全球化時代政策轉移有效性評估研究
——前瞻性評估的視角

熊　燁，周建國

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023）

·政治文明研究

全球化時代政策轉移有效性評估研究
——前瞻性評估的視角

熊燁，周建國

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023）

全球化時代，國與國之間的政策轉移逐漸成為不可抗拒的歷史潮流，然而政策轉移存在低效、無效甚至帶來災難的可能性，政策轉移的有效性評估亟須納入當前學術的研究視野。在全球化時代政策轉移的語境中，需要深刻認識回顧性政策評估的局限，重新審視前瞻性評估的功能和地位。前瞻性評估的主體涵蓋轉移政策信息生產者、促進者、接受者、利益相關方等，多元主體互動形成網絡格局；前瞻性評估的客體是政策目標和政策工具組合與情境的適用性匹配程度；過程上表現為目標導向下的集體行動過程；其方法論則需超越實證主義。前瞻性評估需要關注目標變量、環境變量、資源變量、制度變量、信息變量。

全球化；政策轉移；有效性；前瞻性評估

一、問題的提出

近代以來，伴隨資本主義的生產和商品體系在世界范圍內的擴張，全球化已經成為我們這個時代切身可感的特征之一。［1］（p20）全球化是推動當代世界變革的力量，它“不僅意味著人的活動空間的擴大，也不僅是全人類利益相關度的提高，而是人類生活和生存模式的根本性轉變”。［2］（p30）全球化是人類活動跨越民族界限以及各國經濟、政治、文化、信息和技術在世界范圍的相互融合過程，它既指資金、人才、生產、信息和技術等經濟生產要素在全球范圍內的跨國界廣泛而自由的流動，從而實現資源有效配置的過程；也指各國政治、文化等之間的聯系和相互作用不斷加強，形成各國之間的相互依賴甚至制約關系。［3］（p56）

在全球化成為一種歷史趨勢的情況下，國與國之間政策的學習與借鑒越來越頻繁，政策知識的全球化流動與循環將成為全球化時代新的標志。我國改革開放進入攻堅期和深水區，艱巨性、復雜性前所未有，在這個新的歷史時期，我們必須充分借鑒世界范圍內國家治理的經驗，不斷吸收人類的文明成果，開拓創新，推動社會主義建設到達新的高度。在國家治理體系中，公共政策是系統的關鍵，公共政策的科學合理程度直接體現著國家治理能力。在全球化的時代背景下，世界各國都面臨著一些共同的問題，對其他國家政策的學習與借鑒對于提高本國政策制定水平降低政策制定的成本具有重要意義，因此，政策轉移也就成為全球化時代各國“無法抗拒的潮流”。然而政策轉移和全球化一樣也是一把“雙刃劍”，一項無效的政策轉移不僅無法促進政策借鑒國家問題的解決，甚至會帶來巨大的風險和災難。以《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》（以下簡稱“負面清單”）為例，“負面清單”是一項我國正在探索中的政策轉移，它最早源于美國對外締結的雙邊投資條約，上?！柏撁媲鍐巍币怀鍪艿綏l目過多、開放有限等諸多批評，誠然上海的自貿區的負面清單存在很多需要改進之處，但卻不能盲目跟從美國等國家的“負面清單”模式，過于追求精簡、開放程度會給我國的經濟發展造成巨大沖擊。

政策轉移是全球化時代必須面臨的選擇，而我們需要的是能夠解決本國問題、增進本國人民福祉的政策轉移，我們稱之為有效的政策轉移。在國家治理現代化的目標下，政策轉移的有效性亟須納入當前學術的研究視野。而針對政策轉移的有效性這個時代課題，首要的研究問題是政策轉移的有效性評估。從評估實施的階段上看，政策評估可以分為執行前的政策方案評估、執行過程中評估、政策執行結束后評估，在我國的政策評估實踐中，政策執行后評估占據了主體地位，政策執行后評估是一種對已經發生的事實評估，是一種回顧性的評估，其評估思維是客觀描述、證實。政策執行前的方案評估是一種預測性評估，又稱之為前瞻性評估，前瞻性評估并不提供現實結論，在目前的評估實踐中更多的只是作為執行后評估的輔助形式，作為一種程序合理性的證明存在，其現實功能較弱。政策轉移是一種特殊的政策過程形態，在治理環境高度復雜性和不確定性的時代，我們需要深刻認識回顧性政策評估的局限，重新審視前瞻性評估的功能和地位，最大限度發揮前瞻性評估在提升政策轉移有效性中的積極作用。

二、文獻回顧

（一）政策轉移有效性：一個有待開拓的研究區域。

政策轉移的研究發源于20世紀60年代的政策擴散研究，政策擴散研究關注的是政策為什么從一個政府機構傳到另一個政府機構。20世紀80年代之后，政策擴散研究被批評為“對于新政策的內容毫無解釋，關注程序而不是內容”，［4］（p65）由此，比較政策分析開始討論教訓吸?。╨esson drawing），然而，“教訓吸取”因其內含的自愿和理性的假設又飽受爭議。［5］（p78）進入90年代，全球化浪潮的影響下國與國之間的交流日益頻繁，政策的異地傳播現象的普遍化吸引了越來越多學者的關注。1996年，戴維·道洛維茨和戴維·馬什創立“政策轉移”概念，用以描述“在一個時間或地點存在的有關政策、行政管理安排或機構的知識被用于在另一個時間或地點來發展相關政策、行政管理安排或機構”的過程。［6］（p343-352）“政策轉移”作為學術研究概念開始被學術界廣泛接受，逐漸成為一個涵蓋相關概念的一般性框架。

作為政策現象的政策轉移古往有之，而作為學術研究的政策轉移的歷史并不長，當前政策轉移研究的主題集中在以下幾個方面。一是政策轉移的分析模型。作為政策轉移研究的集大成者道洛維茨和戴維·馬什構建了一個政策轉移分析模型，這個模型圍繞著六個問題組織：為什么進行政策轉移？政策轉移過程的參與者有哪些？移植的內容是什么？從何處吸取教訓？政策轉移在程度上有何差異？限制或促進政策轉移的因素有哪些？政策轉移為什么會失??？［7］（p9）二是政策轉移的結構層次。埃文斯和戴維斯認為政策轉移是多學科的，發生在不同的實體、組織和政府之間，包括全球的、國際的和跨國的多維層面。［8］（p361-385）三是政策轉移的過程。埃文斯和戴維斯分別描述了強制性政策轉移和自愿性政策轉移的過程，自愿性政策轉移過程可分為“識別—搜尋—接觸—信息獲得網絡的出現—對政策移植網絡的認知、接受與出現—精英與認知動員—互動—評估—決策—執行”，而強制性政策轉移的過程略為不同，可分為“政權拉力—政權搜尋—在認知共同體中接觸代理人—政策移植網絡的出現—精英與認知動員—互動—評估—決策進入政策循環—執行—結果”。［8］四是政策轉移的發生。如何判斷一項政策轉移是否發生，班尼特排除了國內因素以及現代性因素造成的政策趨同情況，并提出政策轉移發生應該具備證據表明政策制定者知曉轉移政策，國外經驗被用于國內的政策辯論。［9］（p215）五是政策轉移的影響因素。道洛維茨把影響造成轉移的因素總結為七大類：政策復雜性；相互作用的影響；制度限制；結構限制；可行性限制；過去的關系；語言限制。［10］（p25-26）

從以上核心主題可以看出，政策轉移的學者普遍將政策轉移作為因變量進行研究，無論是政策轉移的發生、結構、過程、影響因素都是對政策轉移本身的描述和分析，而將政策轉移作為自變量研究其對政策結果影響的分析卻十分薄弱。雖然道洛維茨和馬什總結了導致政策失敗的三種政策轉移形式：不完全政策轉移、不完全信息轉移、不恰當的政策轉移。①“信息不足的轉移”，即借用國或許只擁有關于政策或制度在移出國如何運行的不充分的信息；“不完全的轉移”，即政策或制度結構在原創國家成功的關鍵因素可能沒有被轉移，導致失靈；“不適當的轉移”即沒有充分考慮社會、經濟、政治的和意識形態等因素在轉移國和借用國間的差異從而導致政策失靈。參考D.P.Dolowitz&D.Marsh.Learning from abroad：The role of policy transfer in contemporary policy-making ［J］，Governance：An International Journal of Policy and Administration，2000，13（1）：5-23。然而，僅僅描述導致政策失敗的政策轉移的三種形式，并不足以說明政策轉移與政策產出內在聯系。將政策轉移作為影響政策結果的自變量進行研究對于完善政策轉移理論譜系，提高政策轉移的成功概率都具有重要意義。而政策轉移有效性則是政策轉移和政策產出結果（成功還是失?。┞撓档睦碚摳呕?，是一個亟須深入探索的研究領域。

（二）政策轉移有效性評估。

政策轉移作為一個新興的研究領域，從現存文獻的主題宏觀分布來看，政策轉移的有效性儼然是一個就要開拓的薄弱區域。而對政策轉移有效性評估的研究更是寥寥無幾，對政策轉移有效性評估的漠視很大原因是政策轉移被局限在政策制定環節，因而將政策轉移有效性的評估等同于源發性政策的評估，即通常意義上的“公共政策評估”。少數學者從前瞻性評估的視角來研究政策轉移，羅斯將政策轉移看作一個政策學習的過程，這個過程分為從其他地方搜尋項目、創造新項目以及跨越時空的前瞻性評估（預評估）三個階段。前瞻性評估是一個跨越時間和空間的比較與評價，一項政策方案從一個國家轉移到另一個國家是一個比較的動態過程，經過這個過程，在A國存在的今天，將成為政策轉移國家的明天。［11］（p3-30）前瞻性政策評估需要解決的是一項在A國家實施的政策能否在B國家實施，是對一項政策轉移能否成功的一系列假設論證。凱倫·莫斯伯格和哈羅德·沃爾曼從前瞻性評估的視角研究政策轉移，強調對轉移政策項目實施前的評估，認為政策轉移的前瞻性評估需要考慮環境差異、信息的廣度和準確性、轉移政策在源發地的實施績效，問題與目標的相似性。［12］（p428-440）總體而言，當前已經有學者開始關注從前瞻性評估的視角研究政策轉移，但僅停留在政策轉移前瞻性評估的必要性和需要關注的變量。政策轉移作為一種特殊的政策供給方式，其有效性的評估較之于源發性政策的評估具有特殊性。筆者試圖結合政策轉移的特定情境，闡述前瞻性評估在政策轉移有效性評估中的價值意蘊，并對其核心要素和關注變量進行初步的探索。

三、前瞻性評估：政策轉移有效評估的新面向

（一）作為政策供給方式的政策轉移。

政策轉移中的政策制定是一種不同于傳統的決策方式，這也決定了政策轉移中的政策評估和傳統政策過程中政策評估有所差異，而這需要一種新的思維與之相適應。戴伊的《理解公共政策》、安德森的《公共決策》中介紹了各種政策決策的模型，包括理性決策模型、漸進決策模型、規范最佳模型和混合掃描模型、政治系統模型、制度模型、集團模型、精英模型，這些模型是西方學者基于西方的決策經驗的概括和總結，其關注的焦點各不相同，包括制度、利益分配、權力博弈、公民偏好、成本效益等，但是這些決策模式適用于原發性政策的形成，而對于政策轉移中的政策生成的特殊性缺乏相應的關注。政策轉移是一國的政策、制度安排在另一個地方的應用，即使轉移的程度存在差異，它也不同于原發性政策的生成，其實質上是一項政策的再生產過程。轉移的政策多是已經在某地產生了良好效益的創新政策，無論轉移方是出于自愿還是強制，政策轉移本身就是一項決策，對轉移政策項目的學習和探究一直是政策接受方工作的重心，這就不同于其他決策模式下備選方案的篩選邏輯。

（二）政策過程階段論中的政策評估：局限與解構。

政策過程階段論是目前國內政策學科研究者普遍采用的政策過程理論，其最早源于拉斯維爾的早期研究。拉斯維爾將政策過程劃分為信息、建議、法令、試行、執行、評估及終止七個階段。［13］（p27）查爾斯·瓊斯和詹姆斯·E·安德森在此基礎上將政策過程分為問題建構、議程設置、采納、執行、政策評估等階段。布魯爾和德利翁出版了他們的作品，完整地提出了政策過程的階段論和基本原理。政策過程階段論是西方科學界20世紀70年代和80年代中居主流地位的理論，是到目前為止理解政策過程最有影響力的理論。［14］（p9-25）

在政策階段論中，政策評估置于政策執行之后，奎德認為，“政策評估，從廣義解釋，它是確定一種價值的過程分析。但在狹義上，卻是在調查一項進行中的計劃，就其實際成就與預期成就的差異加以衡量”。［15］（p255）佛利等人認為，“政策評估的目標是：衡量一項進行中的計劃所達成預期目標的效果；根據研究的原則區別計劃效力與其他環境力量的差異；通過執行上的修正使計劃得以改善”。［16］（p3）政策階段論框架下的政策評估是一種事中、事后評估，在時序上看是回溯性的，包括對政策執行、政策效果信息收集、分析與預期目標的比較等環節。在低度復雜性和不確定性的治理環境下，政策執行、評估、再調整的思路還可以發揮很大的效果，而隨著后工業社會的來臨，治理環境的高度復雜化和不確定性，這種回顧性的評估越發顯現出其滯后性。此外，由于公共政策效益并不能在短期中顯現，有的可能要經過十幾年、幾十年，而這種試圖對產出、效益進行客觀評價的回顧性評估難以實現其初衷，甚至流于形式。

（三）政策轉移中的前瞻性評估：價值意蘊。

政策轉移中的政策制定不同于原發性政策制定，政策方案已經在某地實施，已經積累了大量的政策執行效果信息，這為前瞻性評估提供了現實的條件。全球化時代，治理環境的高度復雜化和不確定使得傳統的回顧性評估越來越顯現出滯后性，這也反證了前瞻性評估的時代必然性。具體來說，政策轉移中的前瞻性評估至少包括以下幾方面的價值意蘊：首先，有助于提高政策轉移的有效性。所謂南橘北枳，由于環境、資源稟賦等因素的差異，一項在某地取得良好效果的政策并不一定在他處適用，前瞻性評估是對轉移政策的適用性論證過程，它是實現政策轉移中的政策再生產的必要前提，能夠提高一項政策轉移的有效性。其次，政策轉移的前瞻性評估可以降低政策風險。從風險社會的話語系統看，政策的本質與目標已經轉化為對風險的選擇、分配與規避過程，在公共政策的制定和執行過程中，存在著來自于政策系統內部以及外部環境的風險因素。前瞻性評估也涵蓋對轉移政策的潛在風險的分析和預測的內容，能夠降低風險因素對政策過程的影響。再次，前瞻性評估體現是一種不同于回顧性的事后評估思維，兩種評估方式能夠共存互補，有助于政策評估作用的最大限度發揮。

四、政策轉移中前瞻性評估：核心要素與關注變量

政策轉移中的前瞻性評估不同于傳統的政策階段中的回顧性評估，現對政策轉移中的前瞻性評估的核心要素和關注變量作一闡述。

（一）政策轉移中的前瞻性評估的核心要素。

1.主體格局：轉移政策信息生產者、促進者、接受者、利益相關方構成的互動網絡。

早期的政策評估主體局限在政治系統內部，其后，外部的第三方評估主體因其獨立性、專業性、中立性等優勢成為政策評估主體的重要選擇，隨著評估理論和實踐的發展，利益相關方的價值受到越來越多的關注，有“第四代評估”之稱的回應性建構主義評估把利益相關方納入政策評估主體。政策轉移作為一種特殊形態的政策過程，其評估主體又有哪些不同呢？沃爾曼和佩吉認為政策轉移發生在一個信息交流框架下，它包括一個信息生產者、發送者、促進者、接受者的信息傳播網絡。［17］（p477-501）借鑒沃爾曼和佩吉認識政策轉移的信息視角，政策轉移的前瞻性評估可以看作一個轉移政策信息生產者、促進者、接受者、利益相關方構成的互動網絡。政策轉移的前瞻性評估不是測量、描述、判斷的實證思維，而是一種觀察方與被觀察方的互動思維。在實證主義思維下的評估也有利益相關方的參與，但這種參與依附于掌握權力的評估方，形塑的依然是一種單中心的格局。政策信息生產者指的是轉移政策的原發地，政策原發方的政策方案信息以及政策實施的效果信息均是政策轉移前瞻性評估必不可少的素材。促進方主要包括專家、媒體，專家、媒體主要充當信息傳遞、智力支持的作用。接收方則是進行政策轉移的政策主體，是前瞻性評估的核心，也是整個互動網絡的發起者、引導者。公共政策不是一個簡單的技術合理性證明過程，它涉及利益的分配，利益分配的失衡往往是造成政策失敗的潛在風險因素，故前瞻性評估需要把利益相關方納入到主體范圍。一個封閉的政策系統無法承擔起前瞻性評估的重任，前瞻性評估需要一個足夠開放的政策系統與其他主體互動形成評估主體網絡格局。

2.客體：政策目標和政策工具組合與情境的適用性匹配程度。

傳統的回顧性評估的目標是試圖客觀描述一項政策執行的影響（效益、效率、效果及價值），并與預期政策目標比較，作為政策成功失敗判斷、政策延續、政策變化、政策終結的依據。所以傳統的回顧性政策評估的評估客體是一項政策執行的影響（效益、效率、效果及價值），而前瞻性評估在政策執行之前，他的評估客體則是一項轉移政策與情境的適用性匹配程度。普林斯從組合的視角來認識政策轉移，他認為政策轉移同時兼具政治性和技術性，是一個復雜政治動機、不同的知識觀點、理念和政策計劃的組合過程。［18］（p169-186）深入剖析政策轉移中的公共政策，筆者認為政策是政策目標和政策工具的組合，政策目標依賴于一定的政策工具，政策工具的選擇以政策目標為導向。政策目標是價值的選擇，也體現著政策制定主體的決策理念，而政策工具則是實現政策目標的手段，是行使公共權力的具體方式。目標和工具組合是一個宏觀上的抽象的概化，具體來看，政策轉移中政策組合包含著價值、理念、方式、知識、技術等諸多元素。前瞻性評估就是要對政策目標和工具的組合與移植地的具體情境相匹配，發現其不匹配之處，并對轉移政策進行重組和再生。從組合的視角看待政策轉移中的政策，我們轉移的政策可能只是政策組合中的一部分，或理念或手段，還需要從當地的情境中發掘新的政策制定原材料，進行轉移政策的再生產。

3.方法論：超越實證主義。

古貝Guba和林肯Lincoln在《第四代評估》公共政策評估的演進分為四個階段，前三個階段的標志依次為“測量”、“描述”、“判斷”，第四個階段是“回應的建構性評估”，其核心是“協商”。［19］（p21-41）從評估范式上看，這四個階段涵蓋了實證主義、后實證主義、建構主義三種范式。實證主義的評估以政策結果的效率、效益、效果和充分性為基本價值取向，表現為一系列實證—分析技術的結合：成本效益分析、準實驗研究設計、多元回歸分析、民意調查研究、投入產出分析、運籌學、數學模型和系統分析。［20］（p10）后實證主義的政策評估強調事實與價值結合起來，堅持評估的技術性標準與社會政治價值標準與社會價值標準的統一，把實證的評估方法和規范分析的評估方法相結合。從實證主義的評估到后實證主義其實質是事實評估到事實評估與價值評估的結合的變遷。有學者認為實證主義以經驗感知界定客觀實在，后實證主義以語言和話語界定客觀實，其實質是一種人類中心主義，二者對如何把握客觀實在均未作答。①參考SC Dow.The Methodology of Macroeconomic Thought.Edward Elgar，Cheltenham，UK Northampton，MA，USA，1996.20世界80年代末，古貝和林肯通過對政策評估歷史的梳理和批判，提出要發展“第四代評估”，即以響應式集聚和建構主義方法論為基礎的“回應性建構主義評估”?；貞越嬛髁x評估認為政策評估即政策制定，其焦點不再是目標、決定、結果或類似的組織者，而是訴求、利益和爭執，關注多方需求、多元互動。但是，回應性建構主義評估的實用性成為爭論的焦點，確定利益相關者的困難性等缺陷也被學者們指出。政策轉移作為一種特殊的政策過程，面對政策轉移中變動中的政策環境、調整中的公共政策時，實證主義和后實證主義評估方法都體現出局限性，政策轉移中的情境轉換和政策再生產屬性需要尋求評估方法論上的突破，回應性建構主義評估可以作為一個探索的方向。

4.過程：目標導向下的集體行動。

政策轉移的前瞻性評估的目的是為了決定一項政策是否轉移乃至多大程度上轉移，與政策制定緊密聯系在一起。政策轉移前瞻性評估的過程比執行后評估的過程更為復雜，在此過程中政策評估主體面臨學習轉移政策，廣泛收集環境、問題、利益訴求信息等任務。政策執行后評估的過程可以通過政策評估的程序清晰地描述，學術界對政策評估程序的界定大同小異，包括確定評估對象、分析評估對象、設計評估方案和建立評估組織制度、評估規劃實施、處理評估結果、撰寫評估報告等。［21］（p61）而我們發現任何試圖對政策轉移前瞻性評估進行一個線性、確定性程序的界定都難以展現其過程的鮮活，在政策轉移前瞻性評估這個環節，多元主體在對轉移政策與情境的適用性匹配程度進行評估的同時也在進行著新的政策供給（決定是否轉移乃至何種程度轉移），在評估事前還必須進行轉移政策的學習，多種政策過程重疊交織，但無一例外，都是圍繞著政策轉移與政策制定開展的集體行動，其最終目標還是在前瞻性評估的基礎上完成政策供給。

（二）前瞻性評估的關注變量。

前瞻性評估是政策轉移中政策再生產（變更）的前提，在這個過程中需要關注一系列變量，至少包括以下幾項變量。

1.目標變量。

轉移的政策必須是目標導向的，前瞻性評估必須對政策轉移的目標有個清楚的認識。一方面，需要解決轉移政策的目標與當地所需要解決問題是否具備相似性。全球化時代，各國面臨著環境污染、能源短缺、金融危機等共同問題，當一國的政策在解決某一共同問題時取得了良好效果的時候，該國的政策就成為其他國家學習借鑒的對象。如果目標高度相似，轉移政策的借鑒價值就越高，轉移的難度也相對較小。需要說明的是并不是說政策目標不同時就難以發生政策轉移，事實上，有些跨領域的政策轉移的目標并不相同，例如應用與城市管理的網格化管理的目標是城市管理的精細化和動態化，網格化管理這種形式也被轉移到社會管理、基層黨建等領域，其目標并不相同。對政策目標相似性的考察并非用于決定一項政策轉移是否發生，更多是作為政策轉移中政策調整的依據。另一方面，需要識別轉移政策目標與政策移入方的其他政策目標的潛在沖突。公共部門的政策目標多元，其復雜性遠遠高于以私人利益為導向的私人部門，當轉移政策的目標與移入方其他的政策目標存在矛盾和沖突，其有效性不能保證甚至難逃失敗的結局。假如一國在轉移他國環境治理的政策時，并未對GDP導向的官員考核制度做出變革，地方政府執行環保政策的動力不足的情況下環境保護政策的轉移的有效性也大打折扣。

2.環境變量。

政策系統存在于特定的生態環境中，前瞻性評估必須識別移入方政策環境與源發政策地環境的差別，并分析這些差別對政策執行與政策的結果是否會產生影響。所謂政策環境，是指影響政策產生、存在和發展的一切因素的總和。［22］（p60）環境變量具體包括政治的、社會的、經濟的、文化的、技術的、危機性和不確定、地理等因素。政治環境因素主要包括國家主權、意識形態、法律等。經濟環境主要指經濟發展水平、經濟體制和經濟性質等。社會環境因素則主要包括社會群體、社會輿論、人口狀況、科技狀況、社會公眾、新聞與網絡媒體等。文化環境是指政策轉移過程中所處的科學文化、思想道德、價值觀念、民族性格等環境條件。［23］（p107）除此之外，環境變量還包括地理等其他因素。環境變量的差異往往是造成政策復制模仿低效的原因。前瞻性評估就需要全面系統地收集政策源發地與移入地的環境差異，并對轉移政策不斷地進行情境性匹配，推動政策轉移中的政策再生產。

3.資源變量。

一項轉移政策的執行依賴于執行主體掌握的各種資源，既包括有形的人財物、技術基礎，也包括諸如合法性、政策慣習等無形的資源。發達國家的福利政策有其經濟基礎作支撐，當發展中國家試圖轉移發達國家的失業救濟、養老保障政策則必須考慮到自身的財力狀況。智慧城市逐漸在國內外發展起來，如新加坡的“智慧國計劃”、韓國的“U-City計劃”，國內的如智慧上海、智慧雙流，智慧城市有助于解決城市發展難題，實現城市可持續發展，但非洲的一些發展中國家試圖轉移促進智慧城市建設的政策時則受到技術條件的限制，要實現有效的政策轉移困難重重。除了有形的資源，諸如合法性等無形的資源對于政策轉移的有效性也意義重大，合法性主要是公眾的認同，在決策民主化程度不斷發展的中國，民意在政策過程中作用不斷增大，不同民族、地區的民眾性格、價值觀存在差異，在政策轉移前的前瞻性評估性中必須給予充分考慮。

4.制度變量。

一個國家的制度是公共政策制定和實行的前提和基礎，對公共政策制定乃至政策轉移都有著至關重要的影響。所謂制度，是指“穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式”［24］（p12）政策轉移必然受制度的約束，有些政策轉移是以制度的轉移為前導，然而制度創立的難度系數往往被低估。諾思最早把技術變遷的路徑依賴方法用來分析制度變遷，路徑依賴原理告訴我們“歷史是至關重要的”，“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”，［25］（p2）由于規模效應、學習效應、協作效應、試用性預期等原因，使得制度變遷具有明顯的報酬遞增和路徑依賴的特征。由此可見，無論是涉及制度變遷的政策轉移還是在現存制度框架下制度轉移都受到制度的影響。對于一項在現存制度框架下的政策轉移，前瞻性評估需要對轉移政策與現存制度的兼容性進行考查，而對于涉及制度創立的政策變遷，則需要充分考慮現存制度變遷中的路徑依賴效應。

5.信息變量。

道洛維茨和馬什認為存在三種導致政策轉移失敗的因素：信息不足的轉移、不完整轉移、不恰當轉移?！靶畔⒉蛔愕霓D移”即借用國或許只擁有關于政策或制度在移出國如何運行的不充分的信息；“不完全的轉移”即政策或制度結構在原創國家成功的關鍵因素可能沒有被轉移，導致失靈；“不適當的轉移”即沒有充分考慮社會、經濟、政治和意識形態等因素在轉移國和借用國間的差異從而導致政策失靈”。［7］（p2）“信息不足的轉移”最為直觀地強調信息在政策轉移上的重要性，事實上，信息變量也是導致“不完全的轉移”“不恰當的轉移”兩種失敗情況的因素之一。信息的收集、整理與開發、利用是政策轉移的基礎，甚至有學者從信息過程來認識政策轉移?，F在已經進入信息社會時代，信息爆炸成為該時代的顯著特征，政策信息比以往任何時候都更加豐富，但信息的收集、辨認和處理的難度也逐漸增大。一項政策轉移能否成功越來越依賴于全面、充分、可靠、及時的信息。對信息變量的考察是前瞻性評估的重要內容，至少包括以下兩方面的考察，一方面是信息的收集的廣度，信息的廣度就是要確保政策信息的涵蓋多方面的信息，足夠為一項政策的決議提供足夠的支撐，具體包括政策信息的多維性、收集渠道的多元、收集重心的階段性調整等要求。另一方面是信息的準確性。政策轉移中的信息收集的渠道有大眾媒體、報道、會議、拜訪、報告書等，單一的收集渠道難保其準確性，前瞻性評估必須有一個不同信息源的信息準確性論證過程。

五、結語：全球化時代政策轉移需要前瞻性評估保駕護航

隨著全球化進程逐步深入，各種團體、國際組織以及各類政策制定者越來越多地“轉移”國際經驗來解決本國的現實問題，政策轉移逐漸成為一股難以抗拒的歷史潮流。然而，政策轉移并非必然是有效的，在治理環境高度復雜和不確定的時代，政策轉移也存在低效、無效甚至帶來災難的可能性，因此，政策轉移的有效性評估也就成為一個繼續探索的時代課題。政策階段論思維框架下的政策評估更多是一種政策執行后評估，是一種對已發生實在的回顧性評估，當面對政策轉移中變動的情境和政策的再生產特性時，這種回顧性的思維逐漸顯現其滯后性。在全球化時代政策轉移的語境中，我們需要深刻認識回顧性政策評估的局限，重新審視前瞻性評估的功能和地位，最大限度發揮前瞻性評估在政策轉移中的積極作用。以前瞻性評估為政策轉移保駕護航，推動政策知識的全球化流動和再生產，實現文明的全人類共享。需要說明的本文對回顧性評估（政策執行后評估）局限性的分析，并不意味著對回顧性評估的完全舍棄，前瞻性評估和回顧性評估均有其優缺點，一方的缺陷恰恰是另一方存在必要性的證明，事實上，兩種方式能夠并存于政策轉移過程中，如何發揮兩種方式在政策轉移中的互補作用則是需要學術界共同探討的另一個問題。

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責任編輯 申 華

D035-01

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1003-8477（2016）07-0016-08

熊燁（1989—），男，南京大學政府管理學院博士研究生；周建國（1965—），男，南京大學政府管理學院副院長，MPA中心主任，教授，博士生導師。

國家社會科學基金重大招標項目“社會管理創新與社會體制改革”（11&ZD028）；國家社科基金項目“我國政府公共政策評估模式研究”（11BZZ034）；高校哲學社會科學研究重點項目“地方政府政策評估實踐研究”（2014ZDIXM005）。