論管理會計在地方政府投融資平臺市場化轉型中的重要作用

■李翼

論管理會計在地方政府投融資平臺市場化轉型中的重要作用

■李翼

管理會計是會計的重要分支，主要服務于單位內部管理需要，是通過利用相關信息，有機融合財務與業務活動，在單位規劃、決策、控制和評價等方面發揮重要作用的管理活動。地方政府投融資平臺在當前市場化轉型過程中均在不同程度上遇到了一些困難，如戰略方向不明確、商業模式模糊、債務負擔沉重、責任主體不明確等問題。通過大力推進管理會計體系和方法，可以使投融資平臺公司明確發展戰略，創新商業模式，化解存量債務，建立科學的考核評價體系，從而在投融資平臺公司市場化轉型過程中發揮重要的作用。

管理會計 地方政府投融資平臺 市場化轉型 作用

2014年11月，中華人民共和國財政部印發了《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》（財會〔2014〕27號），明確提出了全面推進管理會計體系建設的指導思想、基本原則、主要目標、主要任務和措施及工作要求，為我國管理會計發展規劃了藍圖、指明了方向。2016年6月，財政部在《指導意見》基礎上發布了《管理會計基本指引》，總結提煉了管理會計的目標、原則、要素等內容，以指導管理會計實踐，對于廣大企業推行管理會計體系有著很強的引領和示范作用。

管理會計的概念內涵

管理會計是會計的重要分支，主要服務于單位（包括企業和行政事業單位，下同）內部管理需要，是通過利用相關信息，有機融合財務與業務活動，在單位規劃、決策、控制和評價等方面發揮重要作用的管理活動。管理會計是一個“特殊”的信息系統。20世紀50年代，管理會計從傳統會計中獨立出來，成為與財務會計并列的一門獨立的學科。

美國會計學會（AAA）下屬的管理會計委員會（CMA）對管理會計的定義是“管理會計是運用適當的技術和概念來處理某個主體的歷史的和預期的經濟數據，幫助管理當局制定具有適當經濟目標的計劃，并以實現這些目標做出合理的決策為目的”。國際會計師聯合會（IFAC）的定義為“管理會計是對管理當局所應用的信息（財務和經營的）進行鑒定、計量、積累、分析、處理、解釋和傳播的過程，以便在組織內部進行規劃、評價和控制，保證其資源的利用并對它們承擔經管責任?！?/p>

從上述定義不難看出，管理會計是一個信息系統，而且是一個特殊的信息系統，其特殊性體現在與同是信息系統的財務會計相比，財務會計是一個單純提供會計信息的系統，而管理會計一方面要提供信息，一方面要幫助管理當局制定計劃，做出合理的決策，從這點看管理會計人員要比財務會計人員更靠近決策層。

管理會計的職能及重要性

管理會計的職能是指管理會計實踐本身客觀存在的必然性所決定的內在功能。從管理學的角度，企業管理具有預測、決策、規劃、控制和考核評價等5項職能。按照上述管理5項職能的觀點，可以將管理會計的主要職能概況為以下5個方面：預測經濟前景、參與經濟決策、規劃經營目標、控制經濟過程和考核評價經營業績。

（一）預測經營前景

預測是指采用科學的方法預計推測客觀事物未來發展必然性或可能性的行為。管理會計發揮預測經濟前景的職能，就是按照企業未來的總目標和經營方針，充分考慮經濟規律的作用和經濟條件的約束，選擇合理的量化模型，有目的地預計和推測未來企業銷售、利潤、成本及資金變動趨勢和水平，為企業經營決策提供第一手信息。

（二）參與經濟決策

決策是在充分考慮各種可能的前提下，按照客觀規律的要求，通過一定程序對未來實踐的方向、目標、原則和方法做出決定的過程。決策既是企業經營管理的核心，也是各級各類管理人員的主要工作。由于決策工作貫穿于企業管理的各個方面和整個過程的始終，因而作為管理有機組成部分的會計（尤其是管理會計）必然具有決策職能。企業的重大決策，都應該有會計部門參加，也有人將其稱為參與決策。

管理會計發揮參與經濟決策的職能，主要體現在根據企業決策目標搜集、整理有關信息資料，選擇科學的方法計算有關長短期決策方案的評價指標，并作出正確的財務評價，最終篩選出最優的行動方案。

（三）規劃經營目標

管理會計的規劃職能是通過編制各種計劃和預算實現的。它要求在最終決策方案的基礎上，將事先確定的有關經濟目標分解落實到各有關預算中去，從而合理有效的組織協調供、產、銷及人、財、物之間的關系，并為控制和責任考核創造條件。

（四）控制經濟過程

控制經濟過程是管理會計的重要職能之一。這一職能的發揮要求將對經濟過程的事前控制同事中控制有機地結合起來，即事前確定科學可行的各種標準，并根據執行過程中的實際與計劃發生的偏差進行原因分析，以便及時采取措施進行調整，改進工作，確保經濟活動的正常進行。

（五）考核評價經營業績

現代管理十分注重充分調動人的積極性，貫徹落實責任制是企業管理的一項重要任務。管理會計履行考核評價經營業績的職能，是通過建立責任會計制度來實現的。在各部門各單位及每個人明確各自責任的前提下，逐級考核責任指標的執行情況，找出成績和不足，從而為獎懲制度的實施和未來工作改進措施的形成提供必要的依據。

地方政府投融資平臺在市場化轉型過程中遇到的困難

地方政府投融資平臺，是指由地方政府及部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投融資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

地方政府投融資平臺是特殊時期的特有產物，具有生命周期。隨著城市建設高峰的過去，某些平臺在完成了某個領域的投資建設任務后就應該歷史性地退出舞臺，要么關閉要么轉業成為經營實體。而從改革成本和改革穩定性的角度來看，推動平臺公司轉型是更佳方案。然而，地方政府投融資平臺在市場化轉型過程中均遇到一些共同的困難，這些問題應該引起管理當局的足夠重視，主要包括：

（一）融資平臺蘊藏風險，未來戰略方向不明確

地方政府融資平臺的設立，使純粹依賴政府財政收入進行基礎設施建設，發展為可以以適度融資負債的方式加大基礎設施建設投入，加快經濟發展。同時將市場化的方式引入到基礎設施建設領域，不僅提高了資金使用效率，而且形成了“政府+市場+企業”的新格局，一定程度上促進了市場經濟條件下政府工作重心和職能的轉變。

然而地方政府融資平臺成立至今，自身積累的風險也不可小覷。當前地方政府融資貸款責任制度并不明確，由此導致投資超過財政能力的增長，而且債務的增長缺乏長期有效的管理機制。貸款的償還期限可能與政府任期不相一致，現任地方政府的債務規模遠遠超出其當前的財力，債務水平與償還能力不相匹配，地方政府擔保行為的有效力值得質疑。再加上地方政府通過融資平臺貸款的信息披露嚴重不透明，進而形成隱性負債而非合規的顯性負債。高居不下的地方債務會對地方政府的信用造成負面影響，由于傳導和貫通機制存在，地方政府融資平臺信用問題也會對中央政府產生影響。

鑒于上述情況，投融資平臺公司的市場化轉型勢在必行。然而，脫離了地方政府的信用背書，廣大融資平臺向何種方向轉型？未來的發展戰略是什么？如何確定自己的核心競爭力？這些是廣大融資平臺公司在尋求市場化轉型過程中不得不面對的問題。

（二）商業模式模糊，市場化競爭能力低下

未來，隨著越來越多的融資平臺進行轉型，平臺公司的數量肯定會大幅減少。越來越多的平臺公司將作為市場主體，面對市場競爭。這就要求平臺公司必需要確立自己的商業模式和盈利體系。

然而，習慣了做地方政府的“錢口袋”，聽從地方政府的財政資金安排的廣大融資平臺公司，如何能夠在大浪淘沙的市場競爭中確立自己的商業模式，找準自己的定位，打造自己的核心競爭力，這是眾多融資平臺公司亟待思考的問題。

（三）地方政府政績觀導致平臺投融資平臺債務負擔沉重

地方政府融資平臺貸款屬于地方政府的短期行為。目前GDP在我國政府官員的政績考核指標中仍然占有重大的比重，因此存在一些地方政府官員通過進行基礎設施及其它投資創造GDP政績的可能性。進而，地方政府官員在任期內通過各種形式的大規模舉債籌集基礎設施建設資金，形成了與財政償還能力不匹配的債務。

由于官員任期制度缺少對債務的負責機制，缺失債務償還機制，各任期官員只管以貸款方式獲得所需的巨大資金，盲目舉債，對于前任債務償還問題不重視，導致債務的增長缺乏有效的管理機制，債務蔓延積累成為政府重負。

（四）責任主體不明確，未能建立有效的績效評價及考核機制

目前我國地方政府財政投融資制度還處于創建階段，經營管理體制仍不健全，因此地方政府融資平臺在法人治理結構方面存在先天缺陷。從決策主體角度看，投融資平臺與地方政府有著直接的“血緣”關系，無論在人事管理還是在具體業務上大多受到地方政府的控制，例如人事任免權限在地方黨委政府、資產管理權限在地方國資委、項目選擇權限在地方發改委、資金管理權限在地方財政部門。

平臺決策主體不明確、行政化色彩較濃的缺點導致平臺運行過程中出現決策隨意性較大、成本難控制、資金使用效率低下、財務不規范透明、信息不對稱等一系列問題，特別是在項目選擇上往往缺乏科學翔實的論證，導致許多項目是市場競爭領域的低水平重復建設，平臺收入來源對地方政府補貼和土地出讓金依賴性較強，盈利預期得不到保證；同時，由于大部分融資平臺只負責融資，而不參與直接投資，因此在具體項目操作中實際控制主體與融資主體不一致，利益主體與責任主體不吻合，無法建立有效的績效評估和考核體系。

管理會計在地方政府投融資平臺市場化轉型中的重要作用

（一）明確發展戰略，實現價值增殖

管理會計通過規劃、控制和決策等過程，可以明確企業未來的發展戰略，并在此基礎上確立企業能夠獲得發展的關鍵成功因素，從而實現價值創造和資本增殖。

未來平臺公司將會去平臺化運營，作為參與市場競爭的地方性國有企業存在，平臺公司應在盡量短的時間內實現實體化、市場化和規范化的發展轉型，參與市場化競爭。平臺公司應堅持以基礎設施建設為核心，向多元化、跨區域化發展，進一步夯實業務能力，并購和整合將成為平臺公司發展的常態，生存下來的平臺公司將以新形象展現在人們面前。

融資平臺應充分考慮未來的職能定位、業務板塊等，設置合理的組織架構及授權體系，并清晰部門職能、崗位職責分工等，做實平臺公司的內部管理架構，提高運營效率。同時，針對集團化運營的融資平臺公司，應結合平臺的職能定位、業務發展規劃等，對下屬參控子公司進行系統梳理并分類，針對性地設計管控模式，充分激活各子公司的發展動力。

（二）創新商業模式，提升公司業績

所謂商業模式，是指為實現客戶價值最大化，把能使企業運行的內外各要素整合起來，形成一個完整的高效率的具有獨特核心競爭力的運行系統，并通過最優實現形式滿足客戶需求、實現客戶價值，同時使系統達成持續贏利目標的整體解決方案。簡單而言，就是發現和組織獨特的資源交易，為企業帶來正的現金流。

管理會計與商業模式的確立和創新有著很大的關系。商業模式創新是為了創造更多的價值，在商業模式創新與構建中，管理會計要提供決策支撐、流程設計、成本管控、風險控制、績效管理等服務，所以商業模式的創新要大力引入管理會計。

地方政府投融資平臺要實現市場化轉型，首先要確立自己的商業模式。融資平臺公司應厘清與地方政府的關系，根據市場規則，明確平臺公司的服務提供商和地方政府的服務購買者關系，同時對平臺公司進行定位。根據業務發展需要，通過對區域內國有資產和資源的重組和整合，將城市資源和國有資產集中進行歸集，全力打造綜合性城建融資實業型平臺公司，做大業務規模，培養專業能力。在此之上，積極探索區域投融資平臺的協同發展，嘗試區縣平臺整合和跨地市區域的平臺整合。

（三）通過精益財務管理，化解存量債務

“精益管理”是管理會計的核心理念之一。精益管理要求企業的各項活動都必須運用“精益思維”（LeanThinking）?！熬嫠季S”的核心就是以最小資源投入，包括人力、設備、資金、材料、時間和空間，創造出盡可能多的價值，為顧客提供新產品和及時的服務。

精益財務管理就是要求企業通過精細化的財務管理方法與制度流程設計，降低成本，提升價值，防范風險，通過資金集中管理與優化配置、加強現金流量管理、強化全面預算管理、積極開展成本管理、深度參與投資管理、完善財務信息化系統、加強數據分析與決策支撐等，使傳統的核算型財務管理向價值管理轉型。

從當前地方政府融資平臺貸款現狀看，銀行信貸資金已經脫離信用的基本規則和屬性，充當財政資金職能用于城市基礎設施建設與城市開發。信貸資金財政化的現象嚴重，一方面擴大了財政赤字規模，財政入不敷出，若再繼續下去將會引起財政危機和政府信用的喪失；另一方面影響信貸規模的控制，赤字財政導致貨幣需求總量增加，在收緊貨幣政策條件下貨幣供給量卻不增加，產生一種通貨膨脹缺口，引起價格水平提高，不利于宏觀經濟發展。因此，化解債務風險已成為各級政府工作的重中之重。

只有從精益管理的角度出發，以精益財務管理為手段，控制債務規模，降低融資成本，努力拓展財政增收空間，積累財政實力用于消化貸款欠款，樹立新增財力首先用于消化赤字債務的意識。實行規范的部門預算和綜合預算，并嚴格按預算執行，才能有效的化解債務風險。結合地方政府財政資金狀況，區分輕重緩急，合理安排預算支出，適當安排財政專項還貸資金，制定新舊貸款本息還款計劃，每年在預算內安排一定數量的資金用于償債，并根據財政情況和還債需要逐年增加，逐步償還地方政府融資平臺的貸款本息。

（四）建立科學的考核評價體系，落實責任主體

管理會計的目標是通過運用管理會計工具方法，參與單位規劃、決策、控制、評價活動并為之提供有用信息，推動單位實現戰略規劃。建立有效的考核評價體系是實現公司戰略的重要環節。

地方政府設立的各類投融資平臺行政色彩普遍較濃，各投融資平臺往往由不同的行政部門組建管理，條塊分割嚴重。從而無法確認責任主體，也無法建立有效的績效評估和考核體系。

管理會計的工具方法可以應用于地方政府融資平臺的績效管理領域，如可以采用關鍵指標法、經濟增加值、平衡計分卡等方法，幫助建立融資平臺的考核評價體系。以經濟增加值（EVA）為例，EVA是指企業可持續的投資收益超過資本成本的凈值。EVA是全面考核企業經營者有效使用資本和為股東創造價值能力的重要工具，也是企業價值管理的基礎。通過建立以EVA為導向的價值評價體系，融資平臺可以實現以財務報表為基礎，以資金成本為基準，深入公司經營的不同環節和不同層級，將EVA的構成要素從財務指標向管理和操作層面逐級分解，繪制出要素全、可計量、易識別的價值樹，從而揭示出價值形成的途徑以及影響重大的關鍵價值驅動因素。

地方政府投融資平臺也可以借助平衡積計分卡建立自己的考核評價體系。平衡計分卡是一種基于戰略管理的業績評價體系，它包含財務層面，顧客層面、內部組織流程管理層面及學習和成長層面4個維度。平衡計分卡同時涵蓋財務和非財務指標、定量和定性指標、短期和長期指標，多元化的考核指標能為融資平臺公司戰略目標的實現提供指導。融資平臺應建立健全的法人治理機構，構建產權清晰、權責統一、自主經營、自負盈虧、科學管理的法人治理結構，要推動融資平臺公司由事業法人向公司制法人轉型，真正確立其市場主體地位，實現完全市場化運作和政企分離，強化對黨政一把手的考核問責及激勵機制，做好人力資源發展規劃，多渠道市場化吸引人才，實現各方面人才在管理思想、經驗及發展潛力的合理搭配，形成既具有管理能力、又具有發展動力的人才團隊。注重人才梯隊的培養，確保引進的人才符合公司未來發展的戰略要求。通過管理層持股、技術入股、職工持股等手段，推動企業股權多元化和股份制改革，激發內在活力。

綜上所述，地方政府投融資平臺在當前市場化轉型過程中均在不同程度上遇到了一些困難，如戰略方向不明確，商業模式模糊，債務負擔沉重，責任主體不明確等問題。通過大力推進管理會計體系和方法，可以使投融資平臺公司明確發展戰略，創新商業模式，化解存量債務，建立科學的考核評價體系，從而在投融資平臺公司市場化轉型過程中發揮重要的作用。

參考資料

1.吳大軍.管理會計，第三版.東北財經大學出版社.

2.李翼.當前地方政府融資平臺風險剖析及發展轉型之路.天津經濟，2016（6）.

3.陳柳欽.規范地方政府融資平臺發展的思考.地方財政研究，2010（11）.

4.廖家生.管理會計：企業應對經濟“新常態”的重要工具.財務與會計，2015（1）.

責任編輯：劉桂素

（李翼，天津財經大學財務管理專業碩士，特許公認會計師（ACCA），高級會計師，現就職于天津新金融投資有限責任公司）