城市綜合交通發展的戰略導向與品質提升

吉婉欣

導讀：當前，上海正處于創新驅動發展、經濟轉型升級的關鍵時期，國家戰略、新一輪城市城市總體規劃對上海綜合交通發展提出了更高的要求。上海綜合交通發展在取得相當明顯的成就的同時，仍然存在一系列突出問題，包括上海對外輻射能力與國家戰略要求尚有差距、公共交通系統有待優化、路網結構有待完善、交通需求管理效果有限等。因此未來十年，上海應著重構筑大都市一體化交通，堅持“管為本、重體系、補短板”，構造安全、暢達、高效、綠色、文明的一體化綜合交通體系，全面提升綜合交通體系整體功能。

關鍵詞：需求管理；集疏運系統；公交優先；綜合交通

2l世紀至今借世博會發展契機，圍繞“三港、三網”上海綜合交通體系建設取得了突破性進展，“樞紐型、功能性、網絡化”的綜合交通體系已基本形成，正逐步由高（快）速道路、中心城軌道交通基本網絡等設施為主的大規模建設階段進入“注重管理、完善功能、改善服務”的品質提升階段。本文在總結上海市綜合交通發展的成就、突出問題的基礎上，結合發展趨勢和城市轉型要求提出了構建符合上海特大型城市發展需要綜合交通體系的戰略導向和重大發展任務。

一、上海綜合交通發展現狀

（一）主要成就

經過前十年的快速發展，上?！皹屑~型、功能性、網絡化”的綜合交通體系構架基本形成，大交通管理體制和機制不斷完善。主要體現在以下方面：

1.交通基礎設施建設不斷完善

對外交通方面，國際航運中心航空港、海港樞紐基本建成。高速鐵路快速發展，形成“三樞紐、兩通道、五線路”的對外鐵路客運系統。對外干線公路通道基本建成，目前已形成22條國省道對外銜接通道。城市交通方面，以軌道交通為骨干的公共交通網絡基本形成。至2014年底，軌道交通已建成16條線路，線網總里程約620公里。

2.交通運輸服務能力持續提升

對外交通方面，對外客運快速增長鐵路客運比例快速提升。2014年，上海市對外旅客到發量5.85億人次，其中鐵路旅客到發量為1.6億人次，在專業運輸中所承擔的客運比例從2009年的46%增長至50%。城市交通方面，居民出行穩定增長，2014年居民日均出行總量為5500萬人次。軌道交通引領公共交通客流快速增長，2014年全市公共交通日均客運量為1804萬乘次，其中軌道交通為774萬乘次。

3.交通綜合管理水平顯著提高

交通法制、體制、機制不斷完善。交通信息化建設取得顯著成效，建成市級交通綜合信息平臺。通過實施非經營性客車額度拍賣政策，2014年上海市注冊小客車保有量達219萬輛，小客車保有量過快增長的勢頭得到了有效控制。交通環境污染治理不斷加強，率先實施機動車更高排放標準和持續淘汰高污染車輛。交通安全管理水平不斷提高，全年道路交通事故萬車死亡率下降至3.0人。

（二）突出問題

但是，上海綜合交通發展在取得上述成就的同時，仍然存在一系列突出問題：

1.上海對外輻射能力與國家戰略要求尚有差距

上海港港口空間資源有限，集裝箱泊位利用率已超過設計標準，港口處于超負荷運營狀態。港口集疏運結構有待優化，2014年上海港公路集疏運比例達54%，海鐵聯運比例僅為0.3%，以公路為主的港口集疏運體系對城市產生極為不利影響；航空空域資源緊張，高峰小時容量無法滿足市場需求，目前浦東和虹橋機場的全天航班放行正常率僅57.5%和68.8%。機場地面綜合交通配套保障能力亟待增強，兩機場缺少連接市區的專用道路與快速軌道交通；鐵路通道對沿海和滬湖宣方向服務欠缺，鐵路功能層次相對單一，缺乏為都市圈服務的通勤鐵路和為市域城鎮服務的市郊鐵路。

2.公共交通系統有待優化

近十年來，公共交通基礎設施建設保持快速發展，但公交分擔率的年均增幅不足1%，公共交通系統仍有較大的優化空間。軌道交通功能層次單一，長距離出行時耗長，中心城區高峰擁擠嚴重；地面公交時間可靠度相對較差；不同公交系統之間的換乘銜接效率低，公交“最后一公里”服務方式比較單一。

3.路網結構有待完善

中心城骨干路網體系仍不夠完整，總體布局仍存在“東西不暢、南北不通”的問題。中心城外圍地區、浦東新區、中心城周邊集中城市化地區由于次干路、支路系統不健全，路網密度低，可達性較差；郊區公路網絡密度低，干線公路等級低。

4.交通需求管理效果有限

上海目前現行的小客車額度拍賣管理政策僅針對滬牌小客車，施行的快速路高峰外牌限行對外牌小客車約束比較有限。目前長期在滬使用的小客車已達100萬輛左右，近兩年年均增長為15萬輛，外省市號牌車輛的增長在很大程度上削弱了額度拍賣政策效果。

二、上海綜合交通發展趨勢展望

當前，上海正處于創新驅動發展、經濟轉型升級的關鍵時期，國家戰略、新一輪城市總體規劃對上海綜合交通發展提出了更高的要求。新一輪總規提出建設成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力、影響力的全球城市和世界級城市群核心城市，經濟全球化、區域一體化和新型城鎮化都對上海綜合交通的發展提出了更高、更新的要求。

一是經濟全球化和“一帶一路”戰略要求進一步提升全球樞紐地位。世界經濟增長的重心向亞洲轉移對國際航運中心發展帶來新的機遇，但由于上海港、上?？崭弁掏履芰τ邢蓿酝目焖僭鲩L趨勢恐不能持續，上?？崭邸⑸虾８勖媾R由增量到提質的轉變挑戰。

二是“長江經濟帶”和長三角一體化進程加快要求進一步提升區域綜合運輸能力。上海作為長三角世界級城市群的核心城市，應更好地發揮上海中心城市的輻射帶動作用，打造服務長三角、輻射全國的綜合交通體系。同時，長三角區域交通呈現出城市交通的特征，交通商務圈特征愈發明顯，城市交通將向區域延伸。

三是城市空間結構調整對既有交通發展模式提出了更高的要求。2015年是上海市新一輪城市總體規劃的編制年，與己在執行的總規相比，未來城市空間布局、城鄉體系將發生重大變化。新一輪總規中提出以郊區城鎮圈促進城鄉一體化發展的目標，郊區城鎮圈內部交通需求將增加。上海中心城670平方公里內可建設用地已近飽和，拓展空間有限，未來新增土地利用將集中于上海郊區，同時，人口不斷向新城集聚，交通基礎設施日益完善，郊區新城將得到快速發展。

四是新型城鎮化戰略要求進一步推動城鄉統籌和優化空間布局。未來20年是上海推進城鄉一體化發展的關鍵時期，目前存在的中心城攤大餅式蔓延、新城新市鎮發展緩慢的問題仍未得到有效解決。未來應構建高效、城鄉一體的綜合交通系統，引導和支撐城鎮體系發展，優化用地空間布局。

五是居民生活水平持續提高要求滿足市民多元化、個性化的交通需求。未來人員出行需求、機動車出行需求將持續增長，進出中心城、新城內部的出行量增長尤為快速，對目前的綜合交通體系提出更高的要求。需要通過公共交通導向性的供給政策、精細化的需求調控政策和運營組織優化完善，以及相應的規范標準等途徑，持續調控交通結構和交通出行方式，挖掘存量設施潛力，緩解交通民生問題。

六是資源約束與環境保護要求進一步提高交通綜合統籌管理能力。新一輪城市總體規劃綱要提出規劃建設用地總量“負增長”，未來上海新增交通設施供給的潛力越來越小，尤其是中心城新增交通供給的空間極為有限。國家生態文明建設要求嚴格控制能耗增量和加強霧霾治理，國家要求上海碳排放值在2020年達到拐點，而交通需求總量為剛性增長，仍以設施擴容、行政管理等單一手段排堵保暢，須從規劃、建設、運營管理等多方面提高交通綜合統籌管理能力。

三、上海綜合交通未來發展戰略導向

未來十年應著重構筑大都市一體化交通，堅持“管為本、重體系、補短板”，構造安全、暢達、高效、綠色、文明的一體化綜合交通體系，全面提升綜合交通體系整體功能。

（一）主動對接國家戰略，加強戰略性設施建設

一是根據“一帶一路”和“長江經濟帶”等國家戰略對上海的發展要求，提升國際航運中心樞紐功能，強化航運服務和資源配置能力：二是加強與長三角城市群協同發展，推進區域性通道、綜合樞紐等設施建設，發揮新城節點城市作用。

（二）發揮交通支撐和引導城鄉空間布局作用

一是引導市域空間結構和人口布局的合理分布，促進新城產城融合和獨立發展，避免中心城功能和人口過度集聚，源頭上削減不合理的交通需求。二是按照公共交通導向開發（TOD）的理念，實現軌道交通與地區開發之間的緊密銜接。

（三）堅持公交優先戰略，提高交通效率

一是在推進軌道交通網絡建設的基礎上，彌補短板環節，提高管理水平、運營效率，實現運行能力和效率的全面提升。二是進一步完善公共交通的功能層次，彌補服務短板，以便捷的公共交通網絡服務大型樞紐節點，提升服務品質和吸引力。

（四）加強綜合管理和精細管理，提升管理和服務水平

一是突出交通的綜合整合，提高不同交通系統、運輸方式之間的銜接效率，實現不同交通系統之間的協同發展和效率最大化。二是促進科技創新與行業發展緊密結合，加快創新型交通行業建設，發揮交通科技對運輸組織、安全與應急保障、工程建設與養護、資源環境保護等方面的支撐作用。

四、上海綜合交通發展重點任務

（一）加強交通銜接整合構建高效綜合交通體系

一是構建多層次交通體系適應多樣化出行需求。構建形成包括市域快軌、局域軌道、骨干地面公交（BRT、有軌電車等）、接駁公交等在內的多層次的、多元化的公共交通體系，滿足不同出行距離、不同區域多樣化的出行需求。加強次干路、支路等集散型路網建設，進一步提升路網密度，提高路網的可達性，構建形成暢達的道路網絡。中心城及周邊集中城市化地區，進一步加強次干路、支路建設，完善上海主城區的道路網絡。郊區加強各城鎮之間的干線公路和城鎮內部道路建設，改善郊區路網的通達性。

二是加強樞紐規劃設計與建設運管提升綜合換乘效率。一是進一步整合軌道交通換乘的規劃設計和建設運管提升換乘服務效率，軌道交通建設與配套交通做到“同步規劃、同步設計、同步建設、同步運營”，加強軌道交通車站及配套換乘設施的綜合管理和運營服務對接，進一步提升交通車站與配套換乘銜接的綜合管理和運營服務。二是建設綜合貨運樞紐提升貨運整體效率。建設大型綜合貨運樞紐，整合公路、鐵路、內河和港口貨運體系，提升貨物運輸效率，充分發揮鐵路、內河在綜合貨運中的優勢地位。

（二）持續優化交通結構構建綠色高效交通體系

一是進一步落實“公交優先”。一是繼續加快軌道交通建設，提升軌道交通的線網覆蓋水平和運營服務水平，構建以軌道交通為骨干、地面公交為基礎和補充的公共客運體系，提升公共交通的吸引力。二是繼續推進公交專用道建設，提升地面公交時間可靠度，至2020年，力爭形成500公里的公交優先道。三是推進公共交通信息服務，提升公共交通服務水平。聚焦公共交通出行信息需求，鞏固動態信息（車輛位置信息）和靜態信息（地面公交、軌道交通線網站點等）的查詢與發布，拓展車輛到站動態預報范圍。

二是進一步優化港口航空樞紐集疏運系統。一是支持海鐵聯運、水水中轉發展?！笆濉苯Y合滬通鐵路建設，重點加快外高橋港區鐵路進港區作業。遠期結合蘆潮港內河港區建設，研究推進臨港地區鐵路進港區作業。結合大洋山開發，預留上島鐵路。大力發展江海聯運等水路運輸，推進長江航運船舶標準化、航道標準化，加快高等級內河航道和內河港區建設，培育內河水運市場。二是構筑以高速軌道交通為核心的航空配套集散體系，提高浦東機場輻射能力。加快建設滬通、沿江、滬湖與浦東機場的快速軌道聯系，提高浦東機場對長三角區域的輻射能力。加快兩場快速軌道交通建設，提高浦東機場對長三角區域的服務與覆蓋能力。

（三）強化交通引導城鄉空間布局

在增強交通對新型城鎮化建設支撐的基礎上，進一步細化交通對城鄉空間布局引導的舉措。一方面著重建立城鎮內部的綜合交通體系，重點規劃建設與郊區發展相適應的道路網絡和公交網絡，對于規模較大、人口較多的郊區新城，還應考慮建立軌道交通網、快速公交網。合理發展新城、重點地區對外交通樞紐，形成各具特色的獨立綜合交通體系。另一方面，應構建郊區與中心城聯系的多層次的綜合交通體系，重點提升郊區新城與中心城的聯系效率，充分利用既有鐵路資源、大力建設市域快速軌道交通網絡，構建串聯新城、輻射近滬地區及長三角區域的快速軌道交通系統。

五、結論

“十三五”期間，上海綜合交通發展應以構建符合上海特大型城市發展需要，達到世界先進水平的綜合交通體系為目標，堅持“管為本、重體系、補短板”的發展原則，更好地引導新型城鎮化、區域和城鄉一體化發展。

責任編輯：張煒