淺析農民工合法權益保障機制——以法律援助為視角

賈根甫

湘潭大學，湖南　湘潭　411105

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淺析農民工合法權益保障機制
——以法律援助為視角

賈根甫

湘潭大學，湖南湘潭411105

農民工作為一個具有中國特色的群體，其法律意識淡薄、維權難、犯罪率高等特征，并未隨著經濟發展而有所改變，對其進行法律援助仍具有必要性。法律援助啟動難以及法律援助“虛化”的現狀，嚴重掣肘其對農民工合法權益保護功能的發揮。造成這一困境的深層次原因是，經費保障機制不健全和法援專業隊伍缺位。因此，敞開法律援助的“口子”并疏通法律援助的運行渠道，乃是實現農民工接近正義的法治中國藍圖的必要舉措。

農民工；法律援助；降低門檻；專業化建設

國務院2014年9月30日發布的《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》明確提出目標，到2020年，繼續增加對農業勞動力總量的轉移，農民工人口數量將會進一步增長。我國農民工數量已經達到2.74億，數量十分龐大。可見，農民工之權益保障，是實現法治中國不可忽視的環節。同時也應證了費孝通教授的一句話：“談論中國的任何問題都離不開農村，離不開人數最多的農民”。[1]2015年，國家統計局發布《2014年全國農民工監測調查報告》。數據表明，農民工這一群體在新時代中，其弱勢地位尚未得到根本性改變，農民工合法權益難以得到有效保護。因此，對農民工權益保障機制的研究具有重要價值。囿于文章篇幅，筆者欲從法律援助制度視角切入，探尋保障農民工權益的出路，以期拋磚引玉，為推進法治中國建設提供些許裨益。

一、農民工法律援助之現實必要性

(一)法律意識仍然淡薄

農民工受教育程度低，對法律內容知之甚少，以致精神上缺乏法律信仰，做事時缺乏法律思維。換言之，因為不知何為法律？對法律充滿懷疑。且受傳統小農經濟思維的影響，“權力高于一切”以及“有權者可以凌駕任何法律”的傳統人治觀念早已深植于心。這直接表現為，他們遇事時首先想到的是“找關系”、“托熟人”，而非走正規的法律程序。

(二)農民工維權漸趨復雜化

農民工維權越來越復雜化，主要表現為以下兩個方面：一是，用人單位規避合同責任更為隱蔽，農民工維權難。雖然農民工的合同簽訂率逐年都在增長，但用人單位仍有能力規避合同責任。第二，維權程序復雜、成本高。問題最突出的是工傷維權，因為工傷維權首先需要確認基礎勞動關系，在確定存在勞動關系的前提下還要依次進行工傷鑒定、傷殘鑒定以及確認工傷保險待遇等事項，且每個環節都要經歷“一裁二審”。

(三)農民工犯罪多樣化

有關數據顯示，以農民工人群為主的流動人口犯罪數量占全國各地犯罪總數的比例高達70%，普遍存在高逮捕率、高羈押率現象。[2]農民工犯罪主要可以分為兩類：一是，自救維權式的犯罪。這類犯罪通常是由農民工法律意識淡薄，維權手段不當造成的，具有較強的臨時性和偶然性。二是，“自發性”犯罪。例如，類似黑社會性質的組織犯罪，農民工背井離鄉，成了城市的邊緣人，同時基于血緣、地緣的聯系，容易使他們組成具有犯罪亞文化的團伙或者組織。

二、農民工法律援助之現狀考察

《致誠報告》數據顯示，致誠中心從2005年成立時起，為農民工提供免費的法律服務，截止2014年底，該中心直接援助過的農民工有8346人，有超過20萬農民工受益，共辦結10069件案件，幫助農民工挽回損失超過1.45億元。以致誠中心為例，其在2006至2015年期間，處理的案件數量約21萬件，案件所涉金額已達42億元，受益的農民工人數高達50萬人。[3]可以說，農民工法律援助制度在保障農民工權益的道路上取得了可喜的成績，但是從全國總體情況來看，涉及農民工的勞動報酬、勞動安全、人身安全、社會保險等突出問題尚未從根本上得到解決，農民工權益保障任務依然繁重。具體而言，我國農民工法律援助制度主要存在以下幾個問題：

第一，法律援助啟動難。農民工身陷合法權益遭受侵踏的境地，卻不知如何啟動法律援助，早已不是新奇之事。啟動難主要表現為以下幾個方面：農民工不知道如何去申請法律援助，有的甚至不知道法律援助的存在，如此情形，自然無法啟動法律援助，此為第一“難”。目前農民工法律援助的條件和其他受援助群體的條件一樣，都是以經濟情況和案件情況為標準。只有經濟困難、案情特殊的農民工才能被法律援助，但是經濟困難的判斷標準為申請受理的法律援助機構所在地的經濟困難標準。將當地政府制定的最低生活保障標準作為是否提供法律援助的標準導致各地相差很大，這必然導致同一農民工在不同地方遭受差別對待，以及不同地方的民工受法律援助的不公平保護，難以彰顯法律的公平正義。第二，法律援助虛化。農民難以啟動法律援助程序，即使啟動成功，也將面臨援助律師形式化的代理。可以說法律援助質量差，不是農民工法律援助之特有困境，但這也是對農民工法律援助探討不可忽略的問題。具體而言，主要表現為以下幾個方面：一是，律師不閱卷或者隨意閱卷問題。二是，律師不調查取證問題。根據一項調查數據顯示，有72.2%的律師不調查或者基本不調查證據。三是，律師不認真撰寫辯護詞或者代理詞的問題。從實踐狀況來看，有些律師接受指派或者委托后由于沒有時間閱卷、調查取證，在撰寫辯護詞或者代理詞時出現許多草率應付的狀況。有的刑事援助案件，律師的辯護詞居然使用千篇一律的模板。

三、農民工法律援助制度之展望

為了充分保障農民工合法權益，發揮法律援助應有之功效，應從宏觀和微觀兩個角度予以把握。宏觀層面，我國應盡早出臺《法律援助法》以及《農民工援助法》，發揮立法頂層設計的功能，此乃彰顯農民工權益保護重要性之必要舉措。微觀層面，應該針對具體的農民工法律援助制度進行完善，解決農民工法律援助的突出問題。換言之，在宏觀立法的頂層設計之下，有針對性的彌補制度缺陷。囿于文章篇幅，筆者僅從微觀角度探索農民工法律援助制度的完善路徑。

(一)敞開法律援助的“口子”

一是，全面放開農民工法援的經濟困難標準。目前河北省自2016年起，對于涉及農民工申請的法律援助，不作經濟困難要求。[4]《廣東省法律援助條例(修訂草案送審稿)》中擬做出規定：農民工申請支付勞動報酬和工傷賠償法律援助的，提供相關證明材料后可無條件獲法律援助，無需提交經濟困難的證明。然而全國，大部分地區都規定只有經濟困難的農民工才能申請法律援助，嚴重阻礙對農民工的權利保護。為了真正落實對農民工合法權益的保護，筆者認為河北省和廣東省的做法，具有積極的推廣意義。

二是，屬人原則與屬地原則應并用。屬人原則是指，農民工只能向其戶籍所在地的法援機構申請法律援助；屬地原則是指，農民工只能向事件發生地的法律援助機構申請法律援助。目前農民工法律援助申請仍然采用屬人原則，但部分地區為了充分保障外出農民工的合法權益，已經開始積極探索建立省外農民工援助中心。四川省在2015年2月2日以前已經陸續建立了15個省外川籍農民工法律援助工作站。秦皇島與34個城市共同簽署“城際間農民工法律援助協作協議”，其他34個城市的農民工可以在秦皇島申請法律援助，秦皇島農民工也可以憑借秦皇島法援中心開具的介紹信，到另外34個城市去申請法律援助。[5]上述地區，為維護外出農民工的權益邁出了堅實一步。但上述努力對于外出農民工的權利保護不具有徹底性，不能惠及所有跨省外出的農民工。筆者認為只有破除地方保護枷鎖，推行屬地屬人并用原則，方能徹底保護外出農民工的權利。

(二)暢通法律援助的運行渠道

一是，健全農民工法律援助制度的經費保障體系。《管理辦法》第4條明確規定將加入公會的困難農民工納入專項資金幫扶范圍，幫扶的內容包括法律援助。雖然全國總工會早已將農民工納入工會幫扶范圍，但各地在實施過程中沒有統一標準執行，且都是單項幫扶，因此幫扶的效果不甚理想。《管理辦法》的出臺，可以使加入工會的困難農民工獲得中央財政的專項援助，受援更為全面、統一。筆者認為，專項經費保障制度應當惠及全體農民工，而現行的專項經費保障僅限于參加工會的農民工，因此還有進一步完善的空間。除了政府經費的投入，還應當充分吸收和利用社會資金，建立相應的基金會來吸收捐款。二是，法律援助機構及其援助人員的專業化建設。筆者認為專業化建設具有可行性和必要性，主要有以下幾點理由：其一，農民工案件往往涉及交通事故、醫療事故、人身傷害、惡性欠薪、工傷傷害，范圍較為固定，培養專門律師具有可操作性。其二，前文已經述及，農民工案件通常較為棘手，這對承辦律師提出了較高的專業要求，因此援助律師有必要專業化建設。法律援助質量普遍不高的現狀下，唯有強化農民工援助制度的專業化建設，才是農民工法律援助“虛化”的破解之道。筆者認為，致誠中心的模式具有可復制性、可推廣性。這樣既可以充分調動民間力量參與農民工法律援助制度建設，又能減輕政府壓力。農民工法律援助機構應組織援助律師進行專業培訓，各機構之間及內部應定期舉辦交流會，相互學習先進經驗。

四、余論

盡管我國經濟發展迅速，人民生活發生天翻覆地的變化，但農民工群體從產生之初至今，一直貼著“弱勢”標簽。盡管從上世紀末，政府已經重視對其合法權益之保護，積極發展農民工法律援助制度，但是當初的老問題至今仍未被徹底解決。應當說，隨著法治中國建設的縱向推進，進一步完善農民工法律援助制度如箭在弦。筆者相信，法律援助制度將會不斷地沿著正確方向邁進，農民工終將會享受到法治國帶來的溫馨。

[1]費孝通.志在富民，從沿海到邊區的考察[M].上海：上海人民出版社，2007：170.

[2]楊秀峰.農民工維權之十年探索[N].中國縣域經濟報，2015-02-16.

[3]王艷.20萬人受益，挽回損失1.45億元[N].農民日報，2015-09-15.

[4]薛慧娟.涉及農民工案件直接給予法律援助[N].河北日報，2015-12-08.

[5]張瑩瑩，葉啟韜.維護農民工合法權益[N].秦皇島日報，2015-07-24.

D922.5；D412.7

A

2095-4379-(2016)28-0084-02

賈根甫，男，漢族，江蘇連云港人，湘潭大學，碩士研究生，研究方向：司法制度、律師法學。