完善高校黨委領導下的校長負責制的思考與建議

吳敬東

（華中師范大學 學校辦公室，湖北 武漢 430079）

完善高校黨委領導下的校長負責制的思考與建議

吳敬東

（華中師范大學 學校辦公室，湖北 武漢 430079）

高校黨委領導下的校長負責制是中國特色現代大學制度優勢和生命力的體現，也是建設中國特色現代大學制度的根本需要。通過對新中國成立以來高校領導體制的演變歷程的梳理，可以發現，堅持和完善高校黨委領導下的校長負責制，需要用科學的制度設計來規范高校內部黨委權力、行政權力、學術權力、民主權力之間的關系，并建構一套包括決策機制、溝通機制與督查機制在內的良性運行機制。

黨委領導；高校；校長負責制

黨委領導下的校長負責制是我國大學管理的基本制度。2014年10月15日，中共中央辦公廳印發了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，并要求各地區各部門結合實際情況認真貫徹執行。實踐證明，這一制度符合中國高等教育發展的基本規律，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善。

一、新中國成立以來高校領導體制的演變

新中國成立以來，我國高校的領導體制歷經多次更迭，逐步建立起了適合中國國情、符合中國特點的黨委領導下的校長負責制。

新中國成立初期，為保證高校教育的連續性，政府對高校的管理主要是成立由校長、各院院長、學生代表等共同組成的具有臨時性、過渡性的校務委員會。校務委員會直接接管學校，擔負主持教務、維持教學秩序的重要職責。1950年4月，教育部通知要求所有中央任命的高校都實行校長負責制。稍后頒布的《高等學校暫行規定》要求所有大學和專門學校都應該采用校（院）長負責制。中共中央宣傳部于1955年5月發表的《關于學校教育工作座談會的報告》指出，學校里的黨組織和學校行政之間不是領導和被領導的關系，兩者應互幫互助，協調配合，共同搞好學校建設。1956年9月，黨的八大通過了新的黨章，黨章明確規定了包括學校在內的黨的基層組織應當領導和監督本單位行政機構和群眾組織。1958年9月，中共中央、國務院發布了《關于教育工作的指示》，按照指示的要求，我國高校逐漸建立起黨委領導下的校務委員會負責制。1961年，在“高校六十條”中，中共中央又進一步明確提出，高校里的黨委會是黨的基層組織，是學校工作的領導核心，統一領導學校工作，高等學校要實行黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制。“文革”期間，高校則實行了“革命委員會制”的黨的“一元化”領導。

1978年，十一屆三中全會召開后，教育部頒布《全國重點高等學校暫行工作條例》（試行草案），也就是重新修改的“高校六十條”。根據此《條例》的要求，高校的領導體制實行黨委領導下的校長分工負責制；黨的委員會是黨在高校中的基層組織，是學校的領導核心，統一領導學校工作。1984年10月，中央宣傳部和教育部召開九省市高校校長負責制試點工作座談會，決定在15所高校試行。1985年5 月27日，在《中共中央關于教育體制改革的決定》中，要求學校逐步建立校長負責制，有條件的可以設校務委員會作審議機構，黨組織則支持校長工作并保證黨的各項方針政策的落實和教育計劃的實現。1989年8月，中共中央發布《關于加強黨的建設的通知》，明確規定高校的領導體制應該是黨委領導下的校長負責制。在1990年7月的《關于加強高等學校黨的建設通知》中，高校這一領導體制再次得到強調。1996年4月，中共中央頒布《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》，條例指出，在黨委領導下的校長負責制中，黨委應起到核心作用。在2014年10月15日頒布的《實施意見》中，中共中央進一步明確了高校實行黨委領導下的校長負責制這一領導體制，并要求各地制定具體實施辦法，嚴格執行。

二、進一步完善高校黨委領導下的校長負責制的制度體系建設

制度和權力是現代政治學中難以繞開的兩個概念。諾斯認為：“制度是個社會的游戲規則，更規范的講，它們是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”。［1］制度規范權力，權力從屬于制度，一項好的制度就在于能夠讓權力在制度的框架內有效運轉，既避免了權力的過度膨脹，又能發揮出權力的最大作用。此外，制度的執行力往往取決于制度的技術含量或制度的細密程度，必須具有可操作性。制度的設計不能只停留在原則化的程度，過于原則化的規定無異于空中樓閣。完善高校黨委領導下的校長負責制，就需要我們用科學的制度設計來規范高校內部各項權力之間的關系。通過制定和完善“普通高等學校黨委領導下的校長負責制實施細則”、“大學章程”等制度體系，建立健全政治權利、行政權力、學術權利和民主權利即決策、執行、監督等權利相對分離相互制約的中國特色現代大學的制度體系。

1.完善黨委權力制度體系。

中國特色現代大學制度下的黨委權力，是指制度對“黨委領導什么、怎么領導”的明確和規范。《條例》對黨委權力做了堅持社會主義辦學方向、討論決定學校改革發展穩定等八個方面的職責規定，屬于對黨委權力界定的法律文本。

從權力結構的視角來看，在高校管理系統中，黨委權力處于目標決策層，也就是權力結構的最高層，對高校發展的戰略全局和根本性問題負有決策的權力和責任。但黨委權力并非單指黨委書記的個人權力，而是由學校黨委領導班子組成的集體權力。因此，明確和規范黨委權力，關鍵要將集體領導和個人分工結合起來，逐步完善重大問題和重要事項決策前的咨詢制度、黨內民主生活會制度等，使黨委的集體權力落到實處。

從制度結構的視角來看，與行政權力（校長負責制）所代表的分工負責相比較，“黨委權力”代表了集體領導和集體負責原則。但集體領導和集體負責原則在實踐中可能會導向黨委“不管論”和黨委“包辦論”兩種傾向，前者在集體領導和集體負責中忽視了黨委對行政權力的領導權力，而僅將職責集中于黨的建設和思想政治工作方面，從而弱化了黨委的作用；后者則是在集體領導和集體負責中強化了黨委的作用，將黨委權力完全覆蓋了行政權力，行政權力變成了黨委權力的附庸。針對這種情況，要嚴格按照《條例》規定的職責辦事，根據各個高校的具體實踐和實際情況，建立健全黨委會議事制度等有關規章制度，嚴格規定和限定黨委權力的行使范圍。

2.完善行政權力制度體系。

中國特色現代大學制度下的行政權力，是指制度對“校長負責什么、如何負責”的明確和規范。高校的行政權力就是要依照《中華人民共和國高等教育法》的規定，依法治校；依照大學章程的規定，依章治校。中國特色現代大學制度下的行政權力，就是要依照《高教法》的規定，獨立負責地行使行政管理職權。而以校長負責為代表的行政權力的職權主要包括以下方面：教學、科研活動的組織開展；發展規劃及規章制度的制定與實施；學校內部組織機構的設置及副校長人選的推薦；年度經費預算的擬定與執行；教師聘任與學生學籍管理有關工作以及章程規定的其他職權等。

從權力結構的角度來講，在高校管理系統中，行政權力處于權力結構的第二層，即執行層。高校行政權力的職責就是在接受黨委領導、執行黨委決議的基礎上，將黨委制定的目標決策轉化為具有可行性的行政分解項。以校長為代表的行政權力的實施效果，最終就由行政權力對黨委領導下的決策的執行效果來體現和檢驗。行政權力與黨委權力的剝離，代表著中國特色現代大學決策權與執行權的分離，使二者相互制約又相互協調，最終推動我國現代大學的穩定發展。

從制度結構的角度來看，建立在科層制結構基礎上的高校行政權力被賦予了管理層次相應的非學術性事務工作的職責和權力。新中國成立以來，我國高校逐漸形成了“以行政權力為中心”的管理模式，這種模式忽視了學術權力的作用和地位，過分強調行政權力在高校管理中的作用。建設中國特色現代大學，就需要努力克服行政權力的“自我中心化”趨向，真正樹立以學術權力為中心的管理思想。這也要求我們在黨委領導下的校長負責制體系下，嚴格按照《高教法》界定行政權力的職責范圍，極力避免行政權力與專業權威的沖突，并結合各高校的實際情況，建立健全“校長辦公會議事規則”、“校務委員會議事規則”等有關規章制度體系，嚴格規定和限定行政權力的行使范圍。

3.完善學術權力制度體系。

中國特色現代大學制度下的學術權力，是指基于高校知識專業化而產生的基爾特（專業化）式的權力形式。它是高等教育系統中權威的基石，天然地支配著學科領域的工作，也在高等教育系統的基層形成了一種“有組織的無政府”狀態。教授、專家等學術權威群體是學術權力的象征和代表，高校中的學術權力，就是指由這些教授、專家學者組成的委員會直接參與高校學科建設、專業設置、教學改革等方面的決策和管理的權力。在中國特色現代大學制度體系下，高校學術權力的施行既是落實教授治學、專家治校制度的客觀要求，也是中國特色現代大學制度生命力的體現。

從權力結構的角度來看，在高校管理系統中，學術權力是高校的權利主體，是高校實現以知識為中心的教學科研和文化傳承創新活動的基礎，具有一定程度上的獨立性。中國特色現代大學制度就是要反映學術權力的這一特點，以學術權力為中心建立自己的組織結構，讓行政權力真正建立在學術權力的基礎之上。但是，調研發現，本應作為行政權力基礎的學術權力卻在很大程度上遭到了行政權力的壓制，從而部分或者全部喪失了獨立自主性。堅持和完善黨委領導下的校長負責制，就需要我們通過制定具體而完善的制度體系來體現對知識分子責任感和主人翁意識的尊重。其中，以“教學委員會議事規則”、“學術委員會議事規則”、“教授委員會議事規則”等為代表的議事規則體系是保障學術權力的運行空間、強化學術權力的地位與作用的重要制度體系。

4.完善民主權力制度體系。

中國特色現代大學制度下的民主權利，是指源于高校作為“異質組織”而產生的基于利益共同體的共同參與和溝通對話機制。高校是一個構成人員復雜、目標多樣、權力結構多元的社會組織，由政治權力所代表的黨委體制、行政權力所代表的科層體制、學術權力所代表的知識權威體制相互制約、相互促進、相互協調。同時還伴有工會等教師團體組織、社團等學生團體組織的局部利益訴求。在這些社會關系中，既包括了共同的利益取向，又涵蓋有不同的利益訴求。這就要求中國特色現代大學應在制度上形成對其運行機制有約束力的機制，“在自身利益或局部利益與社會公正發生沖突時，作為有良知的理性組織，大學應當選擇社會公正，成為體現、維護、促進社會公正的自律場所。”［2］（p13-19）

但是，現實的情況是，傳統的中國高校內部組織結構中，利益相關方參與度明顯不夠，民主權力處于弱化或邊緣地位，從而容易導致高校在制定相關決策時在一定程度上損傷了程序公正或結果公正。構建中國特色大學制度，就是要在黨委領導下的校長負責制的權力框架中，通過完善和制定校院（系）“教代會議事規則”、學生群團組織參與學校決策制度等來維護和保障民主權力的作用與地位，促進利益相關方的有效參與并最終形成一整套涉及規范大學組織及其成員行為規則、處理大學內部各種利益關系的議事規則和溝通機制。

三、進一步完善高校黨委領導下的校長負責制的運行機制建設

好制度需要硬落實，不斷提高貫徹執行黨委領導下的校長負責制的水平，需要在制度運行過程中進行制衡、檢驗和解決。因此，完善高校黨委領導下的校長負責制，需要從決策、溝通和督查三方面建立良性的運行機制，確保在實際運行過程中黨委領導下的校長負責制能夠科學、有序和高效。

1.進一步完善決策運行機制。

根據《高教法》、《條例》的有關規定，黨委會是高校的最高決策機構，統一領導學校工作；在黨委全委會閉會期間，黨委常委會負責履行黨委全委會的職責；全委會是高校最高行政決策的常設機關，以全體會議的形式進行集體決策；校長辦公會是在高校黨委的領導下，討論教學、科研和其他行政事務的組織結構。堅持和完善黨委領導下的校長負責制，一方面需要對黨委全委會、黨委常委會和校長辦公會的職能內容進行明確界定，另一方面也要對其各自的決策運行機制進行科學的規范，制定相應的議事規則，保證各自責任明確、分工科學。

2.進一步完善溝通協商機制。

如上文所分析的，高校作為一個“異質組織”，是一個構成人員復雜、目標多樣、權力結構多元的社會組織，其正常運行依賴于政治權力、行政權力、學術權力和民主權力之間的相互制衡和協調，依賴于黨委領導權、校長行政權和各職能部門、學術組織和其他團體組織之間的整合與交流。因此，為堅持和完善黨委領導下的校長負責制，需要建立一套深度對話與平等協商的溝通機制，包括不斷建立健全校領導接待日制度、校務公開制度、下基層調研制度、監督反饋制度、民主生活會制度，并建立定期向民主黨派、老干部進行意見通報和征求等制度。一個完善的溝通協商機制，可以使政治權力的決策和在行政權力的執行過程中，制度設計者、決策者與利益相關方之間能夠就具體問題進行充分、耐心細致的交流，交流的目的不止于消除分歧，而是通過溝通“一方面謀求大學制度的利益相關者對大學制度預案或者正在運行的制度有全面深刻的理解，另一方面也為大學制度設計者（處于領導地位的個體或者集團）提供了解該制度所約束的對象或利益相關者的不同意見的良好機會，進而為制度的科學化、正義化奠定堅實基礎，并且可為建構心理契約創造有益條件。”［3］（p37-42）

3.進一步完善督查督辦機制。

使制度規范得以實現的督查機制是制度運行的一個重要環節。堅持和完善黨委領導下的校長負責制，需要建立一套能夠行之有效、落到實處的督查機制。從政治權力和行政權力的角度來看，高校主管部門應該對高校黨委領導班子進行定期的檢查和監督，高校黨委應對領導班子成員進行定期的檢查和監督，高校校長應對行政職能部門成員進行定期的檢查和監督。如果職能、決議、制度在日常運行中出現問題，應該先由領導決策層行使糾錯權力；如果是決策本身出現偏差，則需要由黨委全委會、黨代會來行使糾錯權。在內部監督之外，還需要強化和發揮學術權力和民主權利對政治權力和行政權力的民主監督作用。首先，需要強化高校內部民主監督的效能，尤其是要注意發揮學術權力在行政事務中的咨詢與制衡作用。“學術功能是高校最為主要和不可撼動的部分，也是大學成其為大學的關鍵”。［4］（p62-66）要明確學術委員會在學術事務中的獨立發言權和監督權，確保發揮其對行政事務的監督作用。其次，要進一步明確和完善教代會制度的功能與內容。“我國高校內部民主監督的本質是‘以權利制約權力’，其基本形式是教職工代表大會制度。”［5］（p86-91）這就需要我們加強教代會制度的法制化、規范化建設，創新教代會制度的形式，重視并加強民主黨派、工會、學生社團、學聯等群體或團體的民主監督作用，最終建構一套完整的以教代會為中心的高校民主監督機制。

［1］［美］道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.杭行，譯.上海：三聯書店出版社，1994.

［2］蔣凱.社會公正與大學角色［J］.高等教育研究，2007，（3）.

［3］陳彬.大學制度正義：旨趣、機制與行動——基于羅爾斯和馬格利特正義理論的雙重視角 ［J］.清華大學教育研究，2008，（5）.

［4］湯萱.我國公立高校內部權力研究——基于治理理論的視角［J］.大學教育科學，2009，（3）.

［5］畢憲順，趙鳳娟.高等學校的民主監督與權力制約——以教職工代表大會制度為基本形式［J］.教育研究，2009，（1）.

責任編輯 張 豫

G647

A

1003-8477（2016）06-0168-04

吳敬東（1969—），男，法學博士，華中師范大學學校辦公室主任，機關黨委書記，保密委員會辦公室主任。