從多元治理到傘形治理：城市績效治理的一種當代路徑

李志青

導讀：優異的環境治理績效自然離不開有效的環境治理機制。在過去的50年里，新加坡的環境治理機制從無到有，從小到大，逐漸在概念性認知、延續性執行、效率和公平等方面形成一個高效的整體，不僅較好地維護了新加坡的生態環境質量，同時也為新加坡的經濟發展提供了必要的支撐。

關鍵詞：城市環境；權力配置；多元治理；傘形治理

一、引言

2015年新加坡的GDP總值為2961億美元（名義匯率），全球排名第36位，人均GDP為53604美元（名義匯率）。新加坡是一個典型的貿易依賴型國家，體現在GDP結構上，2015年服務業占GDP比例為75%，制造業則占到了25%，農業為零。新加坡極度缺乏各種礦產資源和自然資源，其中包括缺水和土地，因此長期以來，生態環境的保護與資源節約是新加坡社會經濟發展的頭等大事。也因此，在社會經濟發展與環境質量的互動過程中，新加坡成功地走出了一條超前、嚴格、有序、高效的環境治理之路。如圖1所示，在過去的55年時間里，新加坡的經濟增長得到了長足的發展，按照同比不變價格計算，2014年的GDP總量已經是1960年的50倍，同時，從經濟結構上來看，新加坡的制造業占GDP的比例從1960年的11%上升到2014年的25%，此外汽車保有量也從1960年的7萬輛升至2014年的60萬輛。

以上新加坡經濟發展的不同側面都說明，無論是經濟總量，還是就不斷升高的工業化水平而言，新加坡經濟發展都對資源環境提出了較高的要求。但即便如此，在經濟高速發展的同時，新加坡的生態環境卻并沒有出現下滑乃至于惡化的跡象。譬如，以空氣質量為例，早在1975年，新加坡就按照世界衛生組織和美國環保署的標準建立了完整的空氣質量監測體系，直到今天，新加坡的各種污染物排放從未低于世界衛生組織和美國環保署所設定的標準。此外，自有統計以來各種主要污染物呈現出逐年下降的趨勢。

根據新加坡環境部（全稱為“環境與水資源部”）公布的2015年度報告（總結2014年的環境質量），在2014年，就空氣質量而言，全年天數的97%達到優良標準（PSI≤50為優，PSI在50-100之間為良，PSI為空氣污染物標準指數，由6種污染物組成），其中PM2.5的年均濃度值為18μg/m³，2020年的預期目標是降至12μg/m³。另外，就水環境質量而言，2014年全年所有飲用水和排水系統都100%達到了世界衛生組織設定的水質標準。就固廢垃圾而言，全年生產垃圾為751萬噸，其中60%通過回收處理，38%通過焚燒處理，僅有2%通過填埋處理。另外，根據耶魯大學有關各國環境績效的計算，新加坡的環境績效在全球排在了第4位。

按照環境庫茲涅茨曲線的理論，在長期來看，一國有效的環境績效離不開其經濟發展的階段特征，尤其是與人均收入水平有著密切關系，作為一個高收入國家（人均GDP已經達到5萬美元），新加坡顯然已經跨過了環境庫茲涅茨曲線所刻畫的倒U型曲線頂點，實現了環境與經濟的雙贏發展。不過，在這個環境與經濟同步發展的過程中，更值得我們關注的是，作為一個城市型國家，新加坡究竟是如何從城市環保制度建設的角度來逐步加大環境保護的力度，特別是具體到城市環境保護的治理機制上，在不同的發展階段，新加坡是如何通過更為有效的權力配置來最優化其環保治理機制，使其適應來自于經濟和環境兩方面的需要。

二、治理機制的演變依據：環境治理與環境績效之間的四個維度

有關“治理”（Governance）的研究，最早是從其對經濟績效的影響研究開始的。那究竟什么是“治理”的具體表現呢？對此有著不同的解釋。譬如，經合組織（OECD）認為，治理是“在一個社會中運用政治權力開展控制，以更好地管理社會和經濟發展所需的資源”，聯合國發展署（UNDP）則認為，治理是“在所有領域用來管理一國事務的經濟、政治和行政權力的使用，它由各種公眾和組織用來維護各自利益、行使其權力，履行其義務和形成共識的機制、過程和制度”，就此而言，好的治理就意味著“人權和法治的保障，民主的強化，公共行政透明度和能力建設的提高”。世界銀行認為，治理指的是“為改善公共福利而采取正式和非正式傳統和制度來行使權力”，進而治理可以分成幾個層面，“1.選擇、監督和替換政府的過程；2.制定和執行合理政策，并提供公共服務；3.公眾和國家之間的經濟和社會互動機制”。除了這些機構外，也有很多經濟學家從理論上對“治理”進行研究和界定，如諾斯（North，1990）認為（治理的）制度，就是“人為所設定的社會互動邊界”，也就是游戲規則。威廉姆森也有類似的觀點，他認為相比于最為“樸素”的市場交易，“治理的核心在于界定了契約關系，而持續的契約關系則是價值的源泉”。就此而言，究竟是選擇市場，還是組織來執行契約，就會關涉到治理結構和機制下所產生不同交易成本、適應性以及有效性。不同實踐給出的理論答案顯然大相徑庭，也就是說，如同經濟治理與經濟績效的關系一樣，環境治理與環境績效（作為治理的產出）也存在某種正相關的關系，“好”的環境治理顯然會有助于提高環境績效。當然，在環境治理與環境績效的影響關系中，也存在著諸多不確定性因素，在不同的條件下，環境治理與環境績效之間有著頗為復雜的關系。

為了能通過案例來更好地說明環境治理與環境績效之間的關系，尤其是說明一種好的環境治理機制的演變過程，我們嘗試選擇幾個維度來界定環境治理機制的有效性，基于環境治理作為一種公共品供給的制度框架，那么，如何能夠在環境保護上形成強有力的治理體系是我們用來衡量環境治理框架有效性的基本標準。為此，我們將概念性問題（確權）、延續性問題（執法）、交易成本問題（垂直一體化）和適應性問題（組織與組織之間的相容性）等四方面作為評判治理體系的依據。具體而言，概念性問題，指的是在環境治理過程中，各方對環境治理概念和議題的認知程度，包括各種規劃、立法和政策；延續性問題是指認知基礎上的行動能力，主要體現為對規劃、法律和政策的執行程度；交易成本問題，體現為環境治理的效率，為了達成某個治理目標，是否有不同的治理選擇；最后，適應性問題，其實是與效率問題相對應的公平問題，即各種組織及個體能否相互兼容，并在環境治理的政策選擇上形成共識。在這四個維度的基礎上，我們認為，可以將環境治理分為“強治理”和“弱治理”兩種治理模式，與其對應的分別是側重于政府和側重于市場的治理機制。譬如，在美國，采取環境聯邦主義的核心就是對環保權力在聯邦政府和州政府等不同層級上的配置，進而形成符合美國政治經濟特征的環境治理體系。

三、新加坡的城市環境治理：從多元治理到傘形治理的績效路徑

新加坡建國于1965年。作為一個面積僅為699平方公里的島國，在新加坡早期的發展過程中，也經歷過諸多環境問題，包括缺少污水處理設施、河流遭受污染、土壤受到侵蝕、空氣質量不佳，致使公眾健康堪憂，但時至今日，新加坡的空氣和水體質量都已經完全符合國際衛生組織設定的標準。根據新加坡國家環境與水資源部的報告（2015），新加坡當前的生態環境勘稱為“干凈和綠色”，并有了“花園中的城市”的美譽，正是這“花園中的城市”美譽，使得新加坡成為吸引投資、人才以及民眾的去處。相比于中國當前城市化進程中所出現的種種環境問題，新加坡在環境管理上的成功經驗顯然值得我們借鑒，尤其是值得正在邁向后工業化社會、轉變為全球城市的北京、上海及廣州等城市所借鑒。

（一）環境保護的概念性認知

早在建國之初，新加坡自上到下就都極為重視生態環境保護問題。1968年，新加坡啟動“清潔運動”的儀式上，時任總理李光耀強調必須讓新加坡成為“零污染”的國度，也正是在這個啟動儀式上，“建設花園城市，并成為這個東南亞最為清潔和最綠的國家”成為新加坡生態環境保護的目標。隨后，新加坡國會宣布“綠化新加坡”是政府的重要政策目標，在隨后的數年里，新加坡就陸續通過了《環境公共衛生法案》、《清潔空氣法案》，《水污染控制和排水法案》等生態環境保護領域的立法，在國會通過《環境公共衛生法案》后，環境部長明確指出了將新加坡發展成為一個花園城市是政府的應盡職責。1981年，時任總統薛爾思在國會演講中，也非常清晰地確定了政府在水污染、空氣污染控制和能源節約等方面的環境保護目標。

如果說，“花園城市”是新加坡在其建國后針對環境保護提出的首個概念，那么隨著社會經濟發展的演進，新加坡在生態環境上所面臨的需要也在不斷演變，為此，新加坡在1998年，在“花園城市”的基礎上，進一步提出建設“花園中的城市”目標，也就是不僅要讓整個城市變得更加清潔和綠色化，更要在生態系統上實現高度平衡和合理，使得城市成為生態系統的一份子。

從“花園城市”到“花園中的城市”，概念上的確立和變化都體現了新加坡舉國上下對于生態環境保護在概念性上的高度認知，從長遠看，這無疑是新加坡開展各種后續環境治理的重要基礎。作為這些概念的體現，新加坡從上個世紀60～70年代開始，積極開展各種環境立法，到目前為止，已經基本形成了法律上的全覆蓋，如表1所示。

（二）環境保護的延續性、效率及相容性

在新加坡，與概念性認知的變化相呼應，環境治理在管理執行層面上也經歷了兩個階段的演變，第一階段是1965～2000年問的多元治理階段，第二階段則是2000年至今的傘形治理階段。階段變化的標志就是新加坡的環境治理從多方參與向一體化的治理方式演進。

早在1970年，為了應對快速經濟增長帶來的各種環境污染，新加坡就設立“反污染局”，直接隸屬于總理辦公室；1972年，新加坡進而成立環境部，主要任務是“處理污染問題來保護和改善環境，增加水資源供應，維護公共衛生健康（標準），理性而且堅定地應對污染”；到1983年，為了進一步加強環境部的力量，“反污染局”并入環境部，改名為“污染控制局”；直到2000年，新加坡環境部下設4個分署，總管全國的環境保護事務（如圖2右上部所示）；然后在2004年初，環境部更名為“環境與水資源部”，全權負責新加坡所有的環境保護事務，從而標志著新加坡的環境保護進入全新的階段。

在2004年之前，負責環境保護事務的部門并不止環境部。譬如，1968年通過的《環境公共衛生法案》規定，由環境部下屬的公共衛生委員會負責環境公共衛生事務，它有權要求工作場所采取措施來消除損害，或者預防損害的發生。但與此同時，其他部門，包括公用事業局（PUB）、房屋與發展局（HDB）、城市重建局（URA）以及作為地產開放商的裕廊集團（JTC）都在各自的權限范圍內負有保護環境、消除損害的職責，這意味著，在整個國家實質上形成了跨部門多元治理環境的格局（如圖2所示）。

跨部門多元治理格局的好處是，新加坡最大程度上動員了各方的力量，投入了大量的人力物力保護環境，使得環境治理得以落實到管理和執行層面，較好地維系了治理上的延續性，有效地改善了環境質量。譬如，環境部實行定期和不定期的檢查制度，檢查的重點就是確保排污者執行環境法律。20年前的1995年，有關報告就顯示，當年環境部對工業設施（廠房、加油站等）采取了36957次巡查，以及對非工業設施（農場、飼養場等）進行了10137次巡查。同時，該報告還提到了針對工業污染排放的1945次巡查，總共發現259個個案超標排放，進行了37次的污染排放源測試、125次的燃料分析和59次的煙塵測試。同時，環境部還與車輛注冊和交通警察等部門一起合作，共同控制車輛排放。此外，環境部根據不同環境法律開展環境訴訟，共向法庭提起訴訟12977起，其中6567起被定罪，總罰款為500萬新幣。其中，污染控制局根據清潔空氣法案，發起188項訴訟，根據水污染和排水法案，發起67項訴訟。

不過，多元治理模式也有不足之處，那就是在治理效率和部門間的相容性上有所欠缺，主要體現在不同的環境機構（及立法）之間缺乏協調。由于環境部并不是新加坡唯一的環境管理機構，其他機構和部委也對環境事務有管轄權，這容易產生相互之間管轄上的交叉和重疊，從而帶來環境保護上的不確定性以及低效的執行。譬如，國家發展部負責經濟發展、產業工業發展，要平衡經濟增長與環境保護、城市重建局重視城市規劃、公園與休憩局強調綠化、從屬于貿易與產業部的公用事業局則僅負責水庫、集水設施等，通信部負責海上安全和船只的海洋排污等，這些部門都對環境保護肩負相應的職責，與環境部的相應職責存在重復。在環境治理上“九龍治水”的結果是，出于各種因素，各部門之間很難在執行上形成協調，環境保護的方法和途徑更加難以統一。

為了克服上述不足，早在上個世紀90年代，就有新加坡學者提出，有必要將所有的環境事務放在一個屋檐下來管理，形成傘形的“強治理”框架。這一思想在2000年左右開始成為現實，并指導著新加坡環境治理模式的演變：1999年通過了《環境污染控制法案》；2004年新加坡成立了“環境與水資源部”，取代了原先的“環境部”；2008年將《環境污染控制法案》更名為《環境保護與管理法案》（EPMA），這也標志著新加坡最終形成了以EPMA為核心的傘形環境治理體系。

在新的治理體系中，根據EPMA的規定，“環境與水資源部”負責總體的環境保護事務，下設兩個法定機構，即國家環境署（NEA，負責污染控制與公共衛生，也就是原先的“環境部”）、公用事業署（PUB，負責水資源保護和管理，從“貿易與產業部”劃出），來分別負責各種污染控制、公共衛生、水資源保護和利用的事務。此外，專門在國家發展部下設國家公園署（NParks，由國家公園署與公園與休憩局合并而成，專門負責自然生態環境和公園），以及原先的城市重建局（URA，負責土地規劃）、農糧與獸醫局（AVA，負責食品安全，動植物健康和安全，農業貿易）等，負責自然生態系統的保護，主要任務是“使新加坡成為我們的花園”。在衛生部下設衛生與健康科技局（HAS，負責全國與健康衛生和產品等相關的衛生與安全事務）（如圖3所示）。

在這一傘形環境治理體系下，新加坡的環境管理和執行變得更加有效，不僅繼續在環境保護規劃、監督、執法和教育等領域維護了延續性，而且還大大提升了環境治理的效率，降低治理成本，提高了各部門問的相容性。以產業開發和地塊利用為例，新加坡的經濟發展局（EDB）確定優先發展產業后，會同其他部門（部門主要包括：環境與水資源部下的環境保護署、國家發展部下的城市重建局、房屋發展局、裕廊集團、地產開發商、人力資源部等），討論如何確保將環境考量納入到土地利用規劃，進入發展控制和規劃階段，以最大程度上降低污染對周邊土地利用的影響。此外，城市重建局的計劃者，必須就新產業或者發展項目的選址與環境保護署下屬的污染控制局會商，確保與周邊地塊的一致性。其中，高污染行業必須在特定區域內選址，如裕廊島，在產業和技術協同效應最大化的情況下采取措施控制、管理和最小化排污。此外，污染控制局還要檢查這些控制措施。在項目開建之前，業主提交建筑計劃給建造署下的建造計劃和管理局，同時要提交消防安全局、國家公園署、環境保護署下設的中央建造計劃處。項目完工后，中央建造計劃處將進行現場核查，檢查是否滿足要求。只有通過核查后，工廠才授予臨時使用許可或合法完工證明。

四、結語

從“花園城市”到“花園里的城市”，新加坡在環境治理上經歷了多元治理模式到傘形治理模式的演變，在這個過程中，城市環境治理逐步在延續性、效率及相容性等方面取得積極成效，進而更好地服務于新加坡的環境治理目標。新加坡的實踐符合了城市治理在理論上的研究成果，即環境治理與環境績效之間的相關性，這可以為中國的城市環境治理提供有益的借鑒。

責任編輯：張煒