農村基層治理法治化的制度內涵與發展目標研究

彭澎

（中共湖南省委黨校，湖南長沙 410006）

農村基層治理法治化的制度內涵與發展目標研究

彭澎

（中共湖南省委黨校，湖南長沙 410006）

農村市場化帶來的經濟社會轉型客觀上推動農村基層治理模式的變革，農村基層治理法治化成為推進基層治理現代化發展的象征。農村基層治理的以往分析主要注重治理的政治內容，沒有抓住基層群眾性自治所揭示的基層治理的法治方向，沒有緊扣農村社會法治建設的時代場景，忽視和缺乏對基層治理自身法治內涵的深刻探討和深度挖掘?；鶎又卫砟Ｊ降膭撔潞妥兏锞哂絮r明的法治內涵和法治特性。法治化的基層治理既需要對農村基層的經濟政治資源進行整理和組合，更需要在法治理念的指引下進行基層治理制度的調整和革新。農村基層治理法治化具有豐富的制度內涵和明確的發展目標。

農村基層治理；法治化；制度內涵；發展目標

伴隨著國家現代化的發展進程，整個社會的組織框架、利益結構與權力體系發生了前所未有的深刻變革，社會發展的動力機制、目標方向與運行規則開始了逐步變遷，農村基層成為社會變革與發展變遷的重要地域，農村基層的運行體制、管理機制和普通百姓的生活狀態在現代化和市場化的快速發展中發生了根本性的轉變。從1978年開始的農村制度改革和市場化選擇帶來了我國農村基層社會的不斷轉型與治理體制的持續變革，而這一基層治理變革態勢在農村市場化改革不斷加強的今天仍在持續性地展開和深化。有學者認為，新中國成立以來，農村基層治理體制和管理制度經歷了兩次重大的變革，即人民公社管理體制和村民自治治理體制，從“社隊制”轉變到“村組制”，人民公社管理體制構筑在早期計劃經濟體制和城鄉二元分離體制基礎之上，村民自治治理體制構建在計劃經濟逐步改革和城鄉二元分離不斷弱化的基礎之上。當前，農村市場化發展道路和城鄉一體化建設是農村基層社會發展的趨勢，它勢必會帶來我國農村基層治理體制和管理制度的再次歷史性變革，也就是說構建與農村市場化發展和城鄉一體化建設相適應的基層治理體制已經成為第三次農村治理變革的重要內涵。有學者認為，歷史形成的農村封閉式的管理模式排斥農民對鄉村事務的管理，出現了‘民主悖論’現象，更多體現的是官僚制的色彩，而農村市場化發展的改革路徑則激發了農民政治參與的強烈需求，這將是農村基層治理再次變革的重點內容。農村自1978年以來啟動的改革進程和逐步加強的農村市場化發展道路是引發中國農村經濟體制、社會結構、治理制度發生演變的深刻原因，也為推進現代農村的基層治理發展創設了客觀基礎，農村社會多元化、利益多元化、主體多元化的現代化需求使得傳統的由政府提供公共資源的管理體制已經不相適應，因而，推進現代農村的基層治理發展其時已至、其勢已成。有學者認為，現代農村民主政治發展和基層治理體制變革在路徑選擇和制度規劃上要堅持一個基本準則，既不能影響到農村市場化發展多年來形成的基本利益結構，又要最大限度地增加和創設原來所沒有的利益元素，特別是要穩定并逐漸擴大政治利益，不需要對業已成熟的農村基層政治框架和權力體制進行調整，而要完善和優化治理機制和參與渠道，滿足農村現代化發展中多元主體的政治需要與參與利益。很顯然，這就要求現代農村的基層治理發展要體現中國整體層面政治發展的四個基本特征：自主發展、主導發展、穩定發展和漸進發展，這既是包括農村在內的中國民主政治建設的根本方針與基本原則，也是現代化進程中中國民主政治體制改革和發展的條件與底線。既要適應農村市場化發展帶來的治理變革需要，又要符合中國民主政治改革發展的基本要求，使得構建法治化的農村基層治理體制成為治理變革的關鍵舉措和核心內容，因為推進農村基層治理法治化的思路與策略，恰好能最大限度地保證包括農村在內的中國民主政治的自主發展、主導發展、穩定發展和漸進發展，恰好與中國特色的農村基層民主政治建設道路呈現出了理念共融、目標共生和路徑共通的內在一致性。

在農村基層治理體系中，法治獨特的制度優勢與運行規則具有行為規范功能、法律保障功能、制度整合功能、價值導向功能、人格塑型功能、權利保護功能和秩序調控功能，可以發揮推動、保障和激勵作用。法治通過完善的體系規則和健全的責任機制來規范農村基層的治理行為、分配社會主體的治理責任，為基層治理體制構筑起合法的制度框架和權威的運行結構，通過強化法治在基層治理中的基礎地位，有效調整、約束和規范農村社會中不同主體間的關系，實現對基層治理的規制和保護，讓農村市場化進程中基層社會的主體利益得到優化、治理資源得到整合，讓多元化主體的政治參與熱情、鄉村治理請求和正當利益訴求得到滿足，通過制度的形式穩固和解決農村市場化帶來的問題和矛盾，保障基層治理的制度效果真正實現，保障基層治理的法治秩序真正形成，從而在根本上提高農村市場化進程中基層社會的治理能力。

一、發揮法治的行為規范功能：實現農村基層的規范治理——基層治理法治化發展的基本目標

30多年農村市場化的發展推動了農村現代化的發展進程，帶來了農村的經濟發展和社會進步，同時，由于農村法治建設的滯后及市場化發展本身的弊端，使得農村社會結構和運行秩序產生了問題，社會多元化、主體多元化和利益多元化在刺激農村經濟發展的同時不可避免地影響到農村傳統治理的基本結構，帶來了農村治理的困難，而這一些問題僅僅依靠農村自身的體制資源很難解決，況且農村基層基于傳統因素的阻力難以形成與市場化發展相適應的基層治理體系，農村社會結構出現失衡，基層治理的問題層出不窮、效果不容樂觀?；鶎又卫眢w系和治理能力現代化的關鍵是基層的規范治理、有序治理，而實現農村基層規范治理的關鍵則在于推進基層治理的法治化，通過構建完善的法治框架，發揮法治在農村基層治理中的行為規范功能，實現基層治理的法治化、制度化和規范化。有學者認為，制度是以具有權威性、強制性的文件及其形成的體系來體現自身的價值選擇和利益目標而對主體具有約束性的行為規范。[1](p110)制度最大的作用在于通過形成權威體系來約束主體行為以實現規范秩序。農村基層在歷史上依靠的是強大的國家權力以形成控制基礎而產生的制度性的社會秩序，制度權威產生的前提是國家權力的下沉鄉村。后來的農村市場化進程在催發社會主體利益多元化追求的同時也客觀上激發了農村主體的政治追求和參與要求，而在滿足基層政治參與和治理訴求方面，國家對農村基層的制度供給是輸出不足的，因而這一階段基層治理的規范秩序沒有形成?！霸谔幱诂F代化之中的社會里，政治參與擴大的一個重要轉折點是農村民眾開始介入國家政治。”[2](p74)而“如果制度準備不足，擴大政治參與可能導致政治不穩定?！盵3](p55)“除了要在政治體系內部建立政治平衡和政治文化的凝聚機制之外，還要在社會上建立分解社會沖突、吸附社會動蕩的機制和能力，以實現政治的穩定?！盵4](p103-105)因而，農村市場化進程中基層治理的變革成為必然，構建基層治理的規范模式與運行制度成為客觀要求，治理規范成為農村基層治理轉型的基本方向。有學者認為，“一個社會復雜且文明的政治共同體的形成，很大程度上取決于該社會內政治組織和程序的力量，而這種政治力量的形成又決定于該政治組織和程序得到國內民眾支持的范圍大小，以及該政治組織和程序能夠獲得的國家制度化的規范程度?！盵2](p12)

與農村市場化過程相適應的是推進基層治理的現代化，而治理規范程度是治理能力現代化的主要標識?，F代農村的基層治理追求的是一種規范治理狀態，即有權威性制度體系規制和保障的基層治理的有序進行，體現在具備規范的基層治理體系、規范的基層治理模式、規范的基層治理流程上，一方面既規范農村社會中各種權力主體運行的基本方式，另一方面又保障各類權利主體特別是農民群體的基本利益主張，并為此搭建一個治理主體之間和諧規范的運行框架，從而實現農村基層不同主體與各類權力之間的穩定秩序。

規范行為是法治的基本功能，法治是在規范行為之中彰顯公平正義與維護權利之價值追求的制度化的最高體現，法治具有的一個基本功能就是規范行為以形成一種符合正義的基本秩序?！叭魏畏芍贫鹊母灸繕硕疾粦斒菫榱私⒁环N權威化的思想，而是為了解實際問題，調整社會關系，使人們比較協調，達到一種制度上的正義。”[6](p28)基層治理法治化注重發揮法治的行為規范功能，通過制度設計與行為實踐建立一種體現正義趨于規范的農村基層治理體制，對農村社會中的國家權力部分進行制約與約束，對社會主體和農民群體的治理權利部分進行規范和保障，構筑和完善充分彰顯法治本身所崇尚的民主、權利等價值理念的農村基層治理模式與權力結構，以實現農村社會治理秩序的和諧穩定與公平正義?；鶎又卫矸ㄖ位窃谵r村經濟社會現代化發展與基層治理現實困境共存的時代背景之下，通過加強對基層治理體系的規制與規范，穩固和夯實以秩序為根本的治理結構，明確和保障社會主體與農民群體在基層治理中的自主地位，消解農村經濟現代化與基層治理困境的制度藩籬，構筑起農村基層治理的規范體系、規范制度和規范秩序，實現農村基層治理模式與農村現代化進程之間的良性互動與共同發展，真正實現農村基層治理能力的現代化。

二、發揮法治的法律保障功能：實現農村基層的自主治理——基層治理法治化發展的實踐重心

農村市場化發展帶來鄉村社會結構的變化和社會主體的多元，保障多元主體的政治利益、實現農民群體的自主治理離不開基層治理法治體系的形成。長期的歷史發展表明，農民群體不再只是被動地適應農村政治、經濟、社會的發展，相反，農民群體具有創造性和自主性，能夠成為也一直就是推動農村社會發展的主導力量，他們是必須依賴的中堅力量，是農村基層治理最基本的體制資源與發展力量，他們可以通過自己的親身實踐影響甚至改變農村基層治理體制的現實與未來。農村基層治理中農民群體參與治理的自主空間有多大、自主性有多強是衡量現代農村基層治理的重要指標，現代農村的基層治理模式應當是具有較大寬度、較高廣度的多元主體共同參與且治理主體自主性較強的體制機制。同時，自主治理是現代農村的基層治理發展的基本原則，農民群體在現代化的基層治理體制中應當具有較大的自主性和較強的創造性。從某種意義上說，在農村現代化進程中基層治理出現的困境都與農民群體是否具有自主性、能否完全自主治理有密切關聯，現代化過程中農村基層治理中存在的現實問題能否解決、治理框架能否在實際中發揮作用，關鍵在于基層治理中農民群體的治理權利能否自主實施以及農民群體參與基層治理的自主空間有多大、自主性有多強，農民群體能不能表達自己的治理利益、能不能決定自己的治理行為。“問題的實質不在于資源環節上（集權與分權），而在于國家分權后，社會是否能夠真正自治自律”。[6](p137)而真正的自主治理只有法治才能保障。

法治具有法律保障功能，保障主體權利的多元存在，保障農民群體的自主地位，保障社會主體的治理空間，農村基層的自主治理才能成為可能。自主治理是體現農民群體具有治理主體獨立地位的關鍵內容，是檢驗農村基層是否具有自治性的重要標志，只有每一個獨立的農民主體在農村基層治理實踐中具有一定的自主性才能認為基層自治的格局實實在在地存在。自主治理是維持農村和諧與秩序穩定的根本基礎，農民群體能夠獨立參與到基層治理過程中來、具有自主的治理地位、可以按自己的意志發揮一定的自主作用，才能夠維系基層治理結構的平衡。自主治理是農村市場化改革和現代化發展的客觀要求，是農村基層社會多元化、利益多元化的根本表現。自主治理主張的基本價值就是農民群體是管理鄉村社會事務的真正主人、農民群體是農村治理體制的真正主體，這是農村基層治理法治化的發展方向，也是基層治理法治化的重要使命。推進基層治理法治化通過構筑法治的治理框架，樹立起維護農民群體治理主體地位的法治權威，形成自主治理的基本環境，這是實現農村基層自主治理的前提和基礎。推進基層治理法治化通過明確各類主體的法治責任，可以細化農民群體在基層治理中的具體作用和行為規則，形成自主治理的基本制度，這是實現農村基層自主治理的手段和方法。推進基層治理法治化通過發揮法治的法律保障功能，維護和保障農民群體的民主權利與治理權益，通過制度性的規則保障農民群體自主治理積極作用的發揮，構筑健全完善的法治框架激發和調動社會主體參與基層治理的熱情，實現農村基層治理模式的法治轉型與現代變革，這不僅是推進農村基層治理法治化的基本目標，也是實現基層治理法治化發展的價值追求。

三、發揮法治的制度整合功能：實現農村基層的開放治理——基層治理法治化發展的根本重任

歷史上傳統的農村治理體制建立在國家權力對基層社會高度控制的基礎之上，國家政權下沉到鄉村的管制體系阻礙農村社會主體的交流互動，農村各類資源緊緊地被限制在土地之上，造成傳統的農村基層治理體制具有封閉和保守的特征。新中國成立后農村政策的施行開始破除基層傳統的封閉環境，農村社會開始出現開放自由的零星現象。20世紀70年代末開始的農村市場化改革，使得農村基層的經濟資源逐步脫離制度性的束縛，自由流動的步伐加快，農村經濟的發展打破基層社會原有的保守體制，現代的思想文化也逐步滲透到農村社會，農民群體在農村現代化發展影響下不再是過去封閉保守的形象，已經成為能夠認識理解現代理念與文化觀念的新型社會主體。拉茲洛認為，人類在生活中逐漸生成的思想理念、價值觀念和信念信仰并不是沒有用的裝飾物，而是在世界歷史發展中起著重要作用的催化劑，它們的凝聚不僅產生了世界的技術革新，更為重要的是成為社會進步和文化發展的根本基礎，引導人類社會和文明歷史的前進。[7](p36)農民群體知識結構的改善、文化觀念的增強以及經濟與利益的多元格局改變了他們過去對鄉村事務的關注態度，政治參與熱情提高，客觀上使得農村基層治理呈現出開放的趨勢。開放式治理是農村市場化運行中經濟結構與社會體制發生變化給基層治理變革帶來的客觀要求，也是現代農村的基層治理的重要內容，而開放式治理結構的形成需要健全的法治體制發揮制度整合的功能以提供制度基礎。構建農村基層的法治治理體制，將基層存在的治理方式、治理模式、治理手段和治理經驗等社會制度資源進行重新認識、統一組合和系統整理并加以創造和深化，以具有包容性的態度尊重農村基層現有的各類主體利益，并在統一的法治框架下通過制度性的參與來行使或實現自己的政治權利。

法治具有制度整合的功能，源于法治具有包容性特征。法治尊重和保護不同主體、不同力量、不同立場所體現的不同的價值追求與利益主張，能夠實現多元文化、多元思想和多元利益在國家與社會中的和諧共存，從而可以實現農村基層治理制度的整合，從而為開放式的基層治理框架提供制度保障。基層治理法治化通過完善基層法治體制的手段，可以將基層各類治理制度有效利用，從而將農村社會的治理主張、政治訴求以及社會利益固化為主體權利，并保障和維持各類主體治理權利的行使，極大程度地拓展了基層治理的運行空間，改變了傳統農村基層治理的封閉狀態，為基層治理注入了主體自由的基本活力，適應農村現代化發展而帶來的基層治理變革的需要。構建基層完善的法治化治理體系，通過規范基層的治理秩序、維護農民群體的主體地位、保障社會主體的參與權利，使得農村基層在開放式的治理過程中既能夠實現基層治理制度的政治目標，又能夠體現其社會效益，讓市場化過程中農村多元的主體利益和參與主張有規范合法的表達渠道，從而能夠形成農村經濟社會現代化發展和基層治理開放式進行及政治參與包容性存在的互惠、互動的發展局面，實現農村基層治理模式由工具價值向規范價值、秩序價值的制度理念的根本性轉變。

開放式治理是基層治理法治化的重要特征，開放式的治理才能實現基層治理的公開透明，開放式治理才能保證基層治理的公平正義，也才能真正實現和有效保障包括農民群體在內的每一個社會主體的基本權利，這恰好完整體現了法治的基本精神和價值追求。基層治理法治化是基層制度體系中最有利于維護公平正義、最有利于保障治理權利、最有利于實現農村社會和諧穩定的現代治理模式。現代農村的基層治理要求的是具有開放性、競爭性和包容性的治理，基層治理法治化不僅能夠創設和優化體現公開透明的治理制度，而且能夠構建和完善彰顯公開透明的治理程序，在法治化的基層治理框架中，基層治理不僅能讓每一個村民親眼所見，而且能讓每一個村民親身參與其中。以法治為基礎和保障的農村開放式的基層治理，使得民主治理、基層自治不僅能夠成為現實，而且能夠以農民群體和社會主體看得見的方式來實現。

四、發揮法治的價值導向功能：實現農村基層的理性治理——基層治理法治化發展的關鍵環節

歷史上傳統的農村基層治理體制是以“國家政權——社會權力”代表的鄉村二元權力結構為建構基礎的，國家政權自上而下進入農村社會，社會權力自下而上代表社群利益，國家政權在二者之間的關系處理上發揮著主導作用，錯誤地把國家政權與社會權力對立起來，以農民群體為主體的社會力量在傳統農村治理歷史中其作用被國家政權的強制統治力所掩蓋，究其原因，在于一直以來錯誤地認為農民群體參與基層治理不可避免地帶有感性色彩。因而，在農村市場化發展中不停地在反思和檢討傳統農村基層治理的弊端，把它歸咎于國家權力的強制性權威，淹沒了基層社會主體的力量，嘗試將國家權力從農村基層治理場域中排除出去，將農村基層建立成簡單的民主自治的治理格局，強化農民群體在基層治理中的主導地位。當然，這也是對農村市場化進程中基層治理結構的誤解。盡管農民群體在農村市場化改革中的主體作用不斷被突出，農民群體自身的政治觀念、參與意識和管理能力也在不斷增強，但是構筑現代化的農村基層治理模式必須僅僅依靠農村現有的基本政治體制和管理組織結構，問題的關鍵不在于突出誰或者排除誰，而在于國家與農村的關系要理順，核心在于國家權力與農村社會之間形成一種動態平衡的治理狀態，這才是符合農村實際情形的理性的治理模式，農村現代化進程中理性的基層治理模式絕對不是以國家權力退出農村舞臺為基礎的，失去國家權力在農村社會的治理功能，單純地以農民群體和社會主體為力量的基層治理無法解決市場化運行中農村社會存在的復雜管理問題，失去國家權力的治理基礎只會導致農村基層治理的無序和混亂。從一定程度上說，農民群體和社會力量在農村基層治理中的主體作用能否發揮以及發揮的狀況如何是檢驗現代農村基層治理能力的重要指標，但也不是純粹簡單的只有農民群體和社會力量的治理主體作用，盡管要注重農民群體在基層治理中地位的彰顯和作用的發揮，但是簡單地依靠農民個體或者一味地擴大農民政治參與都不是現代農村理性的治理設計。農村基層治理是一個系統工程，不再只是一個制度構建的簡單問題，需要在現代化發展和市場化進程中尋找實現國家權力與農村社會可以互動平衡的和諧狀態，不能脫離農村實際和國家實情，而要發揮法治的價值導向功能，著重解決農村基層治理體制中權力結構的合法、合適、合理的關鍵問題，實現農村基層理性的治理，達致農村基層理性的治理狀態。

法治具有價值導向的功能基于行為理性是法治的最基本運行方式，這既是法治體制產生的基本條件，也是法治的價值導向功能的最終結果，之所以能夠在法治框架之下用理性的方式來看待事物和做出行為，關鍵在于法治較之于其他制度更能夠體現公平正義，能夠滿足人類社會發展所崇尚和主張的最基本的價值追求?！熬S持一個現存秩序的成本要涉及對現存體制的合理性的理解，當社會成員都相信這個制度是公平的時候，規則等制度的執行費用就會大量減少?！盵8](p59)法治的價值導向功能就是通過法治理性的基本標準對各類行為所追求或者主張的價值理念進行評估和選擇，形成法治狀態之下行為所能達到的最終平衡，這就是一種行為理性或者實踐理性的表現?！懊恳环N政治制度的結構都有其‘相適應’的心理，不同的心理迎合于不同的政治制度，一旦某種政治制度的結構無端地偏護某種特定的心理認知，這種政治制度便無公正可言。因此，政治結構必須有一個衡量其公正的標準?！盵9](p5)農村基層治理的法治化通過構筑基層治理的法治體制，發揮法治在基層治理中的價值導向功能，構建與形成符合治理所需的公平正義與民主自治的制度環境，激勵農民群體和社會主體以及其他治理力量理性的政治參與。傳統鄉土社會對基層治理的追求更多體現在治理的現實結果上，即強調治理的實際效能，對基層治理制度本身應當體現的價值精神與基本追求忽視過多，進而造成對基層治理體制的工具性認識，很少甚至完全沒有發覺到基層治理制度自身的價值主張?；鶎又卫矸ㄖ位瘜⒅贫鹊膬r值主張與法治的價值導向有機結合起來，理性對待基層治理所可能產生的利益沖突與選擇，在實現各類主體政治利益的同時，又能體現其社會利益，適應市場化背景下農村社會發展的需要，可以實現農村基層的理性治理。

五、發揮法治的人格塑型功能：實現農村基層的獨立治理——基層治理法治化發展的基礎模式

歷史上的傳統農村，農民群體不具有生產資源的控制權，傳統體制帶給他們貧困與落后的命運，不具有獨立性是他們的時代特征，經濟、政治等各方面受到控制使得他們必須依賴于國家的政治制度與體制權威才能正常地生活，其中一個突出的表現就是農民群體不是鄉村治理的主體，不具有獨立性，相反卻成為鄉村治理的對象。近代農村社會開始打破這一社會結構，但直到基層群眾性自治制度確立的民主自治內涵和基層治理體制引入農村社會后，特別是農村市場化發展過程中農民群體經濟財富、思想觀念、文化素質的變化以及各項權利的完善，使得農民的獨立性顯著增強，獨立地參與農村治理成為基層治理的制度特征。市場化改變了原有的農村經濟發展模式，由注重權力控制和體制權威的控制型資源分配機制轉變成體現平等、自由且公正的調控型資源配置機制，破除了資源分配與經濟發展的權力控制結構，建立了平等、自由、公正的市場選擇機制和市場運行環境，農民群體成為自由和獨立的個體。農村市場化帶給現代農村最大的改變有兩個方面：一個是農村生產力得到解放和發展，經濟結構發生改變，農民在經濟領域的自主性、積極性和獨立性明顯提高，并有穩固的國家法律體系在持續性地提供制度保障；另一方面是農民群體在經濟獨立性增強的同時，對傳統農村組織的控制依賴不斷減弱，原有的農村管理模式已不能完全適應新時期農民群體的現實需要，農村基層治理體制具有調整的必要。特別是農民群體在市場化過程中不僅參與基層事務的熱情和興趣在不斷增加，而且參與基層事務的管理能力有明顯提高，突出體現在：農民群體的政治認知能力、政治識別能力、法律理解能力表現出作為獨立個體存在的治理基礎，基層事務的分析、認識、決策、管理和監督等各方面的能力展現出作為獨立個體存在的基本人格。自治成為農村基層治理模式的基本特征，獨立治理成為農村基層治理模式的根本內涵。而獨立治理的真正實現和長久維持，真正體現治理中農民的治理獨立地位，需要通過推進基層治理法治化建設來實現。

法治具有人格塑型功能，因為法治突出強調人的主體地位和根本作用，人是法治的出發點與落腳點，能夠塑造、框定以及實現人格的真正獨立。法治相比較于其他國家和社會的治理制度，它更加強調人的價值、尊嚴與獨立，更加注重人的主體、根本和基礎作用，更加突出人在其中的中心、重心和核心地位。法治是以人為本的制度體系，法治具有人格塑型功能是法治的人本理念和人本精神的集中體現。法治不僅通過嚴格的法律形式確認人的自然屬性，同時又賦予人的社會政治地位與各項行為資格，以保障人的某些自然權利，而所有這樣一些人格塑型的基礎功能又都是將人建構在一個公平正義的社會環境和制度體系下來對待的，不僅要強調人的獨立個性，而且更強調在平等公正的制度下獨立性的彰顯。因而，法治成為個體獨立性存在的基礎，成為個體獨立性實現和保障的前提。

“真正實現人的權利是建立在人不具有附屬性的基礎之上，政治資格是政治權利實現的前提，而政治資格是人在政治上具有獨立意見能夠獨立選擇政治歸屬的表現，人應當要有能夠獨立選擇的政治資格，只靠簡單的自然人個體是不會產生任何權利的?！盵10](298-297)應當說，獨立是政治現代化的體現，是個體獨立選擇政治歸屬、獨立發表所代表的政治主張而不是強制性地控制參與。農村現代化進程中，農民群體能否獨立地參與基層治理成為新時期農村政治現代化發展的本質特征。

有學者認為：“獨立是任何社會下個人價值實現的基礎，任何時期政治共識的形成都是建立在以個體獨立為基礎的追求利益和實現價值的復雜過程之中，矛盾和危機的存在是人類社會必然出現的現象，有效解決這些問題就必須要形成在獨立發表意見基礎之上的共識，獨立的政治人格是個體選擇政治歸屬、發表政治意見、處理政治事務、參與政治活動的前提基礎，而所有這一切又都建立在具有能為大家所認可的獨立政治人格的思想內容和運行方式，這是一切政治組織存在并發揮作用的條件。”[11](p333)基層治理法治化是農村市場化發展以來鄉村民主政治和基層治理鮮明的發展趨勢，基層治理的模式結構越加注重發揮農民群體在其中的主體作用，以基層群眾性自治為載體的農村治理制度作為基層民主法治制度的重要組成部分，其根本目的就是要通過法治的形式體現和保障農民群體在基層治理中的自主性和獨立性，真正成為享有民主和自治權利的獨立的治理主體。有學者認為：“政治運行過程中的政治思維、政治思想和政治立場是個體獨立性的表現，內含了個體深藏在自己的思想結構中支配自身獨立認識政治關系的價值觀念。個體因為具有獨立的政治觀念和政治立場及參與政治的能力能夠產生強烈的政治自信，而這種政治自信反過來又能更加堅定個體按照自己的價值主張選擇政治方案或表達政治意見的獨立立場。”[12](p23)獨立是“人的根本屬性和基本特點，是人類在外在世界和內在社會環境中生活的最基本的方式”。[13](p2)農村經濟市場化以及由此帶來的政治現代化發展客觀上導致農民群體在對待政治經濟權利和社會事務時的獨立性增強，這本身既符合政治進步和社會發展的規律，又是人性化生活方式的集中反映，“表明了人們已經厭惡了政治上被統治、經濟上被控制、生活上被壓迫的局面，希望進入到一個能夠真正體現獨立主體通過自己的行為影響社會、從而體現自己作為獨立個人應當具有獨立性的個體價值。”。[14](1-3)村民渴望通過自己的獨立意識和實踐行為在參與政治的過程中來實現自己的政治理想、政治目標和利益需求，這已成為農村基層治理發展的基本特征，獨立治理成為農村基層治理發展的根本標志?；鶎又卫矸ㄖ位ㄟ^完善基層的治理體制和社會事務管理機制，充分發揮法治的人格塑型功能，以健全的法治體制形塑和保障村民的獨立主體地位，構筑公平正義的治理框架，使得獨立治理能成為基層治理中村民行使權利的基本方式。

六、發揮法治的權利保護功能：實現農村基層的積極治理——基層治理法治化發展的運行原則

傳統的鄉村治理中，農民沒有表現出較高的參與熱情，一方面由于村民在歷史上并不是農村治理的真正主體，沒有參與的積極性；另一方面傳統村民在封閉守舊的鄉村社會與鄉土體制中產生了保守觀念與封建思想，過度依附封建體制生存而沒有參與政治的空間。傳統自給自足的小農經濟結構限制了經濟發展體制的改造，經濟地域的狹窄空間和農民生活方式的因循守舊使得傳統治理中的村民不具有參與治理的積極觀念。而且，農村傳統的社會格局限制了鄉土文化的對外交流，鄉村禮俗和封建思想的長期教化嚴重影響到農民群體的生活方式與處世態度，在政治參與上冷漠慎行，農村不具有積極參與治理的社會活力，廣大村民積極參與基層治理的體制機制沒有形成。有學者認為：“傳統農村政治參與局面沒有形成和民眾參與缺乏制度性的渠道是當時農村治理的真實反映，既有農村基層政治層面的原因，也有農民不具有積極參與的思想觀念的原因，對政治的淡化還因為基層無望的政治狀況和沒有活力的社會環境?！盵15](p59-69)同時，國家政權下沉到鄉村，在基層治理中主導作用不斷加強，國家權威在鄉土社會的擴張客觀上也使得農村基層社會活力的激發缺乏體制上的推動，農民群體參與基層治理既缺少制度保障，又沒有現實渠道。一直以來，國家權力是影響農村基層治理模式的主要原因，一直在農村基層治理結構中居于主導地位，也影響著農民群體參與治理的積極性。有學者認為：“國家政權一直以來保持著在鄉村社會的持續性和穩定性的滲透和擴張，但是自20世紀以來在基層呈現出穩定的發展趨勢并有制度在保障和規范”。[16]其中，基層治理法治框架的不斷形成與成熟讓基層政權的行使更加規范，基層治理法治化一方面對基層國家權力的運行進行限制和約束，另一方面又讓村民參與政治的權利變成現實，積極參與基層治理具備體制基礎和制度保障，激發基層治理的社會活力。

法治具有權利保護功能，一方面法治通過完備性的制度可以保障主體的政治、經濟、社會和文化等各項權利，尊重公民個體的權利主體地位，使得社會權利保護具有主體基礎。另一方面，法治規范基層治理的運行機制，構建平等正義透明的治理環境，尊重村民個體自治權利的實際享有，激發農民群體廣泛參與基層治理的積極性、主動性和創造性。有學者認為：“社會活力，就是一定自然、歷史條件下，一定社會系統的生存與演化的內生的自主能力。”[17]其中，最主要的就是社會主體的行為活力和創造活力。社會發展既要有良好的秩序，更要有積極活躍的活力。兩者共同存在，社會才有可持續發展的基礎。農村基層治理法治化就是通過主張每個個體的自由和權利為宗旨的法治精神，最大范圍地實現和保障每個村民個體的自由、民主、自治的權利，使農民群體成為基層治理積極活動的行為主體，從而激發基層治理的社會活力。同時，法治具有特殊的制度品質，寬容、理解和尊重社會的多樣性、權利的多樣性和利益的多元化，得以激發參與基層治理的各類主體的積極性，實現農村基層的積極治理。

農村市場化發展改變了農村的政治、經濟、文化和社會結構，也帶來了基層政治制度和治理體制的發展，農民群體成為經濟發展的獨立主體，同時政治意識和基層治理的參與觀念都得到提高，而以基層群眾性自治為載體的農村基層治理實踐也讓村民感受到了治理主體的重要地位和政治權利的行使價值。基層治理法治化是順應農村政治、經濟、社會發展實際情形、實現農民群體參與治理的政治權利、提高農村基層治理能力和水平的理想模式與最優狀態。實現農村基層的積極治理在于村民都認識到基層自治作為法定權利存在的價值和內涵，在于具有彰顯民主、自治價值的治理體制與制度框架來保障法定權利的現實行使，而推進基層治理的法治化可以發揮法治的權利保護功能，是實現基層積極治理的有效路徑。通過完善基層治理法治化的制度體系，讓村民享有的法定的政治、經濟、文化和社會權利得到尊重和保障，從而可以實現基層治理的公正，這是實現農村基層積極治理的根本前提。通過健全基層治理法治化的運行機制，讓村民享有均等的政治參與機會，從而可以實現基層治理的平等，這是實現農村基層積極治理的關鍵基礎。通過優化基層治理法治化的具體方法，讓村民享有的政治權利得到平等實現，從而可以實現基層治理的正義，這是實現基層積極治理的重要環節。

七、發揮法治的秩序調控功能：實現農村基層的自由治理——基層治理法治化發展的核心理念

自由不僅是人類發展的基本要求，是社會發展的根本特征，也是政治進步的顯著標志，是政治文明的發展方向?？v貫中西，自由成為人類追求的生活狀態和政治目標。有學者認為：“迷戀自由和實現自由是我們生活在政治國家里的始終追求，對于國家政治的歷史發展來說，權威、責任和義務都不是關鍵，自由才是最重要的。在自由美好的政治國家里，檢驗一切事物的標準是自由，而不是政治體制下人的好壞；確立政治權威和認定政治價值的標志是個人自由，而不是民族是否有榮耀?！盵18](p243-244)在現代法治國家里，自由是公民享有的基本權利，也是公民具備政治主體資格的根本體現。在傳統的鄉土社會，國家權力對社會控制的力度較強，紳治成為鄉村官治的主要途徑和封建治理的典型形式，農民群體對封建體制和官治王權具有較強的依附性，因而在政治上受到封建權力和傳統體制的統治性管理，在鄉村社會沒有自由表達治理主張的權利，農民群體遠離治理中心，成為被治理的對象?，F代農村市場化在創造農村經濟自由發展的同時，逐步改善和悄然改變了農村基層的政治狀況，以基層群眾性自治為核心的基層民主法治制度在農村社會的廣泛實施與不斷發展，使得每個村民在體制上都享有參與基層治理的法定政治權利，也使得每個村民在實踐中都實實在在地行使著自治治理的權利。自由地表達自己的治理主張，自由地行使自己的治理權利，在農村基層治理的法治框架下已經逐步成為現實，基層治理的法治體制為農村社會構建起了體現平等自由內涵的基層治理模式。

法治具有秩序調控的功能，在于法治能夠在實現自由的同時建立起一種規范的秩序，在建立秩序的同時能夠充分地實現和保障自由。自由是法治的基本追求，秩序是法治的核心要素；自由是法治的根本精神，秩序是法治的重要價值。法治就是實現自由價值的秩序規則。離開了自由，秩序成為沒有任何含義的概念；離開了秩序，自由成了容易被侵犯的對象。正如哈耶克所說：“存在一種長期性、永恒性的秩序是社會生活的基本需求，如果沒有這樣一種長期性、永恒性的秩序，則所有人都不能完成他的事業，甚至連最基本的生活要求都不能滿足?！盵19](p121)英國政治家霍布斯曾描述的“一切人反對一切人”的自然狀態實際上體現的是人與人之間存在矛盾沖突的狀態，而這種狀態恰好是自由讓社會失序的表現。每個人都有自由的權利，但每個人的自由都不是絕對的，自由如果沒有行為的邊界，肯定會損害到別人的自由，這就會產生霍布斯所擔心的社會失序，因而通過法治建立起自由權利行使的邊界和范疇，就能改變這種狀態，建立起社會秩序。哈耶克認為“社會秩序是每個人都能夠有效地預判自己的行為，能夠利用自己的知識，成功地預判到自己能從其他人那里獲得需要的幫助”。[19](156)可見，社會秩序是一種既有自由又有理性的行為方式，而這樣一種個人行為合理且可控的狀態需要外部框架的支持。龐德認為：“法律秩序就是一種控制行為、控制社會的最基本、最有效的方式，它是其他控制方式產生的基礎，其他方式都在它的監控之下運行。”[20](p66)法治的秩序調控功能就是通過制度性的方式適時調整和不斷完善既能夠體現自由精神、又能夠實現自由行權利的社會秩序。通過秩序調控在切實保護公民自由權利的同時，讓其他人的自由也都能充分地享有。正像哈耶克所說：“通過構建一套理性的具體的行為禁止和行為自由的法律體系，在它的控制之下，人人都可以自由地去追求自己的事業、實現自己的愛好，這是形成秩序和實現自由必不可少的基礎?！盵19](p96)

農村市場化改變了鄉村社會的經濟結構，客觀上為推進農村基層民主政治制度發展創設了環境。農民群體的政治觀念和政治意識普遍增強，他們已經由傳統時期遠離國家權力、依附國家體制的政治被動者演變到如今希望參與政治、能夠參與管理的主體行為者。自由地參與基層治理，而不受到其他非法因素的干擾和影響，成為農村基層治理制度現代化發展的價值追求?！白杂傻娜笔?，也許沒有讓人們失去一般意義上權利的享有，但卻讓人們失去了在社會上生活的意義和在世界上生存的價值，正是這種意義和價值，才能讓人的主張得到大家尊重、讓人的行動得到認可”。[21](p112-113)政治自由是自由在政治權利領域的體現，是檢驗主體是否獨立享有權利的象征，是體現人的政治尊嚴、政治人格和政治價值的基本標志，是人們從事其他一切活動和行為的基礎。區別于歷史上任何時期的現代農村基層治理法治化的基本要求，就是農村基層治理不是某個人或者某部分人的特殊權利，不是要讓普通農民群體遠離基層治理中心，而是要讓村民成為基層治理的真正主體，要讓所有村民都能自由地享有和行使參與基層事務管理的法定權利，這是基層政治現代化發展的關鍵標識，也是基層治理法治化的基本內涵。以憲法和法律為主要內容的現代法治體系賦予和確認了我國村民享有平等的政治權利，同時也在保障和實現著村民能夠自由地表達參與意見、參與主張的權利。而每個村民參與基層治理的自由權利的行使，都是在充分尊重和包容他人同等權利的基礎之上的，已經形成了法治秩序，每個人自由參與治理的權利都是一樣的，都是同等的，都是沒有差別的，這是基層治理法治化發展的基本立場，也是法治在基層治理領域發揮秩序調控功能的體現。基層治理法治化追求的根本目標就是：每個人在思想觀念、知識水平、實踐經歷上都有不同，這也導致每個人在行使自己自治權利的時候，其所表達的治理意見和維護的利益內容是不同的，但有一點是相同的，那就是每個人作為基層治理的主體和參與基層事務的管理，他們都能自由地發表自己的意見和做出自己的行為，任何人都不受到非法的干預和阻擾，“你我是同樣的人”。[22](p346)因為，在現代法治社會里，對于每一個村民來說，能否自由地行使權利比行使什么樣的權利更重要，“相對自治而言，農村中的窮人更需要自由。”[23]

八、結語

法治作為現代社會的基本治理方式，是人類政治文明進步的標志，因為，法治較之于其他任何制度最能體現和代表現代社會的基本價值。農村基層治理的法治化就是在農村基層治理領域彰顯和實現現代社會基本價值的治理體制，體現了農村基層治理和鄉村民主政治的進步與發展，是國家與社會治理體系和治理能力現代化的基本標識。當然，法治提供的只是現代社會里人們生存和生活所需的最基本、最重要、最基礎的制度保障。法治可以為人們追求自己的理想目標提供平等的制度保障，但法治本身并不能讓人們實現自己的理想目標；法治可以讓人們接受法律平等的規制，努力成就完美的人格，但法治本身卻無法讓人的人格更完美；法治可以讓權力受到限制和約束，讓人們免受專權之苦，但法治本身卻無法實現每個人的人生幸福。正因為如此，基層治理的法治化也只是農村市場化進程中基層治理現代化發展的最基礎、最根本、最核心的價值需求?；鶎又卫矸ㄖ位ㄟ^在基層治理領域充分發揮法治的行為規范功能、法律保障功能、制度整合功能、價值導向功能、人格塑型功能、權利保護功能和秩序調控功能，能夠為實現農村基層的規范治理、自主治理、開放治理、理性治理、獨立治理、積極治理和自由治理提供最關鍵的制度保障，只能是讓農村基層治理的現代化發展走得越來越好，而要真正實現基層治理體系和治理能力的現代化還需要付出更多的努力和更多的嘗試。

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責任編輯 申華

D616

A

1003-8477（2016）12-0028-10

彭澎（1981—），男，湖南省委黨校法學部副教授、碩士生導師，法學博士，法學博士后。

2014年度國家社會科學基金青年項目“農村現代化進程中基層治理的模式轉型與結構優化研究”（14CZZ028）的階段性成果。