生活垃圾源頭的分類減量與政府職能的轉變

陳思勤+樓紫陽

導讀：生活垃圾源頭分類分流減量是緩解城市生活垃圾日益增長困境的重要途徑，也是體現循環經濟特性的重要一環。結合國內外已有的管理經驗，在生活垃圾分類減量方面，需要加快政府職能轉變，健全法律和財稅等保障體系；加強宣傳，傳遞明確的分類信息，實現生活垃圾分類減量的社會動員；結合專項資金的合理投入和技術研發，從而促進城市生活垃圾分類和處置的技術水平的提高。

關鍵詞：垃圾分類；政府職能；經濟刺激；政策引導

一、概述

生活垃圾的有效管理不僅關系到城市衛生安全，也是建設低碳節能城市的需要。作為特大城市，上海由于其人口密度大，市民生活水平較高，生活垃圾產生量逐年遞增且有利用價值垃圾日益增多，實施生活垃圾分類能夠對生活垃圾的源頭減量起到重要作用。

2014年，上海市的生活垃圾產量已達742.65萬噸，其中焚燒和填埋的末端處置量占總產量的76%，幾乎達到了末端垃圾處理設施（主要為焚燒廠、填埋場和綜合處理廠）的設計能力量（756.64萬噸/年）的飽和狀態，亟待尋找其他適合的生活垃圾處理方式。在現今特大城市條件下，垃圾處理設施存在著明顯的鄰避效應，即使是已有的垃圾處理設施，如御橋焚燒廠、江橋焚燒廠、老港廢棄物處置公司等，也不斷面臨著周邊老百姓對其臭氣等污染問題的投訴，希望能夠將其搬遷或關停。因此，單純的擴大末端處置規模已經成為不可能完成的任務。垃圾處置需要向前端傾斜（pre-collection），一方面通過促進垃圾源頭減量，減少浪費，并在產品設計時加入節能低碳的理念；另一方面則需通過垃圾分類分流來降低末端處置量。

上海的垃圾分類處理歷史可追溯到1995年，至今已有20年，環境衛生部門在推進這項工作方面做了非常多的嘗試和努力，從制定分類標準、出臺實施意見、頒布政策扶持方案乃至公眾宣傳教育等方面連續滾動推進，然而并未達到預設目標，這其中關鍵性問題是長期以來在廢棄物管理領域的政府職能混亂。從垃圾的產生、分類、收集、運輸到處置，由多個部門參與監管，加上一系列歷史傳承情況和復雜的發展現狀，導致了眼下各自為營的局面。從該行業的市場化角度來說，傳統的廢物回收模式幾乎癱瘓，廢棄物收運處置及回收再利用行業始終沒有充分市場化。除此之外，目前缺乏相關的法律法規對該行業進行規范，各部門根據本部門的政策文件來執行監管，缺乏系統性。而財稅、價格等市場手段則未見相應的支持，各部門只是根據政策補償對行業進行扶持。簡而言之，分散管理的現狀阻礙了生活垃圾源頭減量的需求，亟需從各政府職能的頂層設計進行改革。本文通過梳理上海市生活垃圾分類歷程，結合國內外已有的管理經驗，考察政府職能從命令式管理向服務型管理轉變的可能性，理清在相關流程中各部門職能及其與市場的關系，妥善處理固廢回收困境的頂層障礙。

二、上海市垃圾分類的發展歷程及管理現狀

上海的生活垃圾產生量處于逐年遞增態勢，2014年的生活垃圾產量已達742.65萬噸，其處置途徑大部分是焚燒和衛生填埋（圖1）。近20年，上海的生活垃圾收運管理經歷了從減少垃圾亂扔、保證產生的垃圾都進入收運系統，到提升垃圾無害化處置率（上海的生活垃圾無害化處理率已經從2002年的10.4%上升到2014年的95%）的發展過程，進入了源頭減量、減少末端處理量的發展新階段。

（一）上海生活垃圾分類發展變遷及成效

上海市的生活垃圾分類標準經歷了五輪調整（表1），最新的分類標準根據滬綠容（2014]179號文件《關于印發（上海市生活垃圾分類目錄及相關要求）的通知》，自2014年5月1日起上海市日常生活垃圾的基本分類為：可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾。

從上海的垃圾分類標準的改革歷程可見，上海的垃圾分類管理從試點到推廣，是一個循序漸進、不斷完善的過程，主要體現以下特點：①垃圾分類的類目設置更便于理解。例如試點階段的有機、無機垃圾的分法不具有推廣性和操作性，普通居民難以辨別，為垃圾分類的宣傳推廣工作帶來不便。2014年版標準中的干濕分離更便于市民理解。②垃圾分類的要求更加簡潔。例如2007～2010年的分類方式將分類的場所定為居住區、辦公場所、公共場所和其他，每個場所的分類都不同，這對于市民來說增加了分類難度，不具有可操作性。而2014年版標準中更加簡單，將重點放在生活垃圾上，市民只需記住四分類即可。③垃圾分類的目標越來越明晰。從最初個別居住區的試點到鋪開全市進行推廣，社會各界對垃圾分類的研究和定量分析也隨著分類工作的普及越來越有方向。2014年最新提出的減量標準是以人均生活垃圾末端處理量進行計算，更符合上海市的實際情況。

上海近20年的垃圾分類管理歷經5次分類標準改革，希望通過提升生活垃圾源頭分類率（Municipal solid waste source-separated collection rate），最終降低末端處理量。上海近五年的生活垃圾源頭分類率維持在23%左右（表2），隨著2014年新的分類標準實施，對垃圾分類的效率提升會有一定幫助，未來幾年的垃圾分類率可望有一定程度提升。而從“人均生活垃圾末端處置量”這一項指標來看，上海垃圾處置量以從2010年人均0.82千克/日下降到了2014年的0.66千克/日。參見如下公式：

人均生活垃圾末端處理量=進入末端處理的垃圾量（焚燒、填埋、綜合處置）

（以上公式根據上海市廢棄物管理處計算口徑）

（二）上海生活垃圾分類管理現狀分析

上海生活垃圾分類管理工作自2010年后在原有基礎上有了較大突破。2011年以來，生活垃圾分類減量連續五年被列為市政府實事項目。尤其是2012年建立的上海市生活垃圾分類減量推進工作聯席會議制度，由副市長牽頭從制度上保障了多部門協作和溝通。此后，聯席會議辦公室發布了多個生活垃圾分類減量具體實施方案、推進計劃與考核方案。如2014年2月發布的《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》作為生活垃圾分類減量地方性法規，明確了源頭分類投放及管理責任人制度、分類減量的促進與激勵措施；同年5月為貫徹落實該辦法發布的《上海市生活垃圾分類目錄及相關要求》，對分類標準、各種場所的分類收集容器的擺放及其規格要求以及分類投放的要求都做了詳細規定，從行政管理上規范了生活垃圾的源頭處理。由此，生活垃圾的行政管理取得了一定實效，各區縣也逐步依據這些方案有針對性地開展工作。2015年4月住建部發文明確的全國首批垃圾分類示范城市（區）中，上海的靜安區和松江區入選。

在實際操作層面，首先，上海市市容衛生部門根據各區縣人口預測情況，利用庫茲涅茨曲線原理，確定了人均GDP、地均GDP及第三產業占GDP比重三大減量因素，并制定了相關減量系數調整標準；結合各區縣生活垃圾分類減量工作管理現狀、大分流系統建設以及運作情況、源頭消納現狀等情況為考慮因素，完善計劃量指標的分解模型，確定各區縣理論人均垃圾量，形成各區縣計劃量指標。然后，通過上海市政府出臺的《上海市推進生活垃圾分頭促進源頭減量支持政策實施方案》，對各區縣源頭減量工作進行經濟扶持。根據各區縣實際末端處置量，即進入市級管理的垃圾填埋場和焚燒廠的量與年初制定的計劃量指標的差額，領取補貼，補貼力度按減量幅度同比例遞增（具體模式見圖2）。這一管理模式從機制上保障了人均末端垃圾處置量的逐年遞減。

更科學地制定計劃，為整體減量工程的完成奠定了基礎，而一系列的細化文件的出臺，也體現了政府對這項工程推進的決心。但源頭分類只是其中的手段，如何合理地受納分類后的垃圾是急需考慮的問題。目前，分類過程碰到的最大矛盾在于可再生回收體系管理混亂，多部門聯合管理所帶來的職能混亂是直接的誘因。以生活垃圾中的廢舊金屬回收為例（圖3），通過固定站點回收的廢舊金屬只有小部分流入生活垃圾收運體系（約占再生資源回收總量的1%），這部分由環衛部門分揀后與回收企業對接進入再生資源回收體系，從收集、運輸到對接受到有序監管。而絕大部分的廢舊金屬的收運和處置過程都零散地分布在回收市場中，沒有臺賬管理和末端統計，對規范和管理生活源的垃圾分類、處置和再利用形成管理流程上的障礙。

上海的固體廢棄物管理一直以來是由多個平級部門參與主管的。就生活垃圾而言，主要由上海市綠化和市容管理局作為行政部門進行管理；涉及到危險廢物和部分電子廢棄物的一部分生活垃圾由市環境保護局實施監管；涉及到可再生資源的生活垃圾由上海市商務委員會作為行業主管部門（具體職能劃分參見表3）。可見，多部門分頭管理的現狀無法理順垃圾管理過程中各方的職責，一方面導致前端管理被分流，因而不利于保護垃圾前端管理的積極性；另一方面對分類后的資源化利用監管不到位，對物料負物流的流程設計和管理混亂。這使得垃圾分類減量工作雖經過了多輪修改和推進，但由于無法對全局工作進行控制而始終達不到預期效果，并且令每一輪決策后的執行成本不斷提高，社會動員的難度增大。

三、上海市生活垃圾分類管理困境分析

隨著經濟生活水平的不斷提高，上海將不得不面臨嚴峻的垃圾處理問題。目前，上海市生活垃圾的源頭分類率和回收率相對偏低，其困境主要表現在可再生的生活垃圾的分類分流以及資源化處置的管理散亂，及其與整個生活垃圾的管理缺乏基本口徑的銜接。

從循環經濟的角度來說，一方面，上海的可再生資源的回收利用長期處于零散的、無組織的、無序的狀態，不僅對環境造成了潛在危害，更是一種資源浪費。可再生資源經過社會商品流通后沒有建立逆向物流來完成循環經濟所期望的物質閉路循環。另一方面，我國在很長一段時間由供銷社系統壟斷經營廢棄物回收市場體系，隨著計劃經濟向市場經濟過渡的歷史發展，已不具備廢棄物回收再利用這一靜脈產業服務全社會的能力。市場中大量的民營回收站涌現出來，行業發展出現了復雜的局面。近兩年，上海市政府各部門和行業協會積極扶持再生資源回收企業，培育龍頭，在建立再生資源回收體系方面做了不少嘗試，但因為該產業利潤低，上海的人力、場地成本高而正規回收企業的回收量普遍不足等原因的客觀限制，這一產業仍然面臨分散化、轉型難、陷阱多、挑戰多的局面，沒有孵化成熟真正的行業龍頭企業。

從政府的行政管理角度來說，一方面，目前上海市的可再生廢棄物的源頭統計和末端管理存在巨大缺口，總數龐大的可再生廢棄物的產生量、收集量和處置量沒有分類統計。同時，可再生廢棄物的管理與生活垃圾減量管理沒有建立銜接機制，各自有各自的管理辦法和統計口徑，城市管理者無法知曉現有的可再生資源中有多少來源于生活垃圾，也無法定量計算生活垃圾分類率等衡量生活垃圾分類成效的指標，較大程度上阻礙了城市生活垃圾的行政管理效力。另一方面，回收再利用行業的不成熟使得生活垃圾分類減量工作的重擔依然落在政府的肩上，難以形成社會合力。

國際上，生活垃圾分類管理已經推行了很長時間，也有一套行之有效的方法，例如日韓及歐洲都有一套完善的垃圾分類方法，并已有效做到了垃圾的源頭分類分流。德國從1970年代末，隨著幾部關鍵法律的頒布和科技水平的提高，其生活垃圾源頭分類過程得到了快速提升和普遍應用，目前已有60%的生活垃圾進行回收再利用。這一成效源自于全國80多個行業協會在輿論宣傳、推動立法、監督監管等方面對城市生活垃圾分類減量管理發揮重要作用，以及垃圾清運費、包裝廢棄物清理費等利益機制的建立和“綠點系統”的有效運作，調動起了企業、消費者、非政府組織對垃圾分類投放和收集的積極性。日本通過以下措施來推進垃圾分類。首先，從立法角度來說，日本通過完善的循環經濟立法及多層次的垃圾分類回收法律法規來明確國家、地方政府、企業和民眾各參與者所承擔的責任，并嚴格執法和處罰。地方政府則承擔起在與國家合理分工的基礎上，制定和實施相關的地方性政策。其次，從政府管理角度來說，日本政府在廢棄物處理方面給予大量的財政和技術支援，并承擔了大量細致的工作，除了保證垃圾收集、搬運、中轉等環節的正常運作，及從事垃圾處理設施的維護、管理、運營等事務外，還通過政府采購再生品等扶持手段，幫助再生品生產廠家擴大銷售渠道。政府還印發垃圾分類收集資料并以“日歷”形式發給公眾，方便公眾丟放垃圾。從中可以看出，德國與日本等國首要解決的問題是生活垃圾分類的主體責任問題，同時理順各個回收過程中管理部門的不同作用，其次有相關的法律和政策進行保證和促進。與國外垃圾分類管理經驗相比，上海在地方性法規和政策、財政以及技術支撐等方面已有一定的配套，但在強制性的措施和政策，監督檢查力量等方面相對薄弱。生活垃圾管理是一項系統工程，具有很強的專業性、社會性和廣泛性。目前上海的垃圾管理的監管職能分散，人員復雜，處于經濟社會發展的末端環節。雖成立了聯席會議制度來推進垃圾分類管理工作，但各部門還是根據自身職能各司其職，沒有對相關政府職能進行頂層設計，以保障生活垃圾系統性管理與實現循環經濟的行政資源閉環。明確政府部門的職能可作為垃圾分類的首要突破點，通過定義和劃歸權力部門管理、監督的職能，才能進一步完善立法和明確民眾和企業的責任，同時，需充分發揮聯席會議的職責和主動作用。

四、上海市生活垃圾分類管理的政府職能探討

生活垃圾的分類收集及回收涉及到方方面面的共同合作，包括各級政府在立法、政策扶持、市場監管、統計規劃等方面的有效管理，生產企業與回收企業在正負物流中各自承擔起相應的責任，生活垃圾收運處置等靜脈產業的發展，全社會嚴格遵守垃圾分類和投放的自律以及生活垃圾分類和處置方面的技術提升等方面。就現階段而言，要解決上海市生活垃圾問題，政府在整個協同作用體系中占據了至關重要的位置。

（一）政府職能的定位探討

目前，政府對城市生活垃圾管理工作的職能劃分過于分散（圖4）。尤其是可再生回收方面的工作專業性強，現行的政府管理職能劃分過于注重垃圾回收逆向物流的商品經濟屬性，較忽略回收過程中的技術和基礎建設的支持，因此這方面的改革亟待探索。特別是垃圾分類回收中政府主導和市場主導兩種模式之間何者為主導、如何配合等需要詳細探討。

在政府主導、市場運行的模式下，政府管理職能應盡可能集中，由市容綠化部門對生活源和社會源產生的廢棄物進行總負責，將現有的參與生活垃圾分類、收集、運輸、處置、回收再利用的各個相關部門的職能歸口到市容綠化部門開展工作，避免工作流程同一階段內的行政管理分流，削弱主體責任部門對全局工作的控制力。由政府指導市場，對垃圾收運處置的市場準入、運作模式進行統一口徑監管。其他相關部門（環保部等）與之在上下游進行對接，并由國家層面制定全國統一的統計口徑，保證各部門的數據可以被綜合運用。這一發展模式優點是行政效率高，由政府做主導進行統一城市管理和服務。缺點是這項工作涉及面廣，在現有的體制和政府格局下，要建立這樣一個職能部門難度較大。

在市場主導、政府服務的模式下，政府應加強立法，用強制性的法律法規來界定相關利益主體的關系，在明晰各主體權責利的基礎上利用法律的強制、行政的命令控制以及激勵機制的設置，促使市場機制發揮作用。要將生活垃圾的減量管理真正市場化，離不開法制的保障，而政府的作用則是對企業的監督和指導，以及必要、有效的宏觀調控，維護市場競爭的有序性和正常運行。例如，建立跨部門、可對接的統計口徑和統計數據共享機制和平臺，公開或半公開地反映各主體的工作成果。

（二）政府職能探討

作為服務部門，政府在促進垃圾分類過程中具有重要的作用，其在法制、財稅、技術等方面都需要進行引導。首先，政府需要完善法律體系。用法律、法規、規章及單項立法互相銜接、協調和配合，消除法律的“真空地帶”。同時提高管理辦法的可操作性，并通過明確法律責任和補償措施來提高法律的執行力度。第二，應積極探索環境費改稅的一系列配套財稅改革。我國在很長一段時期內采用以命令控制型手段為主的環境管理模式，包括環保部征收的排污費、污染物總量控制、限期治理等，其主體都是排污企業，屬于末端治理，在一定階段內有其合理性和有效性。但從固體廢棄物產生一收集一運輸一處置的全過程來看，企業生產產生的污染只是其中一部分，消費環節的污染成本并未計算在社會成本中?，F有的排污費管理模式收費標準遠低于企業污染治理成本，亟待進一步改革。同時，要看到環境稅的推出對社會弱勢群體的負面影響。政府可以通過個人所得稅補貼等政策，降低對社會弱勢人群的負面影響。也可通過減免清潔生產企業的企業所得稅等調節措施，增加企業環保投入的積極性。另一方面從固體廢棄物環境稅角度，應鼓勵企業和個人將資源回收再利用，對于以廢棄物為原料進行生產的企業給與補貼及加大稅收優惠力度，激勵企業加大環境治理技術和設備的開發和投入，形成良性循環?？蓞⒖?015年1月7日上海市發展和改革委員會連同上海市財政局發布的《上海市循環經濟發展和資源綜合利用專項扶持辦法》作為操作模式。第三，應在相關技術研發方面提供更多支持，并鼓勵企業加大技術投入，扶持企業的技術成果轉化。在全球范圍內，社會源的固體廢棄物的減量管理技術的研發力度都在不斷加強，而中國在這一領域的研究還處在起步階段，隨著生活垃圾減量管理工作的推進、垃圾的經濟價值的逐步開發、循環經濟的理念深入推廣，該領域科研技術力量將有所提升。在機械化篩選分類、節能化的垃圾運輸、垃圾處置過程中的污染物減量排放以及垃圾資源化利用的物質循環和能量流動等方面將重點投入進行技術升級。最后，通過各種方法進行生活垃圾分類的社會動員，傳遞明確的分類信息，提高全社會對垃圾分類減量的意識和意愿。社會動員模式主要有傳統宣傳模式：社區宣傳欄、平面及電視公益廣告等：新媒體宣傳：微博、微信的知識科普及政策信息公開；綠色賬戶模式：固體廢棄物資源回收的補償；學校環境教育模式：將生活垃圾分類引入課堂教育，并在學校內開展垃圾分類活動；社區志愿者模式：對生活垃圾分類投放進行指導和宣傳；互聯網+模式：將可再生利用的廢棄物通過線上宣傳動員和操作與線下布點回收再運輸至資源可再生企業進行處理的方式實現覆蓋全社會的生活垃圾分類及回收，例如塑料、電子廢棄物等?；ヂ摼W+模式的發布面廣，且覆蓋社會主要人群，對帶動全社會提高垃圾分類意識和準確度有幫助。全社會的宣傳動員應從實際出發，分階段、廣發布，明確宣傳對象，選擇適合宣傳對象的宣傳模式能提高不同層次受眾的接受度。

五、結論

在加強生態文明制度建設的要求下，“低碳節能”成為生活垃圾處理處置必須面對和貫徹的基本需求。建設生態文明的要求之一是主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善；之二是實施處置過程的低碳節能要求，充分開發生活垃圾中蘊含的有機物質及部分有價值物質。將循環經濟理念貫徹到生活垃圾處理中，引導和動員全社會加入，體現城市經濟循環中低碳節能的新生態戰略。

在黨的十八大提出“市場經濟在資源配置中的決定性作用”的新形勢下，要解決城市生活垃圾問題，還需繼續深化改革。從目前主要以政府補貼市場為主的階段，進一步放開生活垃圾收運、處置、回收利用的市場，使垃圾管理這一公共事業服務進入全面市場化階段。政府通過提升監管和調控能力，完成角色的轉換，一方面從立法和執法上規范市場并加大技術研發投入，另一方面提升市民服務，在市民環保意識培養和學校環境教育方面動員全社會積極參與。

責任編輯：張煒