擇。中國以往計劃經濟下的宏觀干預具體表現為創新過程中強制型政策工具運用得較多。而市場國家，如美國、日本等政府對創新干預持謹慎態度，提供的政策工具多集中于法治秩序和服務方面。內在能力的提升側重體現在混合型、自愿型中相應政策工具的運用上。因此，創新政策工具選擇必須考慮政策工具選擇與政府內在能力之間的適配關系。 其次，政策工具的選擇受到外顯能力的影響。在創新活動中，政府在宏觀調控中的規劃能力、調節能力、控制能力等外顯能力直接影響其內在能力的發揮。鑒于此，創新政策工具的選擇應在內在能力的基礎上，將提高外顯能力的宏觀配置能力相結合，由此在政策工具選擇與政府能力的適配中實現政策工具的理想目標。

圖2　政府能力、政策工具與技術創新活動的適配性

綜上所述，創新政策工具的研究是系統的和動態的[16]。政策工具選擇機制和企業技術創新過程可以凝練出一條“政策軌跡”——政府能力、創新政策工具和企業技術發展周期的適配性模型，如圖2所示。政府的資源和屬性決定了其內在能力和外顯能力的差別，這種差別深刻地影響其政策介入的程度；不同的政策工具組合也影響著技術變化的過程，從而在企業技術能力提升上造成不同的能力結構變動。在適配性模型中，創新政策工具起到了至關重要的作用。強制型政策工具，如公共研究計劃在企業基礎研究階段促進和加強了高校和企業的聯合攻關；混合型政策工具，如專利保護政策、技術轉移政策，建立了基礎研究與應用研究之間的關系；自愿型政策工具，如技術信息和擴散政策則提供了一系列的技術開發機會，為企業創立市場的初期需求等。綜上所述，政策工具的選擇需要適合宏觀層面的政府內在能力和外顯能力，從而完成政策工具的演化和效應評價，進而指導創新政策工具的重新選擇。參考文獻：

[1]ROY R，WALTER Z.Reindustrialization and technology[M].London:Logman Group Limited，1985.

[2]LI C，CHENG Liping，YANG Yahui.Review and evaluation on government intervening the policies for industry research and development[M].Chung Hua Institution for Economic Research，1996.

[3]ELMORE.Instruments and strategy in public policy[J].Policy studies review,1987(1):174-186.

[4]INGRAM S.Behavioral assumption of policy tools[J].The journal of politics,1990(52):510-529.

[5]LOWI.Four systems of policy，politics and choice[J].Public administration review,1972(4):298-31.

[6]HOWLETT M,RAMESH M.Studying public policy:policy cycles and policy subsystems[M].Oxford:Oxford University Press.1995:80-98.

[7]WU Y H，BRETSCHNEIDER P.The effects of innovation policies on business R&D:a cross-national empirical study[J].Economics of innovation and new technology,2007(4):237-253.

[8]SHEEHAN J，WYCKOFF A.Targeting R&D:economic and policy implications of increasing R&D spending[R].STI working paper 2003(8).

[9]HOWLETT M,RAMESH M.Globalization and the choice of governing instruments:the direct，indirect，and opportunity effects of internationalization[J].International public management journal,2006(2):68-76.

[10]JAUMOTTE F，PAIN N.From innovation development to implementation:evidence from the community innovation survey[R].OECD economics department working papers，2005(5):34-42.

[11]BIEGELBAUER P S，Borrás S.Innovation policies in Europe and the US:the new agenda[M].Ash gate.Great Britain，2003.

[12]NEAL H A.Beyond sputnik:US science policy in the 21stc century[M].Ann Arbor:University of Michigan Press，2008.

[13]WOOLLEY J，ROTTNER R.Innovation policy and nanotechnology entrepreneurship[J].Entrepreneurship theory and practice，2008(5):791-811.

[14]李紀珍.共性技術供給與擴散的模式選擇[J].科學學與科學技術管理,2011，32(10):5-12.

[15]SALAMON LM,ELLIOIT OV.The tools of government：a guide to the new governance[M].Oxford University Press，2002:21.

[16]EDQUIST Z.Public procurement for innovation as mission-oriented innovation policy[J].Research Policy,2012(41):1757-1769.

(責任編輯劉傳忠)

On Classification，Selection and Evaluation of Innovation Policy Instruments

Huang Man1,2，Zhu Guilong1，Hu Junyan3

(1.School of Business Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China;2.School of Business Administration，Guangzhou University，Guangzhou 510006，China;3.School of Economics and Trade，South China University of Technology，Guangzhou 510006，China)

Abstract：Based on foreign literature review,the paper studied the main classification methods，selection methods，effectiveness analysis and development trends of innovation policy instruments from the perspective of government intervention level.Research results show that:Theories applied in innovation policy are rich，but lack of theoretical framework for innovation policy instruments;The themes of innovation policy instruments remain relatively scattered，and the suitability of policy environment as well as multiple levels of subjects involved in policy instrument design should be further researched.

Key words:Innovation policy;Policy instruments;Intervention intensity;Effectiveness evaluation

中圖分類號:G322;F120.3

文獻標識碼:A

作者簡介：黃曼(1982-)，女，廣東開平人，華南理工大學工商管理學院博士研究生，廣州大學工商管理學院講師；研究方向:技術創新管理與戰略人力資源管理。

收稿日期:2015-05-26

基金項目：國家自然科學基金重點項目(71233003)，教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(12JZD042)，廣東省自然科學基金(S2013020012767)，廣東省哲學社會科學“十二五”規劃項目(GD13CGL10)，廣東省軟科學研究計劃項目(2014A070702005)，中央高校基本科研業務費專項資金(D2154230)，教育部人文社科規劃青年基金項目(14YJC630050)。