清遠“兩德”飛地產業園發展的探討

李子豪

（清遠職業技術學院護理學院，廣東清遠 511510）

清遠“兩德”飛地產業園發展的探討

李子豪

（清遠職業技術學院護理學院，廣東清遠 511510）

佛山市順德區政府和清遠市英德市政府簽訂了《區域經濟合作協議》，共建“順德-英德”產業園.采用“飛地經濟”理論分析與“順德-英德”飛地產業園發展實際相結合，來總結“順德-英德”飛地產業園取得成績，分析其存在問題，提出“順德-英德”飛地產業園發展的建議.

飛地產業園；順德服務；清遠成本；政策疊加

為全面貫徹落實廣東省委省政府“雙轉移”戰略，深入推進綜合改革試驗，探索新型區域合作模式，2010年12月16日順德區與英德市簽訂了《區域經濟合作協議》，共建“順德-英德”（以下簡稱“兩德”）產業園，合作年限為25年.飛地產業園是解決飛出地土地資源短缺和飛入地資金資本短缺，實現雙向共贏的區域經濟合作模式創新，飛地產業園還是區域產業轉移與承接運作模式的創新.積極研究飛地經濟的理論，深入剖析“兩德”飛地產業園的運營發展，對現有飛地經濟問題研究有一定的學術價值和現實意義.

1 發展背景

1.1 飛地經濟

飛地經濟是指兩個互相獨立、經濟發展存在落差的地區打破原有行政區劃限制，通過跨區域的經濟開發和行政管理，實現兩地資源優勢互補、經濟可持續發展的一種區域經濟合作發展模式.飛地經濟作為一種推動地區經濟發展的重要模式，被廣泛應用于區域經濟發展的實踐中.它的良好運行可為發達地區的產業轉移提供一個新的平臺，從而有力推動欠發達地區發展.

1.2 “兩德”合作

廣東省原對口幫扶方案是佛山市（含順德區）幫扶清遠市（含英德市），并且重點是產業幫扶.順德區2010年全區生產總值（GDP）1 935.57億元（廣東GDP最高的縣級區），總面積806.15平方公里；英德市2010年全區生產總值（GDP）為208.60億元，總面積5 634.21平方公里（廣東面積最大的縣級市）.為了“雙贏”發展和順德區幫扶英德市，2010年12月16日順德區政府與英德市政府簽訂了《區域經濟合作協議》.根據協議，順德區獲得英紅鎮36平方公里的土地開發經營權，計劃投資300億元.由順德區主導成立園區管委會，英德市下放除司法以外的行政管理權限給管委會.順德區將組建投資公司進行開發，所產生的GDP、工業總產值等，由雙方五五分成，到2020年實現工業總產值超過800億元.2011年6月廣東省政府工作會議專題研究經濟合作區建設發展問題，明確“兩德”合作區為省級飛地經濟園區，解決發達地區土地不足和欠發達地區資金不足以及運營管理經驗缺乏的問題.

2 運作模式

2.1 飛地的模式

（1）飛入地管理型.由飛入地對園區進行運營管理.優點是管理方熟悉當地經濟社會發展狀況，缺點是沒能有效利用飛出地的運營管理經驗、對企業服務的不連續性.

（2）飛出地管理型.由飛出地對園區進行運營管理[1].優點是保證了服務和政策的連續性，使企業有“賓至如歸”的感覺，缺點是管理方不熟悉當地經濟社會發展狀況.

（3）兩地共同管理型.由雙方共同派駐人員對園區進行運營管理.優點是既能保證服務管理的延續性，又能充分利用飛入地的資源，缺點是管理效率可能降低，容易產生摩擦.

（4）兩地對口幫扶型.為了促進發達地區幫扶欠發達地區發展，各級政府一般會建立兩地對口幫扶關系，而產業幫扶又是重點.為了更好地促進欠發達地區發展，往往由發達地區在欠發達地區建立產業園，收益主要提供給欠發達地區.

（5）中外合作發展型.發達國家由于土地資源、用工成本、原材料和產品銷售等因素的制約以及欠發達國家由于資金投入、研發人員、勞動就業、產品缺乏等因素的需求，共同協商在欠發達國家建立產業園，發展飛地經濟.

2.2 兩德的模式

（1）區域合作探索示范.“兩德”產業園承擔廣東省新型區域合作示范區功能，為廣東省發達地區幫扶欠發達地區實現“雙贏”探索經驗.

（2）投資公司開發模式.依托順德區雄厚的經濟基礎，設立國有資產投資公司，吸納民間資本參與，實行企業化經營、市場化運作，突破政府管理模式.

（3）執行高效管理體制.以順德區為主導，建立分工合理、責權一致、科學高效的運作體制，推動發達地區改革經驗和優質服務的跨區域延展.

（4）產城互動發展理念.產業發展與城市建設有機結合，實現產城互動，建設生態、宜居的產業新城，加快英德城市建設的步伐.

3 發展概況

3.1 發展的演變

集約用地型.福州市2001年提出在永泰縣城關建工業集中區——馬洋工業集中區，規定永泰縣境內各鄉鎮引來的項目都得安排在該集中區.落地的新項目，引進投資地與項目落地方實行7∶3分成.這是飛地經濟的最早表現形式，也是一種平衡各行政區域間利益的方法.

優勢互補型.大連市海島長海縣2005年由于土地資源緊缺，出資在隔海相鄰的土地資源豐富但海產品加工相對落后的普蘭店市購買一塊4平方公里的飛地，圍繞自己的海產品資源優勢建設產業園.盡管飛入地和飛出地經濟發展水平近似，但各自資源和技術稟賦能夠形成優勢互補.

產業轉移型.淄博市與石嘴山市2010年簽署合作協議，淄博市在石嘴山市有償取得50年的土地使用權，在石嘴山市建設占地1.5萬畝的淄博產業園，形成以建筑陶瓷、冶金、化工、玻璃為主體的淄博產業園，負責園區規劃、建設、管理和招商引資，分成比例為前10年淄博市60%、石嘴山市40%，后40年各為50%.

對口幫扶型.廣東省2013年重新調整對口幫扶關系，明確廣州市對口幫扶清遠市，共建廣州（清遠）產業轉移產業園.廣州市政府委托廣州開發區代派出管理團隊主導園區開發建設、運營管理和招商引資.廣清產業園自2014年6月啟動開發至今，新建道路總長近30公里，公交線路已正式開通并投入運營；簽約項目達84個，已有42家企業落地動工.與此同時，廣清產業園佛岡片區開發建設已經啟動.

中外合作型.2016年蘭州市新區規劃建設“飛地經濟”產業園區，吸引整合全省資源加快蘭州市新區開發建設，是蘭州市新區融入“一帶一路”戰略，積極承接產業轉移，發展外向經濟的重要平臺[2].目前園區在中部片區規劃建設中德產業園及中韓產業園，將著力打造高層次的中外合作產業園區，推進國際產能合作，提升蘭州市新區外向開放水平.

3.2 “兩德”的發展

（1）入園企業.截至2015年底，入園項目24個，有22個進場施工.包括：紅島實業、海迅電器、澳飛揚實業、萬家樂、華電國際、國豐置業、寶麗漢達建材、奧力臣橡膠、程泰電器、金盈實業、德勝五金電器、豪俊電器、漢普頓熱能、雄景實業、恒悅實業、英豪鄴五金、升輝五金、宏星實業、滿格機械電氣、銀科數碼電器、伊力泰金屬制品、奧園集團等.

（2）經濟指標.截至2015年底，園區已經投資238.8億元，其中工業項目22個，投資額52億元[3]；綜合配套項目2家，合同投資額188億元.2012-2014年無企業投產，2015年只有紅島實業投產，說明合作區2011年起步建設以來，在基礎設施建設、招商引資、企業投資生產等方面進展緩慢.

4 取得成績

4.1 飛地的優勢

（1）容易解決投資難題.飛地產業園的基礎設施建設投資大，以往的園區建設由經濟不發達的當地政府進行投資，財政壓力大，市場化運作程度也比較低.由于飛地經濟的稅收共享，現在園區基礎設施建設主要由經濟發達的飛出地政府進行投資，市場化運作程度也比較高，解決了投資不足的難題.

（2）容易解決招商難題.以往園區招商引資由經濟不發達的當地政府負責，一方面招商信息、項目包裝和推介經驗有限；另一方面也不利于吸引發達地區的企業.飛地經濟模式的引入，通過利益機制的完善，可激發飛出地政府的積極性，借助經濟發達的飛出地政府對轉出企業的引導、項目包裝和推介經驗豐富，來解決招商項目不足的難題.

（3）容易解決管理難題.一般經濟不發達地區產業園的管理體系比較落后，往往會影響園區經濟發展.飛地產業園的建立，能夠引入經濟發達的飛出地先進科學的園區管理經驗、完善的園區服務，這在很大程度上也堅定了進入企業的信心.

（4）容易解決效益難題.由于飛地產業園屬于新構建的產業園，能夠通過科學合理地規劃和建設來提高效益.一方面可以利用產業對接理論，選擇最佳對接企業構建產業鏈，提高產業效益；另一方面還可以利用循環經濟原理，將生產企業按上下游關系在園區環繞，減少對環境影響，提高生態效益.

4.2 “兩德”的成績

（1）做好全面規劃.一是做好總體規劃.科學謀劃，做好核心區規劃編制及城市設計工作，確定規劃功能結構、用地布局、道路交通、公共設施、綠地系統、景觀風貌、開發時序等.二是做好專項規劃.從源頭保護環境，依法預防“規劃污染”，高標準科學完成合作區測繪、環評、防洪排澇、供熱（冷）、排水等專項規劃編制工作，開展合作區規劃成果匯編工作.三是做好基礎規劃.做好與英德規劃路網、樂廣高速、汕昆高速的交通對接及規劃；高標準規劃污水處理廠及華電熱電聯產項目的選址、設計工作.四是做好資金規劃.試行合作區財政資金繳撥辦法，開展合作區財政收入調庫工作，加強合作區財稅收入管理，進一步理順合作區財稅體制.

（2）重視招商引資.一是“第一抓手”.堅持把招商引資作為園區發展的“第一抓手”，創新形式，內外并舉，多渠道著手，采取領導帶頭招商、產業鏈招商、網絡招商、中介招商、推介招商、拜會招商、考察招商等方式，拓展招商引資新局面.二是發揮體制政策優勢.發揮“清遠成本、順德服務、政策疊加”的獨特體制優勢，向落地企業不折不扣地兌現各項承諾，不斷改善綜合行政服務體系，提升工作效率和服務質量，吸引和鼓勵企業投資落戶園區.三是打造產業集群.與電子家電、五金機械、裝備制造等順德傳統優勢產業交流溝通，拜會美的、聯塑等大型引領性企業，重視服務好現有企業，以商引商；吸納容聲13家上下游配套企業抱團投資，打造容聲電器綜合加工園，即將形成產品研發、終端產品制造、零部件協作和產品營銷相結合的產業集群.四是吸納優質項目.“請進來”，發展意向項目：邀請企業家和客商到合作區參觀考察、洽談，廣東盈賓建筑幕墻等多家公司正式提交入園申請.“走出去”，拓寬招商渠道：加強與相關部門、組織、商（協）會的交流合作，派員赴山東、內蒙、江蘇、浙江等地考察、洽談、招商，組織人員參加招商引資系統培訓.

（3）加快項目建設.一是走訪企業解難.入園企業大走訪，為項目動工建設排憂解難.深入入園企業走訪、慰問、調研、座談，收集意見和建議，針對性協調解決日常工作出現的問題，密切跟進工程建設進度，掌握項目企業的有關情況及主要困難，切實為企業項目早日動工建設、建成投產排憂解難.二是“一站式”服務.實行“項目經理”制度，提供“一站式”服務.項目專人跟進，“一對一”跟蹤服務，抓好項目落實，密切跟進項目建設，掌握工程動態，為企業協調解決施工建設過程中遇到的問題和困難，確保項目加快落地建成.同時，完善決策、執行、監督等管理機制，強化工作落實，加快立項審批、土地出讓、規劃建設等，縮短企業建設時間.三是以獎懲為抓手.倒逼項目加快建設進度.出臺《入園企業建設進度獎懲規定》，籌集獎勵資金1 000多萬元，設立項目廠房建設進度獎勵、項目投（試）產進度獎勵等，對不能按時進行施工建設或按進度完成的企業進行相應處罰.四是以督導為推動.多輪次開展入園項目企業建設進度督導活動，分批次約談企業負責人，敦促制定項目建設計劃表，明確節點目標及工作計劃，密切跟蹤項目進展情況，限期進場施工、辦理報建手續，并籌集3 000多萬元產業發展基金，支持企業建設.以督導和獎懲為抓手，倒逼項目加快施工建設進度和投產速度.

（4）推進基礎設施建設.一是推進“四路”建設.“四路”是順英大道、順通大道、德盛路、德民路四條主要框架道路的合稱，總長度超20公里，項目總投資約15億元，是園區與英德城區、樂廣高速連接的重要通道.二是推進污水排澇建設.推動污水處理廠和防洪排澇工程.污水處理廠項目完成BOT招標工作，確定中標單位，并已進場開工.防洪排澇工程及東區治澇工程已完成可研、勘察、設計及監理項目的招標工作，完成可行性研究報告和招標方案.三是加快員工新村建設.目前建筑大樓主體已順利封頂，爭取早日為企業提供完善的生活配套，滿足員工的居住需求.四是推進市政工程建設.完善啟動區市政工程建設.啟動區東側土方平整完成驗收，照明、供排水、通信管網、道路綠化、園區大道、西側市政工程等基本全部完成；正加緊落實天然氣管網工程.

（5）理順社會事務.一是積極對接環保工作.制定《合作區環境保護管理聯動工作方案》，會同環保等有關部門就合作區環保竣工驗收、環境監測、環境監管等問題進行協商.二是加強安全生產監管.定期對入駐企業和施工單位進行安全生產排查，切實落實安全生產責任制、安全生產現場管理制度，科學施工，未發生安全生產事故.三是創造和諧穩定環境.加強與當地公安、勞動等部門的聯系和協作，制定信訪、維穩措施，落實村居走訪制度，對不穩定因素進行排查，提前介入，確保開發建設安定和諧的大環境，未發生上訪信訪事件.四是再就業培訓班開班.經合作區、當地政府及相關部門努力，失地農民再就業培訓班在英紅鎮紅橋居委順利開班.

5 存在問題

5.1 實施的障礙

（1）管理性障礙.欠發達地區的經濟狀況、行政服務效率、勞動力素質、文化背景、教育水平、生產性服務配套、生活性服務配套、道路交通等因素制約著飛地產業園發展的速度.

（2）政策性障礙.飛地經濟合作模式由于牽涉到兩地的各級政府，因此許多政策性問題需要兩地出臺相關政策支持.特別在大面積土地使用上，相關政策對飛地園區會有約束作用.

（3）效益性障礙.欠發達地區急需加快發展，發達地區急需轉移過剩落后產能，往往引進的企業或項目的科技含量不高、經濟效益不佳或出現環境污染問題，而且產業集聚度較低.

（4）意識性障礙.欠發達地區由于受自然環境、交通區位等條件限制，長期處于比較封閉落后的發展狀況，人們的開放意識、商品意識、服務意識都比較淡薄，制約了經濟社會的發展.

5.2 “兩德”的問題

（1）開發進度滯后預期.總體開發進度滯后于預期，征地拆遷、招商引資、開發建設、項目落地、基礎設施推進相對遲緩.

（2）重點地段拆遷緩慢.由于征地村民要價不斷提高，導致一些重難點地段拆遷遲遲推不動，尤其是基礎設施建設及企業落戶的關鍵位置，企業進駐施工一拖再拖.

（3）企業轉移投資不強.當前經濟下行壓力大，企業轉移及投資擴能意欲不強，部分入駐企業實力不強，規模不大，抗風險能力差，有觀望情緒，懈怠施工.

（4）資金問題嚴重制約.當前合作區正處在大開發、大建設的關鍵時期，基礎設施、防洪治澇等投入較大，資金問題嚴重制約合作區發展.

（5）周邊基礎設施滯后.合作區周邊交通、能源、供水等基礎設施配套嚴重滯后，未能與合作區發展形成良性互動.

（6）內部審批程序復雜.內設機構臃腫、人員冗余，內部審批程序復雜，在工作中容易產生內耗.

（7）省級園區考核墊底.廣東省每年都對省級產業園進行考核，“兩德”產業園在省4個起步產業園考評中，排名連續墊底.

6 對策建議

6.1 理論的指導

（1）兩地政府有效合作.政府是一個推動者，而不是實施者.兩地政府要共同出臺飛地產業園的扶持政策和管理辦法，及時解決審批、規劃、征地、建設、招商、生產、服務、環保等發展中遇到的各種難題.

（2）利用兩地優勢規劃.要樹立規劃也是生產力的意識，充分考慮到飛入地的資源優勢、用工情況、產品需求和飛出地的資金優勢、研發優勢、管理優勢、產業優勢，來合理地制定短、中、長期發展規劃，以規劃引領園區可持續發展.

（3）利用科學原理招商.要運用產業對接理論，引進龍頭企業帶動配套企業，利用配套企業引進龍頭企業，培育產業集群，提高經濟效益；還要運用循環經濟理論，考慮企業產品間的循環，引進能夠循環的企業產品，提高生態效益.

（4）利用公司化來運營.發揮市場化機制的作用，引進有實力的投資開發管理公司來運營管理園區，方便引進戰略投資者.積極爭取園區整體包裝上市或引進上市公司來進行運營管理，容易解決資金問題和管理規范化問題.

（5）建立利益分配機制.要建立科學合理的利益分配機制[4]，充分調動飛出地輸出資金、技術、產品、管理等方面的積極性，以及飛入地提供各種土地、水電、原料、人力等配套服務的積極性.

6.2 兩德的建議

（1）精準定位主導產業.兩德飛地產業園以建設全國區域合作示范園為目標，以省起步產業園考核指標為抓手，以智能家用電器（容聲13家上下游配套企業抱團投資）、高端五金機械（已有10家）以及新能源產業（最近18家電動車企業一齊簽下正式進駐協議書）為三大主導產業，推動園區加快發展.

（2）創新區域合作機制.加強對區域合作機制的研究和創新，探索發展模式和投融資模式，引入社會資本和市場化機制，將園區發展推向市場化、社會化，突破資源制約、政策束縛和資金瓶頸.

（3）做大做強運營公司.改革機構，理清職能，明確定位，充分發揮運營公司開發建設主體作用，創新投融資模式和盈利模式；用活優惠政策，優化資源配置，集中力量、資源做大事，將有限的資源聚焦園區中心工作.

（4）確定招商選資重點.研判產業環境的變化和發展態勢，調整招商引資策略，做好招商選資工作：與順德傳統優勢產業對接，形成產業鏈招商；瞄準大項目，力爭引進有引領性、帶動性的品牌大企業；關注新產業、新業態，面向珠三角乃至全國，引進成長性較好、擁有自主知識產權的中小型創業項目，形成產業集聚.

（5）加快項目落地建成.牢牢盯準項目建成投產這一目標，時不我待，只爭朝夕，督促與激勵并行，力推入園企業項目加快施工、建設進度，掀起項目建設高潮；尤其是密切溝通，跟進好廠房建成后的時間節點，推動項目設備安裝，確保盡快投產，推動園區盡快形成產能.

（6）抓好基礎設施建設.加快推進核心區、中南片區的規劃及開發建設，重點推進合作區“四路”工程、污水處理廠、熱電聯產項目、員工新村等重大工程建設，抓好供水排水、供電供氣、防洪治澇、綠化美化等公共基礎設施配套，科學施工，全面鋪開，落實責任到人，按時按期推進，提升合作區的基礎配套優勢.

（7）豐富兩地融合內涵.探索區域融合模式，加快兩地融合，促進深度融合，發揮兩地優勢，整合資源利用兩地聯席會議機制解決征地拆遷、權限下放、土地指標等重大事項、難題；豐富和挖掘兩地合作內涵，擴大交流合作的范疇和內容，從產業轉移拓展到文化、教育、社會等方方面面，走可持續發展的新型合作之路.

（8）促新能源產業發展.2016年，包括深圳鱷魚、臺派、汕頭兩英遠程等共18家電動車企業正式簽署投資協議書，這在廣東將是首個新能源產業的集聚平臺，合作區要全力做好企業落戶的對接工作，為首批進駐的企業打造良好的平臺，吸引更多的企業關注與考察合作區，共同將這個平臺做得更大、更強.

（致謝：衷心感謝審稿人提出的寶貴修改意見.）

[1]馮云廷.飛地經濟模式及其互利共贏機制研究[J].財經問題研究，2013（7）：95.

[2]蘭州新區.蘭州新區“飛地經濟”產業園區簡介[EB/OL].(2016-07-28)[2016-10-08].http://www.gs.xinhuanet.com/ xinqu/2016-07/28/c_1119298725.htm.

[3]廣東順德清遠（英德）經濟合作區管理委員會.經濟指標[EB/OL].[2016-10-08]http://www.sqec.cn/sqec2014/index. php.

[4]李琳.以“飛地經濟”為抓手推進湖南對接長江經濟帶[N].湖南日報，2016-11-03（09）.

On the Development of Qingyuan Yingde&Shunde Enclave Industrial Park

LI Zi-hao
（School of Nursing,Qingyuan Polytechic,Qingyuan,Guangdong,511510）

Shunde district government of Foshan City and Yingde city government of Qingyuan signed a regional economic cooperation agreement to construct Yingde&Shunde Industrial Park.This paper analyses the achievements and problems of Yingde&Shunde Enclave Industrial Park on the basis of the enclave economy theory and the reality of development of the Enclave Industrial Park,and gives suggestion on its development.

Enclave Industrial Park;Shunde service;Qingyuan cost;twin policies

F 293

：A

：1007-6883（2016）06-0099-06

責任編輯 朱本華

2016-09-06

李子豪（1988-），男，廣東豐順人，清遠職業技術學院護理學院講師.