協商民主視角下的村民自治主體分析

王　凱，程同順

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

·政治文明研究

協商民主視角下的村民自治主體分析

王凱，程同順

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

村民自治的主體是可以行使自治權的村民個人，其在村級協商民主活動中產生了平等協商型、自我主導型以及理性順從型三種互動模式，并表現出了理性態度下的主體性理念、獨立的公共責任意識、多元之上的包容性與妥協性以及較強的民主能力與話語能力四大政治特征。

協商民主；村民自治；主體；理性；民主

村民自治作為20世紀80年代在中國農村大地上興起的新事物，自產生以來就吸引了眾多學者的關注，并由此引發出一系列的爭論。其中，對村民自治主體即村民自治權利歸屬問題的探討便是重點內容之一。在如今處于新時代的歷史背景下，村民自治主體問題不僅直接關系到廣大農民群體的權益能否有效實現，更與農村基層民主的建設問題息息相關。

一、村民自治主體的論域聚焦

學術研究從來都是一個積累和發展的過程。而對一個新研究問題的確立，必須建立在對以往研究進行準確把握的基礎之上。從已有的相關文獻資料來看，目前對村民自治主體問題的研究主要從宏觀與微觀兩大層面展開。具體來講，從宏觀層面看，理論界認為廣大農民作為村民自治事實上的主體不僅推動了自身的發展，還推動了農村基層民主建設事業的發展。［1］（p97）從微觀層面講，很多學者都對村民自治主體本身進行了基本界定，并得出了“村民個人”、“村民集體”以及“村民委員會”三種主體說的結論。此外，還有學者從法學的視角對村民自治主體進行了具體分析與探討，使村民自治主體問題的研究逐步趨向多元化。而從協商民主的視角對村民自治主體的特征進行理論分析，在目前的文獻資料中還比較少見。因此，本文從分析村民自治主體的基礎出發，在對村民自治主體的概念進行了一般性設定的基礎上，將村民自治放在協商民主的視角進行重點論述，得出了一系列結論。

村民自治主體是指哪些人應該依法享有這種自治權，這種自治權是為哪些人依法設定的，即通過實行自治的方式為哪些人獲取利益。關于村民自治主體概念的界定，目前學術界主要集中于以下三種觀點：

一是“村民委員會”主體說。持這種解釋的人提出村民委員會是村民自治的主體，因此它應該作為一種獨立的權力—利益主體，對村莊的公共事物享有參與權與決策權，并能與其他利益主體在地位平等的基礎上對相關利益問題進行談判，從而保護村莊的合法權利不受侵犯。［2］（p128）

二是“村民個體”主體說。持此種觀點的學者認為村民自治的主體只能是獨立的“村民個人”，因為權利只有落實到個人才有意義，而村也應該是基于人的組成而不是自治組織。［3］（p208）另外，還有學者認為村民自治權應該包括村民個體單獨即可行使的權利和必須由集體共同行使的權利，而在由集體共同擁有的自治權中，雖然村民個體無法通過個體權利單獨決定任何相關的自治事務，但并不能因此而否定村民個體是這些權利的主體。［4］（p54）

三是“村民集體”主體說。中國民政部負責村民自治相關工作的官員曾對村民自治的概念作過如下解釋，即“村民自治的構成主要包含兩個要件：一是農村社區，二是自治的主體。農村社區指自然村落，自治的主體指的是村民群眾。因此，村民自治的涵義是指一個或幾個自然村的村民，自己組織起來，在基層人民政府的指導下，依照國家的法律、法規，進行自我管理、自我教育和自我服務，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情”。在上面的釋義中，村民自治的主體是指全體村民。而這個概念是由國家民政部提出的，因此在一定程度上來看，以上觀點也是貫徹國家意志的一種體現。同時，另有學者也表達了與上面相似的觀點，認為國家意義和村意義上的民主主體分別是“人民”與“村民”，其中的“人民”與“村民”的概念都具有集合化的性質，然而對自治權利的行使與維護都應當轉化為具有法律效應的“公民”個體。由此，村民自治的主體也只能是具有集合性質的“全體村民”，而不可以釋義為“村民個人”。［5］（p14）

在以上的三種論述中，表面看來各種觀點都有充足的理由可以證明其立論的合理性。然而，村民自治的主體到底應該是村民個人、全體村民還是村民委員會？對于這樣的問題卻只可以有一個答案，因此必須對其進行深入細致的考察，同時也只有這樣才有可能找尋出真正的答案。從目前的理論界來看，支持第一、三種觀點的學者居多，他們大多認為只有村民自治主體是“村民集體”或“村民委員會”才能更合理地解決村民自治在發展過程中遇到的與基層政府對抗時產生的矛盾等現實問題，因為從本質上來講，“全體村民”和“村民委員會”都是具有集合性質的實體，這在無形中會為村民自治主體在與其他政治力量進行博弈時增添更多取勝的法碼。

而筆者卻認為這兩種觀點都存在不妥之處，如果將村民委員會的權力等同于村民自治權，并預先將其定位為村民集體自治權的代表，這無疑會出現將村民自治權置于國家權力的控制與延伸之下的情況。受我國特殊國情的影響，目前學術界雖然對村民委員會是一個自治機構還是一個執行機構，或者是二者合二為一這些問題存在很大的爭議，但可以肯定的是，如果將村民委員會作為村民自治的主體無疑是欠妥的。

在我國《憲法》的第二條中就有如下規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”而能夠更好地為農村地區的“草根民主”服務是《村民委員會組織法》立法的主要目的之一，這兩部法律的出臺也意味著任何政府（包括中央與地方）或由政府授權執行公務的各團體亦或公共組織都必須是通過由下而上的方式建立。因此，我們在對村民自治進行制度設計時必須遵循以下原則，即任何時候廣大村民都有充分的權利去改變村民委員會的組織架構，而不能形成將村委會的權力定位于村民權利之上的局面。

再者，如果將村民自治主體定位于村委會，這樣會大大提高將村委會的組織意志替代村民個人意志、村委會與村民之間關系混亂等現象的概率，繼而對保護村民的自治權構成極大的威脅。同時，對“村民個人不能單獨行使自治權，村民自治是一種集體的自治權”這樣的論調筆者也并不認同。不可否認，集體性確實是村民自治權最重要的特征之一，然而任何權力只有定位于個人才會產生實際意義。當村民自身的權利受到來自外部力量的侵犯，也許村委會會出面代之解決，但如果侵犯的主體是村委會本身呢，又有誰會出面保護村民個人的權利？如果村委會自身處理則會引發關于正義公平方面的質疑；如果是引入基層政府又會違背自治之原則。村民行使自治權的過程并不是村民個體權利的機械相加，我們不能因為村民自治集體性的特點而忽視村民的主體地位，如果是那樣將會違背自治之實質。

通過以上的分析論述可以得知，村民自治的主體是可以行使自治權的村民個人，而村委會只能是作為村民授權的自治機關而存在，也只有這樣才能真正體現自治之精神。

二、村民自治主體的歷史分析

從整個社會的歷史發展路徑來分析，任何一個國家只要進入到和平建設時期，其基層民主就會開始自發地萌芽和成長，而我國的農村基層民主建設也可以很好地證明這條社會發展規律。早在新中國成立之初，我國農村地區就了廣泛的基層民主實踐，成立了包括調解委員會、治安保衛委員會等在內的農民協會組織。這些基層群眾自治的新形式，不僅使農民在民主實踐中積累了大量的民主經驗和基本知識，還大大提高了自身的民主能力，為在此后的民主實踐中打下了堅實的實踐基礎。20世紀80年代實行家庭聯產承包責任制后，農村的產權關系發生了歷史性的變革，無論是在經濟方面還是在政治方面，農民都獲得了更多的自由，可以自主獨立地經營自己的生產和生活，并因此帶來了農民自主性和現代性的增強，平等、自由與民主意識也隨之產生。此后，隨著農村工業化、城鎮化以及社會主義新農村建設的逐步推行，不僅使整個農村社會的政治、經濟、文化以及法制等都發生了巨大的變化，還在于提高農民民主素質、引導農民正確行使自己的民主權利、切實加強農村基層民主建設等方面有直接益處。與此同時，在農村家庭聯產承包責任制基礎上建立起來的農民合作社，在給農民的經濟生活方面產生滿足感的同時，也使廣大農民在互助合作精神的引領下，進一步激發出了潛在的民主參與意識，從根本上夯實了農村基層的民主建設基礎。可以說，我國廣大農民群眾經過改革開放后多次民主實踐的歷練，已經在民主意識、民主技能以及民主能力等方面發生了蛻變，這為村民自治制度在農村地區的持續推行提供了基礎作用。

村民自治在我國農村地區并不是偶然出現的事物，而是農村政治、經濟與社會等各方面因素共同作用的結果，與此同時，它的產生與發展更離不開農民這個社會基礎。20世紀80年代以來，我國農民經歷了商品經濟的沖擊，其行為方式已經發生了翻天覆地的變化，尤其體現在思想層面即具備了更多的現代性。這種現代性在政治層面體現為農民具有了更為明顯的民主意識與民主訴求。換言之，也正是因為處于這個時代的農民具備了較之以往沖擊力更強的民主訴求，村民自治才能夠在農村地區廣泛開展起來。然而不可否認的是，在某些農村地區，村民自治卻是作為一種外來事物被國家通過“由外而內”的方式強制推行的。無論是通過自發產生或強制推行中的哪種方式，村民自治都離不開農民這個主體基礎，而對村民自治主體的社會基礎進行細致地分析，也正好構成了正確把握村民自治主體的重要前提條件。

三、村民自治主體在村級協商民主實踐過程中的互動模式

廣大村民作為村民自治過程中的實質性主體，在協商民主實踐過程中不僅實現了其基本人權的價值落實，使其主體地位得以真正體現與發揮，還在村民實現全面發展的方面實現了巨大進步。鄧小平曾提出，把權力下放給基層和農民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主。［6］（p252）從村民協商民主活動的實踐程序來看，可以說只有在村民自治制度中加入協商民主理念才使村民的自治權利得以真正落實。而從目前幾種典型的村級協商民主實踐模式來分析，廣大村民在與其他村級協商民主實踐主體的互動過程中產生了包括平等對話型、自我主導型以及理性順從型三種模式。

其一，平等對話型。此種模式是指在開展村級協商民主活動的過程中，各協商主體從協商議題選擇、決策甚至到最后的監督環節始終保持著較為平衡的關系，能夠在較為平等的基礎上進行充分協商與對話，使最終的決策結果符合大多數人包括村民們在內的根本意愿。不可否認，這種模式才是村級協商民主活動的理想模式，它強調決策結果能夠促使公共利益的實現，而廣大村民作為村民自治主體，也能從公共利益的立場去與其他協商主體進行理性的溝通與協商，最終作出符合包括村民們在內的大眾意愿的決策。其中溫嶺地區扁嶼農村社區的懇談實踐便是很好的例證。從實踐的準備階段、實踐的實施階段以及實踐結果來分析，整個懇談實踐都在一定程度上體現了協商民主的基本理論和特征，比如機會平等、鼓勵公共參與、充分討論以及相互尊重等方面，這些都使懇談會在各主體的平衡互動中實現了該農村社區的和諧發展。［7］（p135-136）由此可見，無論是在推動村民自治制度本身的有效運行亦或是促進農村基層民主建設進程的方面，這種模式的廣泛推行都會對其產生明顯的推動作用。

其二，自我主導型。自我主導型即在農村地區開展協商民主活動的過程中，廣大村民作為村民自治主體在整個程序實施中體現出充分的自主性與主體性，基本不受其他任何個人、政府或者組織的約束，而協商結果也可以真正融入村民們的真實意愿。比如天津市寶坻區的農村基層協商民主實踐就是比較典型的實例之一。該區實行的基層農村協商民主制度改變了過去主要是面向全體黨員和村民代表征集議題、在村級重大事務管理中注重事后公開，群眾想參與又沒有機會提意見的情況。從協商議題的提出、確定到組織協商、結果審核和實施，每個環節都有農民群眾的參與、溝通與協商。可以說，整個協商的過程就是群眾廣泛參與、管理村級事務的過程，通過這種協商實踐，使廣大群眾最大限度地參與村級事務管理和監督，從根本上實現了群眾對村級事務的當家作主，擴大了農村基層民主。這種模式雖然不能稱作為村級協商民主活動的理想模式，但也在很大程度上將村民自治與協商民主進行了很好地結合，更在使農村基層民主實現持續有效發展等方面起到了一定的推動作用。

其三，理性順從型。所謂理性順從型即是在開展村級協商民主活動的過程中，其他協商主體如村干部、鄉鎮政府以及各種組織團體等對公共議題的選擇、制定甚至決策起主導作用，廣大村民的主體地位體現得不明顯，但他們并不是其他協商主體的盲目跟隨者，而是有著理性判斷的自主行動者。這種模式往往是在各個鄉村協商民主實踐的初級階段體現得較為明顯，無論是溫嶺村級協商民主模式、鄧州的4+2工作法還是蕉嶺模式等，在其實踐初期基本都需要村干部的引導與支持，而廣大村民的協商意識也必須在多次實踐的過程中逐步激發出來，因此在此階段一般會體現出理性順從型的模式特征。而根據協商民主的內在精神來判斷，這種模式跟協商民主活動的理想目標還有較大的差距，但它基本能解決村民們在日常生產生活中的基本問題，因此也能在一定程度上推動農村各項事業的發展。

從總體上講，上述提到的三種村級協商民主活動模式將廣大村民的主體地位呈遞進式結構呈現出來，都在不同程度上使村民們的自治權利得以真實落實。無論是三種模式中的哪一種，都較之以往的村民自治模式有了根本性的突破，為當今的村民自治建設提供了新的路徑。

四、協商民主視角下村民自治主體的政治特征

協商民主作為20世紀后期西方社會興起的一種新的民主范式，其基本要義是政治共同體中自由平等的公民能夠共同參與政治生活和政治決策，通過反思、對話與辯論等，就涉及公共利益的政策達成共識，并賦予立法和決策合法性。可以說，協商民主在公民實踐理性的基礎上，可以從根本上激發出公民參與政治和自治的積極性，為推動民主建設與發展提供一條有益路徑。而從協商民主基本規范可以得知，它對參與主體提出了有別于以往民主理論的具體要求，如果將其融入到現實政治生活尤其是村民自治制度運行中，這種要求就會體現得更加立體與直接。

而在我國農村地區，由于長期受過去傳統文化習慣的影響，“熟人社會”、“親緣社會”的特征體現得較為突出，一些禮俗、人情等行為理念已經構成了農村地區固有內在秩序的基本要素，同時也成為了廣大村民構建其行為預期的基本導向之一。這些道德理念在給農村地區帶去傳統文明的同時，也為當前村民行使自治權產生了一些束縛因素，使他們在參與民主政治生活時少了一些理性方面的態度和行為，這也為協商民主在村民自治中的植入構成了一定威脅。與普遍意義上的村民自治主體相比，協商民主視角下的村民自治主體顯現出一些新的政治特征，比如他們應該具有理性態度下的自主性理念、批判性反思意識、較強的責任感和包容心以及適當的民主能力等。

（一）理性態度下的主體性理念。

村民作為村民自治主體，倘若從協商民主的視角去分析，他們首先應該具備的是一種理性態度下的自主性理念，即要求主體能夠在理性態度下進行自我決定和自我反思。倡導人性解放和個體自主不僅是自啟蒙運動以來的主要口號，同時也是當今社會推進政治民主發展進程的先行性條件。就目前我國農村地區而言，在親緣社會、熟人社會以及集體意識的共同影響下，廣大村民在政治參與的過程中會容易受他人思想左右從而表現出一種異化的集體觀念即無主體意識。

如果把以上情境放在相對宏觀的選舉民主框架內，一定范圍內的非主體意識對于民主結果的產生可控的話，那么將其放在相對微觀的協商民主框架內，這種非主體理念給民主結果帶來的影響將是不可估量的，因為無論是村民個體還是少數的非主體理念都可能直接作用于民主結果并產生重大影響。理性作為協商民主的實質性特征，同時還體現了對參與主體的內在要求。如果參與主體不在理性的狀態下進行討論與協商，那協商民主本身的意義也就不復存在。正如西方學者所言，“公共協商結果的政治合法性不僅基于考慮所有人的需求和利益，而且還建立在利用公開審視過的理性指導協商這一事實基礎之上”。［8］（p36）在整個協商過程中，發揮作用的應該是合理的建議與觀點，而并非情緒化的發泄與訴求，參與主體應該能夠在公開獲取信息的基礎上修改自己的觀點，并接受來自其他主體對其觀點的批判性審視。

若將協商民主合理嵌入我國的村民自治制度中，村民自治主體就應該擺脫熟人社會親緣意識以及集體觀念等傳統習慣對其的束縛，而將以事實和理性為基礎，通過自我決定與自我反思的方式與其他主體進行自由和公開的對話與溝通，最終在相互尊重和妥協的過程中達成一致作為參與準則，也只有這樣才能讓村民真正行使自己的自主權，同時從根本上顯現出村民自治制度的內在價值。

（二）獨立的公共責任意識。

在整個政治參與過程中，主體對自身的言行承擔相應責任就是具有公共責任意識的直接表現。或者說，參與主體在參與公共權力運作的過程中，應該具有一種對權力運作過程和運作結果進行責任承擔的意識，不僅了解自己的偏好，同時也知曉其他主體所持的意見與觀點，更明了那些為實現公共利益的政策建議是出于各主體的妥協認同。因此，參與協商過程的主體應該承擔著一系列的特定責任，包括提供理由并說服協商過程中其他參與主體的責任；對其他主體給出的理由與觀點作出回應的責任以及根據協商過程中提出的各種觀點與理由修正各種建議以實現共同理解與接受的責任等。［9］（p7）

在我國當前的農村地區，受我國傳統專制體制的影響，村民的順從意識、搭便車心理體現得較為明顯，在實施協商民主的過程中容易表現出沉默不言或隨大流的現象，這樣會造成協商民主流于形式，其優勢也得不到有效發揮等情況的產生。在此種情形下，協商民主視角下的村民自治與普遍意義上的村民自治并無異處，農村基層民主政治發展勢必會再次陷入困境之中。因此，必須培養協商主體即村民獨立的公共責任理念，使其在行使自治權的過程中，做到權責對應，即應以高度的公共責任感來實現自己的協商民主權利，為農村政治民主發展盡職盡責。

（三）多元之上的包容性和妥協性。

在協商民主理論中，有學者認為，“人們在選擇與自決、幸福、福利以及自我價值的實現等方面一定會表現出持續的差異性，在思考與實際生活相關的美德以及個人和政治參與的意義方面也存有廣泛的，而且對于這些觀點的宗教和哲學背景也存在深刻而持久的分歧”。［10］（p27）這一論斷表明人們無論在價值理念、道德觀念還是在行為方式等方面都不可能呈現高度一致的一面，相反，則是廣泛的、持久的異議、沖突與分歧。而對于這些實際存在的差異性，只有通過參與主體保持動態的溝通、討論與協商才能化解以實現最終認知上的統一。“就文化多元主義來說，多樣性甚至促進公開利用理性，并使民主生活生氣勃勃。但是，這只有當公民能夠學會如何處理普遍的道德沖突——盧梭與其他激進民主主義者認為無法減輕的——情況下才是可能的”。將以上論斷用于分析當前我國農村地區的民主建設也是成立的。

20世紀七八十年代以來，中國農民經歷了深刻的社會變遷，分化出了包括農業勞動者、個體勞動者、農村管理者、鄉鎮企業管理者、農民工、私營企業主以及農村知識分子等多個階層，這些階層有著相異的職業領域、價值取向以及政治態度，這促使中國農村社會形成了多元社會利益格局。與農村社會多元利益格局相生相伴的是，廣大農民的民主意識和價值觀念也呈現出多樣化的趨向。在這種相對復雜的社會結構下，協商民主正好可以有效回應這些不同利益群體的需求，為進一步推動村民自治發展提供有力支持。

然而，協商民主只是為解決村民自治困境提供了有效途徑，在整個協商過程中參與主體即村民還應該發揮其應有的主體作用，做到可以有效地運用自身的文化資源，通過與他人溝通與協商的過程，鼓勵具有不同社會地位和文化背景的個人或團體，表達不同的建議與觀點，包容與理解來自不同的聲音與多樣性，甚至在為了維護與促進公共利益的情況下做出一定的妥協與讓步，也只有這樣協商民主方能顯現出其具有的內在價值。

（四）較強的民主能力和話語能力。

在協商民主理論者看來，自由且平等的主體只有積極參與整個協商過程，才能夠在溝通、對話以及討論的過程中，真實地陳述自身的偏好，認真地傾聽其他主體的理由與觀點，鄭重地衡量與比較不同觀念及其傾向，達成一致的認知，最終實現合法決策。在整個協商過程中，參與主體必須進行積極參與辯論和說服的過程。同時，對于我們面臨的大部分公共問題來說，只有當絕大多數的普通公民能夠真正表達其想法、熱情甚至是力量時，才有可能在解決公共問題上取得一定進展。而這一系列的實現過程也對參與主體提出了較高的要求即他們必須具備一定的民主能力和話語能力。如果參與主體缺乏這兩種基本能力，那他們在協商過程中要么不能真正地吐露心聲，把自己的利益要求掩藏起來；要么缺乏民主的判斷能力，使協商民主的內在價值得不到充分體現。

就目前我國的農村地區來說，很多地區的村民自治制度得不到有效運轉，和廣大村民缺乏一定的民主能力和話語能力有著直接聯系。可以說，公共精神在一定程度上的缺失會直接導致許多村民在面對如何行使選舉權時無所適從，使得他們的選舉具有了更多不自主的盲從性。長期以往，他們就會喪失一定的民主能力和話語能力，使自己的利益需求得不到真正體現。如果村民不具備一定的民主能力和話語能力，設計再完美的制度規范也只是徒有一個“空殼”罷了。

村民自治作為改革開放后興起的新事物，雖然萌生于廣大村民之中，但不可否認的是它也是建立在村民民主經驗不足的基礎之上。誠然，村民自治在歷經三十幾年的發展后，廣大村民的民主意識和民主能力得到了一定的改善與提升，但在中國傳統文化和專制政治體制的雙重影響下，村民的“臣民意識”、“順從意識”以及“盲從意識”等沒有得到根本改觀，使得村民的話語能力與民主能力長期得不到改善，而這與協商民主所提倡的平等、自由理念大相徑庭。因此，培育廣大村民的民主能力和話語能力，成為協商民主制度能否有效嵌入村民自治中的重要環節。

由此可見，協商民主作為一種新的民主理論模式，對話、溝通、交流與討論等構成了其核心要素，同時在協商過程中應用這些方式也真正體現了協商民主的實質內涵。而將協商民主恰當地引入村民自治制度中，這對村民自治主體即村民提出了更高的要求即他們必須具備理性態度下的主體性理念、獨立的公共責任意識、較強的包容性和妥協性以及一定的話語能力和民主能力。與選舉民主維護村民個體的抉擇權不同，協商民主從本質上重視的是村民個人與其他人或組織之間的平等對話與討論。而只有使廣大村民具備了協商民主意識與能力，才構成了將協商民主與村民自治進行很好結合的前提條件，從而使村民自治制度的運行朝著良好的方向發展。

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責任編輯 申 華

D638

A

1003-8477（2016）06-0018-06

王凱（1984—），女，南開大學周恩來政府管理學院博士；程同順（1969—），男，南開大學周恩來政府管理學院教授、博士生導師。