問題與反思：“兩法銜接”將去往何處？——以S區行政執法與刑事司法銜接機制運行情況為模本

董　軍

(北京市順義區人民檢察院 偵查監督處，北京 101300)

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問題與反思：“兩法銜接”將去往何處？——以S區行政執法與刑事司法銜接機制運行情況為模本

董軍

(北京市順義區人民檢察院 偵查監督處，北京 101300)

摘要：為破解以罰代刑、“有案不立”、降格處理刑事案件等實踐中的難題，各地紛紛試水行政執法與刑事司法銜接(以下簡稱“兩法銜接”)機制，并已取得初步成效，一定程度上促進了執法活動的公開、規范，促進了依法行政和公正司法。然而，實踐中諸多問題的存在較為嚴重地制約著“兩法銜接”工作機制的正常運轉。構建以檢察機關為主導的機制，明確涉嫌犯罪案件的移送標準，建立健全考核與責任追究制度，有助于解決“兩法銜接”機制運行中存在的問題。

關鍵詞：“兩法銜接”；行政執法；刑事司法；移送標準

行政執法與刑事司法銜接工作機制，是指檢察機關會同行政執法機關、公安機關、行政監察機關實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現象發生，及時將行政執法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理的工作機制。作為北京市檢察機關中最早探索建立“兩法銜接”機制的試點單位，S區人民檢察院經過五年多的探索、實踐，積累了一些經驗，也發現了一些問題。下面，筆者將對該機制的基本情況進行概述，查擺在機制構建及具體實踐中存在的問題并分析內在原因，進而提出完善該機制的初步構想。

一、S區“兩法銜接”機制運行基本情況

2010年，在北京市人民檢察院和S區委、S區政府的高度重視下，在S區人民檢察院的積極努力下，S區率先在全市啟動了“兩法銜接”工作機制和“網上銜接、信息共享”平臺(以下簡稱“兩法銜接”平臺)建設，成立了包括區政府、公安分局、檢察院及21家行政執法單位在內的“兩法銜接”工作機制。機制建立后，S區政府下發四份文件*這四份文件為《行政執法與刑事司法相銜接工作管理辦法》《行政執法與刑事司法相銜接工作聯席會議制度》《行政執法與刑事司法相銜接信息共享平臺運行管理暫行辦法》和《行政執法與刑事司法相銜接信息共享平臺建設實施方案》。，后在S區人民檢察院偵查監督處設立了“兩法銜接”工作辦公室，進一步建立健全“兩法銜接”工作機制，使全區“兩法銜接”工作逐漸步入制度化和規范化軌道。

經過五年多的實踐探索，S區“兩法銜接”工作聯席會議成員有全區49家單位，“兩法銜接”平臺建設已涵蓋所有成員單位，由專人負責平臺的日常管理、維護，確保信息填錄的規范化、及時性，并建立了行政執法案件移送抄備制度、案件移送監督機制、重大疑難復雜案件提前介入機制等有效確保機制運轉的多項機制。截至2014年底，“兩法銜接”平臺共收到行政執法機關報備的各類處罰案件20729件，接受行政執法機關提出咨詢125件，建議移送公安機關成功立案47件，起訴6件7人，他們均獲法院有罪判決。*以上數據及案件均來源于S區人民檢察院“兩法銜接”辦公室年度總結報告。“兩法銜接”工作機制的建立，有效地促進了行政執法與刑事司法之間規范、有效的銜接，有力地推進了依法治市、建設法治政府的進程。

二、存在的問題及原因探析

一種制度的存在并不代表其完美無瑕，實際上，它的建立是權力機關在不同價值取向之間進行權衡的結果。“兩法銜接”機制同樣如此。無論是機制本身的構建，還是機制內各成員單位之間的意識分歧、利益考量，均存在大量需要協調、完善之處。筆者將以S區“兩法銜接”工作機制為例，總結2010年以來機制運行中存在的問題并對其原因加以探析。

(一)準入門檻過低

“兩法銜接”機制之所以難以實現預期目標，難以在實際運行中發揮最佳的整體功效，很大程度上在于制度設計的缺陷。2013年底，為實現S區“兩法銜接”工作輻射范圍“橫向到邊，縱向到底”的目標，新增了包括氣象局、檔案局等在內的29家行政執法單位成為聯席會議成員。從表面上看，凡是有行政處罰權的機關均被納入“兩法銜接”機制中，實現了全面覆蓋，但實際上這些單位或者幾年間無行政處罰案件(如氣象局)，或者均為警告、罰款等輕微類型案件(如城管)，根本無法達到構罪標準，難以發揮監督移送案件的作用。而且，僅僅為了貪多求全，為了追求數字上的“繁榮”，未對吸納成員的資格進行嚴格篩選，以致入選的成員單位太過寬泛，相當數量無實際意義的單位加入，增加了“兩法銜接”工作的負擔，同時也使該機制顯得臃腫，運轉不暢。

(二)案件移送標準不明

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第3條及第11條第1款規定，行政執法機關應當向公安機關移送涉嫌犯罪的案件。然而，目前在案件移送機制的建設方面諸多問題尚未解決。以S區為例，在涉嫌犯罪案件的移送程序方面，《S區行政執法與刑事司法相銜接工作管理辦法》第二章至第四章規定了行政執法機關、公安機關及人民檢察院各自的職責和程序，對移送涉嫌犯罪案件的基本流程、移交材料、期限、逾期未移送案件的處理、涉嫌職務犯罪的查處等作了較為詳盡的規定，但是并未明確涉嫌犯罪的具體標準及取證職責分配。案件移送機制的不完善主要表現在以下兩個方面：

一是法律規定本身的模糊性。行政違法與刑事犯罪行為之間往往存在一個臨界點，而不論是行政執法機關依據的行政法規還是普適性的《刑法》，對于這些臨界點的規定均較為模糊，從而給行政執法機關帶來了很大的困擾。[1]如《刑法》第139條“消防責任事故罪”中的“造成嚴重后果”、第336條“非法行醫罪”中的“情節嚴重”、第338條“污染環境罪”中的“嚴重污染環境”等均是模糊性的表達，它們作為罪與非罪的標準，盡管司法解釋已對大多數情形進行了細化，但在實踐中行政執法機關往往對此無法掌握，從而影響了行政執法與刑事司法的有效銜接。

二是機制規定的模糊性。目前，“兩法銜接”機制對于移送涉嫌犯罪案件的條件和標準規定得還比較籠統*如《S區行政執法與刑事司法相銜接工作管理辦法》僅在第8條規定，“行政執法機關對于案情重大、復雜、疑難，性質難以認定的案件，可以將案件情況向公安機關、檢察院通報，并可以就涉嫌犯罪的標準、證據的固定和保全等問題進行咨詢”。，S區“兩法銜接”機制各成員單位亦未能出臺具體的案件移送標準，加之行政執法機關工作人員日常所接觸的案件基本上很少達到刑事追訴標準，因而行政執法機關工作人員對刑事立案標準未全面掌握,導致應當移送的案件沒有及時移送。

(三)行政執法機關的強勢阻力

作為強勢的執法者，行政執法機關掌握著相當大的執法裁量權，而且其中不乏監管的“灰色地帶”，濃厚的權力本位意識使其缺乏被監督的意識和習慣，不甘心存在一個制約和監督自身權力行使的機構凌駕其上，對其束縛手腳。因此，監督與反抗監督的角力從機制建立之始就從未停息過。從2010年以來機制的運行情況來看，“兩法銜接”工作的開展主要受到來自行政執法機關以下幾方面的制約：

一是關口繁多，信息不暢。行政執法機關內設機構多而雜，各科室之間各管一攤兒，形成條塊分割，缺乏協作配合。這種組織結構在“兩法銜接”工作機制中存在以下弊端：第一，內外關口不統一。如各機關直接對外的第一道關口為法制科，但是實施處罰者為執法科，兩方掌握的信息不對等，導致難以全面反饋執法的實際情況。第二，相關聯絡人員崗位變動頻繁，業務交接不暢，出現銜接斷層，致部分單位信息錄入不及時、不規范、不完整，影響了“兩法銜接”工作的正常開展。此外，部分單位執法人員業務素質、執法水平有待提升，有案不移、以罰代刑的根源在于“無知”。

二是畏懼心理，隔閡橫生。作為《憲法》規定的法律監督機關，在“兩法銜接”機制建立后，檢察機關開始涉足行政執法領域，漸次介入行政處罰案件，行政執法機關心存惶恐，唯恐稍有不慎就成為反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門的“座上客”。實踐中曾有個別行政執法機關對《建議移送函》不敢接收、互相推諉的情況。這種畏懼心理加劇了行政執法機關與檢察機關的隔閡，致“令不行禁不止”的現象頻發，有案不移、對檢察機關提出的問題敷衍塞責等情況也就屢見不鮮了。

(四)檢察機關的監督力偏弱

作為《憲法》規定的“國家法律監督機關”，人民檢察院的定位和行使權力性質的界定，直接影響著人民檢察院在整個國家權力體制中的定位。[2]在實踐中，檢察機關的法律監督權通常表現為對公安機關偵查活動合法性的監督權，審查起訴權，對人民法院審判活動、執行活動合法性的監督權，職務犯罪偵查權等。然而，檢察機關是否具有一般意義上的法律監督權，即對一般的社會活動(包括行政機關的執法活動，社會組織、團體的公開活動等)是否可以進行監督，目前尚無明確的法律依據。

在“兩法銜接”機制中，檢察機關作為唯一的“外來戶”，自始就面臨著身份認同的危機。雖然《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》賦予人民檢察院在“兩法銜接”工作中具有監督行政執法機關及時移送涉嫌犯罪案件的職權，但由于缺少具體監督權限的規定，沒有更高位階的法律依據，加之行政執法機關受部門利益驅使，對移送涉嫌犯罪案件有抵觸情緒，并持消極態度對待，因而人民檢察院在行使監督職權時始終面臨著太多的掣肘，無法采取強有力的措施。要進一步發揮人民檢察院在“兩法銜接”機制中的作用，就必須完善相關法律規定，賦予人民檢察院對行政執法機關的一般法律監督權。只有這樣，檢察機關的底氣才會更足，腰板才能挺得更直，面對行政執法機關的不配合、消極怠惰，才能擎出監督之利器。

(五)監督機制有待強化

經過近些年的發展，S區“兩法銜接”工作中已建立起案件移送監督機制、行政執法案件移送抄備制度等較為齊備的制度機制，但是與制度的健全相反的是，由于缺乏強有力的監督，所以制度的執行落實不盡如人意。最為典型的有：通過機制本身移送的案件線索較少，多數線索的獲取在很大程度上取決于人際關系；“兩法銜接”工作成績的好壞對行政執法機關毫無影響，難以通過督察倒逼其提高工作的積極性。此外，由于責任追究機制不完善，行政執法機關對該項工作重視不足，所以工作的好壞對其毫無影響，加之行政執法機關與檢察機關分屬不同系統，檢察機關的監督缺少強制力，面對行政執法機關有案不移、以罰代刑、拒絕配合等情形無計可施，影響了各項機制的落實和整體效果的取得。

(六)資源配置短板

作為檢察院偵查監督處內設機構的“兩法銜接”辦公室，從成立之初就面臨著資源不足的困境。身處“案多人少”矛盾突出的偵查監督部門的“兩法銜接”辦公室，受制于人員配備、物力保障等方面的限制，無法全力投入“兩法銜接”工作，致使如平臺錄入信息的審核、走訪工作的開展、案件移送的監督等多項工作無法全面鋪開。以S區人民檢察院偵查監督處2013年、2014年實際情況為例，“兩法銜接”辦公室有工作人員4人，他們不僅承擔著審查全區所有成員單位報備的信息、定期走訪成員單位、協調涉罪案件移送等機制所要求的基本任務，還負責“公檢平臺”的信息核查，在審查逮捕案件高峰期間(約四個月)3/4的人員被抽調參與辦理審查逮捕案件，無力進行多線作戰的困境導致一定時期內“兩法銜接”工作的停滯。資源配置方面的短板，在相當大的程度上制約了“兩法銜接”工作的專業化、實效性。

三、完善機制之初步構想

隨著司法領域改革和依法行政理念的深入，特別是中央及地方行政、司法機關單獨或聯合下發的一系列司法解釋、行政規章等的相繼出臺，上海、北京等試點地區的“兩法銜接”工作機制已基本建立并逐漸完善，出現了一批典型示范模式。2014年10月23日通過的《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報》明確提出，要加快建設法治政府，“深化行政執法體制改革，健全行政執法與刑事司法銜接機制”[3]。公報將該項機制的建設提升至國家層面，展現了黨和國家領導人在建設法治政府、實現依法治國目標上的決心，也從一定程度上反映出“兩法銜接”機制已步入政府主導、全面鋪開的新的發展階段。然而，實踐中諸多問題的存在較為嚴重地制約著“兩法銜接”工作機制的正常運轉，筆者擬在理論與實踐的基礎上，結合S區“兩法銜接”機制運行中存在的問題，提出完善機制的初步構想。

(一)構建以檢察機關為主導的機制

作為一項實現行政執法與刑事司法有序銜接的機制，無論是在理論上還是在實踐中，都不應忽略檢察機關作為“國家法律監督機關”的重要作用。從歷史沿革來說，2001年7月4日，國務院第42次常務會議通過了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，明確了行政執法機關、公安機關、人民檢察院等執法主體在銜接工作中的職責、移送程序及相應的法律責任。之后，最高人民檢察院單獨或聯合公安部、監察部先后出臺了三部規范性文件。*最高人民檢察院分別于2001年12月、2004年3月、2006年1月單獨或與其他部門共同發布了三部規范性文件，即《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》及《最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。上述文件的出臺最終確立了檢察機關在“兩法銜接”工作中的核心地位。[2]

從檢察機關的角色定位與職權性質來說，在當前依法行政、依法治國理念全面推開的大背景下，監督職能的充分發揮是社會各項活動合法、有序開展的重要保障。上文提及的因檢察機關一般意義上的法律監督權的模糊定位，致檢察機關在“兩法銜接”機制中監督力偏弱的問題，應由權力機關設定更高位階的法律依據，賦予檢察機關一般意義上的法律監督權，明確其對于行政執法機關的監督權能。

國務院前總理溫家寶曾說過：行政權力運行到哪里，監督就落實到哪里。[4]最高人民檢察院檢察長曹建明也說過：推動建立和完善刑事司法與行政執法執紀有效銜接機制，加強對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件的監督力度。[5]這兩個“監督”突出了檢察機關在“兩法銜接”工作機制中的地位，既包含著對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件的監督，又包含著對公安機關不立案的監督，從而構成了“行政執法機關→檢察機關→公安機關”這一穩定的模式。

結合學者的相關研究及其他省市在“兩法銜接”工作中的探索，一個最符合法理與實際工作需求的機制框架為：檢察機關為主導，行政執法機關和公安機關為兩翼。其中，檢察院偵查監督部門、公安局具體負責統籌協調三方的案件銜接業務，政府法制辦負責組織、協調各行政執法機關開展工作，監察局、檢察院偵查監督部門負責工作執行情況的督察、通報，檢察院反貪、反瀆部門負責查處工作中發現的職務犯罪案件。

(二)明確涉嫌犯罪案件移送標準

就我國的司法實踐來說，行政執法與刑事司法相銜接主要有兩大類：第一類單次行政違法行為達到一定程度后即構成犯罪；第二類是以行政處罰作為犯罪成立的條件，即單次行政違法行為本身未達到構成犯罪的程度。[6]當前，銜接標準(或者說移送標準)的不確定導致行政執法機關無法做到“有案必移”“罰刑分明”，因此，急需明確涉嫌犯罪案件的移送標準，規范案件移送制度，統一各方認識，增強銜接機制的可操作性。

一是編制案件移送標準指南。首先，由檢察院偵監部門對照《刑法》《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定》中涉及各行政執法機關的主要罪名的追訴標準進行梳理*所涉及的罪名主要包括《刑法》分則第三章破壞社會主義市場經濟秩序罪、第六章妨害社會管理秩序罪及第九章國家機關工作人員的瀆職罪等。具體來說，第三章包括生產、銷售偽劣商品罪，妨害對公司、企業的管理秩序罪，危害稅收征管罪，侵犯知識產權罪，擾亂市場秩序罪；第六章包括制作、販賣、傳播淫穢物品罪，破壞環境資源保護罪；第九章包括濫用職權罪、玩忽職守罪、環境監管失職罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等。；其次，由各行政執法機關梳理本部門執法依據(行政法規、部門規章等)，對涉及犯罪的條款進行提取總結；再次，行檢兩家加強協作，對行政處罰升格為犯罪的情形予以銜接，制作本區《涉嫌犯罪案件移送標準指南》(以下簡稱《指南》)，作為“兩法銜接”工作的辦案指引，便于執法人員在執法過程中準確適用法律和打擊犯罪。*相關工作可參考深圳市羅湖區的相關做法。深圳市羅湖區城管(執法)局為了準確掌握“兩法銜接”工作，把21項行政執法職權所涉及的90余部法律法規中的93個涉罪情形與《刑法》的條文規定相銜接，印制了《涉嫌犯罪案件移送標準指南》，為“兩法銜接”工作提供了辦案指引，便于執法隊員在執法過程中準確適用法律和打擊犯罪。參見：李世棟.偵查監督視野下行政執法與刑事司法相銜接的探索——以羅湖區兩法銜接工作為視角[J].法制與經濟,2009(9)。

二是組織專門培訓。首先，“兩法銜接”工作辦公室工作人員應對《指南》進行研讀，熟悉各執法單位的行政處罰與刑事立案標準的契合點；其次，由“兩法銜接”工作辦公室工作人員對各執法單位進行系統性的培訓，使執法人員“有法可依”，提高“行轉刑”的意識，及時移送涉嫌犯罪案件。

三是開展典型案例示范。[7]每年度由檢察院偵查監督部門對通過“兩法銜接”工作機制移送案件后獲終審判決的個案實例進行梳理，對行政執法機關發現涉嫌犯罪線索并向公安機關移送、公安機關進行立案偵查及向檢察機關偵監部門提請批準逮捕、公安機關將案件向檢察機關公訴部門移送審查起訴、公訴部門將案件起訴至法院、法院做出最終判決等一系列訴訟流程予以詳盡說明，列明不同部門在相應階段所做的工作，制作一期專刊，在“兩法銜接”工作網站上進行通報，作為典型案例指導各行政執法機關更好地開展案件移送工作。

(三)建立健全考核與責任追究制度

徒法不足以自行。為保障“兩法銜接”機制的有效運行，需要建立配套的考核機制及違反機制的責任追究制度。雖然存在前文所述的因準入門檻低帶來的成員單位煩冗等問題，但從區域發展大局出發，將上述成員單位一并納入考核與責任追究制度并無不妥。具體而言：

一是將“兩法銜接”工作納入各成員單位作風和效能測評考核，以此來提高行政執法機關對該項工作的重視程度，提高工作人員的工作積極性和工作熱情，保障平臺錄入案件數量、質量，加大涉嫌犯罪案件移送量。首先，根據各行政執法機關負責人員的職責，設定合理的獎懲機制，納入單位及個人的年度考核，使該項工作與單位、個人年終獎掛鉤；其次，定期由“兩法銜接”工作領導小組對各成員單位履職情況進行統計，設立“紅黑榜”，在全系統通報，并將履職情況作為確定考核等次及獎金發放的依據。

二是詳細規定問責程序，制定具有可操作性的責任追究機制。對于檢察機關要求查詢案件、調閱有關案件材料、建議移送涉嫌犯罪案件，行政執法機關不予配合或者拒絕移送，有關工作人員違反“兩法銜接”信息共享平臺有關工作制度，不及時錄入、漏報、瞞報行政處罰案件信息，或者損毀、丟失、篡改、偽造電子文件等問題，區分不同情形，追究相關責任人員的行政責任乃至刑事責任。監察部門與檢察機關應明確分工，協調配合，充分發揮監督作用，發現行政執法機關在辦案中存在違法現象的，檢察機關應當提出書面糾正意見，監察部門根據具體違法情形追究行政紀律責任，給予行政處分，情節嚴重構成犯罪的，移送檢察機關反瀆職侵權部門依法追究刑事責任。

[參 考 文 獻]

[1]田偉,嚴秀芳.檢察機關行政執法與刑事司法銜接的實踐分析[J].法制與經濟,2011(10)：52-53+55.

[2]練育強.兩法銜接視野下檢察權性質的定位[J].探索與爭鳴,2014(2)：50-54.

[3]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報[EB/OL].[2015-08-31].http://news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/24/c_127138435.htm.

[4]溫家寶.行政權力運行到哪里 監督就落實到哪里[EB/OL].[2015-08-31].http://www.china.com.cn/news/2009-03/05/content_17379574.htm.

[5]曹建明：把兩會精神體現和貫穿于各項工作之中 以檢察工作新成效回應人民群眾新期待[EB/OL].[2015-08-31].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0321/c64094-24700273.html.

[6]張守良,崔杰.“兩法銜接”機制中行政執法信息準入標準研究[J].中國刑事法雜志,2012(9)：121-127.

[7]杜建國.論行政執法與刑事司法銜接工作的實踐創新[J].中國檢察官,2011(11)：8-10.

Problems and Reflection: Where Does Cohesion of Administrative Law Enforcement and Criminal Justice Go?——Based on Operation of Cohesive Mechanism in S District of Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

DONG Jun

(InvestigationSupervisionDepartmentofBeijingShunyiDistrictPeople′sProcuratorate,Beijing101300,China)

Abstract:For solving the problems of replacing criminal penalties with fines, refusing to register existing cases, degrading the criminal cases and other practice, many governments try the administrative enforcement and criminal justice cohesion (hereinafter referred to as "the reduced cohesion") mechanism, and preliminary achievements have been achieved, which to a certain extent promoted the publicity and fairness of law enforcement activities, the law-based administration and the judicial justice. Many problems still exist in practice, which severely restricts the normal operation of the working mechanism of "reduced cohesion". Building the mechanism dominated by procuratorial organs, explicating the transferring standard of the suspected criminal cases, establishing and perfecting the system of assessment and responsibility will help to solve the problems in the operation of the "reduced cohesion" mechanism.

Key words:cohesion of administrative law enforcement and criminal justice; administrative law enforcement; criminal justice; transferring standard

中圖分類號：D920.4

文獻標志碼：A

文章編號：1674-3318(2016)01-0054-05

作者簡介：董軍(1986-)，男，山東壽光人，北京市順義區人民檢察院偵查監督處助理檢察員，研究方向為中國刑法學。

收稿日期：2015-09-15