新型城鎮化建設的投融資困境及其破解路徑

余路

摘要：新型城鎮化建設作為我國現代化發展進程的助推劑，其核心作用日益凸顯。為了保障新型城鎮化建設的持續、健康推進，勢必需要城鎮金融的強力參與，以及與城鎮化建設息息相關的政府金融平臺、公共建設項目的配套支持。基于此，本文對新型城鎮化建設的投融資困境進行了分析，并提出了具體的解決對策，以期能給有關各方提供助益和參考。

關鍵詞：新型城鎮化建設 金融困境 破解路徑

一、新型城鎮化建設中面臨的投融資困境

（一）土地財政“難以為繼”

所謂土地財政，即政府部門過度依靠土地出讓金來維持政府的開支。其在我國推行城鎮化的進程中占據的比例逐年攀升，甚而在近年來演變為大多數地方政府主要的或唯一的財政開支來源，這就給地方政府基礎設施融資帶來了一定的風險及不確定性，并逐漸顯現出土地財政的不良后果。首先，“土地財政”不具備可持續性。經過歷屆地方政府的過度利用，可資出售的土地資源已變得十分有限，依靠批租土地獲得收入的方式使“土地財政”越來越難以為繼。其次，“土地財政”模式極易助長腐敗之風，引起矛盾。土地批租給政府帶來巨大收入的同時，亦因其中巨大的權力尋租空間衍生了一系列的不正之風和腐敗行為，并時常誘發暴力沖突。最后，“土地財政”在一定程度上阻礙了城鎮化的深入推進。地方政府為了“土地財政”得以不斷延續，以便維持政府的正常運轉，在沒有其他核心競爭產業替代“土地財政”的情形下，便只能集中一切資源追求土地的城鎮化，而沒有精力深入推進城鎮化建設。失去了人民的安居樂業，便只能使新型城鎮化建設成為空談。

（二）地方政府的投融資平臺不健全

近年來，各級地方政府積極打造規模大、融資方式全的多融資平臺，目的是為了快速化解國際金融危機對我國地方經濟造成的沖擊，并促使經濟保持穩定快速發展。但這種投融資模式也為地方政府金融平臺帶來了一定的風險：

1、政府巨型隱性債務風險

當前，我國地方政府投融資平臺的資金大多來源于銀行貸款，作為抵押的登記資產多為政府撥劃的土地、股權等，這部分資產變現能力差，其融資主要以地方政府的信用做背書擔保。隨著依附于地方政府的城商行成為投融資平臺的重要支撐，政府投資決策的底氣大了，城市建設措施越來越激進，這導致政府隱性債務不斷攀高，極有可能轉變為財政風險。

2、內部治理結構不完善

作為投融資平臺的最大出資者，地方政府掌握著資金使用的絕對決策權，這導致政府職能不斷延伸，淡化了融資平臺的市場屬性。此外，投融資平臺的管理者多為原政府官員，他們缺乏管理現代企業的實際經驗和金融風險的把控能力，常致決策出現偏差。

3、外部約束機制缺失

一些地方政府未全面、正確評估自身的承受能力，融資平臺擴張過快，導致債務風險加大。現實中，政府從多家銀行貸款置于統一的資金庫，再依據不同項目統一調配，資金在整個運行周期中缺乏有效的外部監督，既無法有效防范信貸資金的挪用問題，也降低了資金的使用效率。

二、破解新型城鎮化建設中投融資難題的路徑選擇

（一）引入民間資本，促使投資主體多元化

通過建立科學的可持續回報機制和良好的運營平臺，可以有效吸引民間資本參與到城鎮化建設中來。這不僅解決了投資主體、資金來源等問題，還能明晰產權，發揮獨立承擔風險的優點，將以政府為主導的投融資模式逐步轉換為以市場為主體的競爭機制，提高城市建設的運營水平。

（二）發展市場化融資方式，積極拓展融資渠道

新型城鎮化建設中蘊含著巨大的潛在資金需求，只有積極拓寬融資渠道，提供持續可靠的中長期資金，才能將龐大的潛在資金需求逐漸轉化為市場主體和政府的投資需求，促進城鎮化建設穩定持續發展。

1、發行政府債券及完善票據市場

通過發行政府債券及中期票據等方式，搭建多元化的融資結構是城市運營中非常重要的市場化手段，利用此方式既規范了地方政府的融資行為，也為新型城鎮化建設提供了穩定而持續的資金來源。

2、完善開發性金融工具

以政府信用為基礎，并在政府主導下，通過將財政性的資金轉化為信貸資金的方式并以市場化的手段發放運行，促進城市建設在運行中不斷完善“政府引導項目發展，開發性金融做孵化，市場管出口驗收”的融資機制，最終實現政府的發展愿景和目標。

3、積極推廣公私合作（PPP）模式

PPP模式不僅為新型城鎮化建設提供融資渠道，而且為城鎮化基礎設施建設、公共事業的發展提供了高效、可靠的管理機制。

4、發展產業投資基金

城鎮化建設融資證券化可以有效解決設施建設周期長、收益低等難題。政府可將高新產業、規模大、效率集中的基礎設施產業等以產業投資基金的形式交由金融投資管理機構進行專業化管理與運行。

（三）規范地方政府投融資平臺

地方政府投融資平臺在新型城鎮化建設中扮演著十分重要的角色，對于隱性債務風險應采取積極手段加以控制。

1、重新定位、加快重組

積極引進市場化機制，重組地方融資平臺，讓融資平臺回歸市場化的本質。

2、健全內部治理結構

將投融資平臺的經營權與政府的所有權分離，使二者形成“委托-代理”的契約關系，并依據雙方的出資比例分擔收益及風險。

3、完善外部約束機制

建立公共投融資信息披露制度，正確應對投融資平臺債務激增問題，對公共投融資計劃及進展情況及時進行跟蹤、監督、審計。

三、結束語

作為制約城鎮化發展的重要因素，建設資金來源仍是目前急需解決的關鍵問題。只有城鎮主體、金融機構、地方政府協同發展，采取有效措施積極應對新型城鎮化建設過程中的投融資困境，多渠道、多手段、長效化改善現有城市運營的融資模式和現狀，才能確保我國的新型城鎮化建設持續、穩定、健康開展。

參考文獻：

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