關(guān)于設(shè)區(qū)的市提高立法質(zhì)量的對策研究

蔣篤運

（河南省人大常委會，河南鄭州450003）

關(guān)于設(shè)區(qū)的市提高立法質(zhì)量的對策研究

蔣篤運

（河南省人大常委會，河南鄭州450003）

依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是黨中央全面依法治國的重大舉措，是我國立法史上的一件大事。設(shè)區(qū)的市如何提高立法質(zhì)量，破解當前面臨的立法理念、立法機構(gòu)、立法隊伍素質(zhì)和能力等不適應(yīng)的問題是當務(wù)之急。為此，設(shè)區(qū)的市在立法過程中要在堅持黨的領(lǐng)導、堅持人大主導、堅持人民主體、堅持改革導向、突出地方特色上下功夫。

設(shè)區(qū)的市；立法質(zhì)量；對策研究

2015年3月，立法法修改賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2016年7月，新賦予立法權(quán)的273個設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市中已有263個可以開始制定地方性法規(guī)。在全面進入地方立法之際，面對新手上路，如何提高設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量，確保立良法、出精品，是當前面臨的重大問題。本文就此問題作點粗淺探討。

一、依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的理論邏輯

（一）依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是我國實行統(tǒng)一而又分層次的立法體制的必然要求

立法是國家通過法定程序?qū)乙庵局贫然⒎苫?chuàng)制法律規(guī)則的重要政治活動。我國是統(tǒng)一的單一制國家，立法法根據(jù)憲法確定的“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的原則，確立了統(tǒng)一而又分層次的立法體制。新中國成立后，我國的立法體制經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展完善的過程。1954年憲法規(guī)定，全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)，負責修改憲法和制定法律。1955年7月，第一屆全國人大第二次會議專門授權(quán)常務(wù)委員會依照憲法精神，根據(jù)實際需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)[1]。1979年，地方組織法又賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會地方法規(guī)制定權(quán)。1982年12月五屆全國人大五次會議規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人大常委會可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人大常委會制定、公布，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出：“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。”[2]2015年3月，十二屆全國人大三次會議審議通過的立法法修正案明確規(guī)定，將地方立法權(quán)擴大到所有設(shè)區(qū)的市，并由省級人大常委會確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間。立法法的這一修改既是對憲法和中央精神的貫徹落實，也是推進依法治國的重大舉措，給地方立法帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

（二）依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是豐富與完善中國特色社會主義法律體系的重大舉措

地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是形成完備、規(guī)范的法律體系的重要環(huán)節(jié)。地方立法堅持結(jié)合本地實際，實施國家法律法規(guī)，發(fā)揮配套作用；堅持依法規(guī)范地方事務(wù)，發(fā)揮補充作用；堅持解放思想、先行先試，發(fā)揮探索作用。對推動人大工作協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，加快地方科學發(fā)展，推進地方依法治理提供了重要支撐。

亞里士多德在他的《政治學》一書中談道：“法治應(yīng)當包含兩重意義：已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律。”[3]我國古代也有“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”的說法。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”[4]設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)作為我國法律體系的重要組成部分，如果立法先天不足，存在質(zhì)量問題，那么執(zhí)法、司法、守法也就不可避免地會出現(xiàn)問題。因此，“新形勢下加強和改進立法工作，要把提高立法質(zhì)量放在更加突出的位置，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”[5]。

二、設(shè)區(qū)的市立法工作存在的困難和問題

目前，我國設(shè)區(qū)的市雖然大部分已被賦權(quán)立法，有些市已經(jīng)開始立法，但是在立法工作中仍然面臨不少困難和問題。

（一）地方立法理念滯后

理念是行動的先導。科學的立法理念對于制定良善之法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用至關(guān)重要。彭真同志早年曾提出：“法是在矛盾的焦點上劃杠杠”[6]。在立法過程中，能否堅持科學的立法理念，處理好各種利益間的關(guān)系，直接決定著一部法規(guī)的質(zhì)量高低。當前，在新賦予立法權(quán)的地方還存在著重要機構(gòu)、編制，輕立法；重專家立法，輕人民群眾參與；重閉門立法，輕公開透明等錯誤觀念，有的甚至認為地方立法將賦予地方更大的權(quán)力，有了立法權(quán)之后，就多了一張管制老百姓、管制社會的王牌，多了一件處理棘手問題的武器。他們并沒有意識到立法的核心問題是限制公權(quán)力，更多的是限官而不是限民，是立責而不是立權(quán)；也沒有意識到要通過立法實現(xiàn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化。更沒有確立依法立法、科學立法、民主立法、以民為本、立法為民的理念。

（二）立法隊伍建設(shè)不完善

首先是機構(gòu)和編制不到位。機構(gòu)和編制是開展立法工作的前提。目前，有的地方把法制委和其他專委合在一起，法制委無法專門從事統(tǒng)一審議工作；有的地方還沒有成立法工委；一些市的法制工作委員會的工作人員尚未完全到位；多數(shù)市的政府法制機構(gòu)和政府辦合署辦公，大多數(shù)市的政府相關(guān)部門沒有設(shè)置專門的法規(guī)科室來從事立法工作。總體來看，大多數(shù)市的編制比較緊張，要配備適量專業(yè)人員從事地方立法工作，還有一定的難度。

其次是立法能力不適應(yīng)。“為治之要，莫先于用人。”立法具有非常強的政治性、專業(yè)性、實踐性和技術(shù)性，也是一門充滿藝術(shù)和智慧的工作。習近平總書記指出：“立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質(zhì)，具備遵循規(guī)律、發(fā)揚民主、加強協(xié)調(diào)、凝聚共識的能力。”[7]從目前情況看，設(shè)區(qū)的市立法隊伍普遍較弱。一是立法人才不足，人大法制委、法工委中具有較高的思想政治素質(zhì)和法律素養(yǎng)的人才較少；人大常委會委員中具有法律知識背景的不多。二是立法經(jīng)驗不足，人大、政府序列法制工作人員中具有地方立法實踐經(jīng)驗的比較少。三是立法制度機制建設(shè)、人員培訓亟待加強。因此說，設(shè)區(qū)的市立法能力的掣肘，已經(jīng)成為順利開展地方立法工作的瓶頸。

（三）省級人大常委會立法監(jiān)督指導亟待加強

省級人大常委會的監(jiān)督指導是提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量、維護法制統(tǒng)一的重要途徑。省人大常委會與設(shè)區(qū)的市在立法方面的關(guān)系主要體現(xiàn)為法律上的監(jiān)督、業(yè)務(wù)上的指導和工作上的聯(lián)系三個方面。《立法法》第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省人大常委會批準。這對省級人大立法機構(gòu)和隊伍建設(shè)提出了更高的要求。設(shè)區(qū)的市將大量報批地方性法規(guī)，省級人大常委會的審查工作量驟增，現(xiàn)有的人員編制遠不能適應(yīng)實際工作的需要。目前各省雖然都在積極協(xié)調(diào)充實立法機構(gòu)和人員，但一些省市的專業(yè)人員尚未配備到位，省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市直接高效的立法監(jiān)督指導還有欠缺。

三、設(shè)區(qū)的市提高立法質(zhì)量的主要對策

要解決好設(shè)區(qū)的市立法工作中存在的困難和問題，進一步提高立法質(zhì)量，應(yīng)當采取以下對策。

（一）堅持黨的領(lǐng)導

黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義的法治之魂，是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。習近平總書記指出：“全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領(lǐng)導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。”[2]設(shè)區(qū)的市開展立法工作，堅持黨的領(lǐng)導主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，要堅持黨領(lǐng)導立法的正確方向。設(shè)區(qū)的市在立法工作中，要始終堅持黨確定的立法工作的目標任務(wù)和方針政策，充分體現(xiàn)黨的主張，反映人民的意志，把握正確的政治方向，把黨的領(lǐng)導貫徹到立法工作的全過程。在具體的立法工作中要善于使同級黨委的主張通過法定程序成為人民的意志，成為全市人民共同遵循的行為規(guī)范和活動準則，從制度上保障黨的路線方針政策和同級黨委重大決策部署的落實。

第二，要堅持黨委對立法工作中重大問題的民主決策和集體領(lǐng)導。在立法過程中，對重要法規(guī)的制定、對重大問題的解決，黨委要堅持民主集中制，建立健全領(lǐng)導立法工作責任制，充分發(fā)揮立法機關(guān)的作用，堅持科學立法、民主立法，集體研究決定立法中的重大問題，依法依規(guī)開展工作。

第三，要充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市人大常委會黨組的作用。設(shè)區(qū)的市人大常委會黨組作為同級黨委的派出機構(gòu)，對人大立法工作具有把方向、管大局、保落實的政治領(lǐng)導責任，立法中的重大問題都要經(jīng)過黨組討論決定。人大常委會黨組要切實加強自身建設(shè)，加強立法隊伍思想政治和組織建設(shè)，緊緊圍繞同級黨委工作大局謀劃、推動和開展立法工作，科學制定立法規(guī)劃和立法計劃，突出立法重點，保證黨的路線、方針政策和同級黨委重大決策部署的貫徹落實。人大常委會黨組要建立健全請示報告制度，凡立法涉及本行政區(qū)域內(nèi)重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報同級黨委討論決定。地方性法規(guī)制定和修改的重大問題，應(yīng)當及時向同級黨委報告。

（二）堅持人大主導

堅持人大主導，是提高立法質(zhì)量的重要保障。人大主導立法是人民當家做主的應(yīng)有之義，也是人大法定職能的重要體現(xiàn)。設(shè)區(qū)的市立法中堅持人大主導主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，要把握好幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是立項環(huán)節(jié)，立項是人大主導立法之“關(guān)口”，主要解決立什么法、什么時候立的問題。人大要通過立法規(guī)劃和立法計劃的編制、公布和督促落實，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。要完善立法項目征集和論證制度，不斷提高編制立法規(guī)劃和立法計劃的科學性、合理性，防止部門利益和個別群體利益影響立法。二是起草環(huán)節(jié)，主要解決對立法進度、指導思想、主要內(nèi)容的總體把握問題。法規(guī)案的起草可由政府有關(guān)部門負責，也可由人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)負責，還可委托有關(guān)專業(yè)單位負責等。不論何種形式的起草，人大常委會都要積極主動介入，把握起草動態(tài)和方向，確保起草質(zhì)量。三是審議環(huán)節(jié)，主要解決規(guī)定什么內(nèi)容，規(guī)定到什么程度的問題。人大常委會在審議法規(guī)案的過程中，要抓住每一部法規(guī)案的關(guān)鍵條款深入進行審議。對于爭議較大但實踐迫切需要的法規(guī)案，要充分聽取各方意見，及時果斷做出決策，避免久議不決。對于重點難點問題，要把握癥結(jié)所在，主動與政府及有關(guān)方面溝通，共同研究解決，難以協(xié)調(diào)解決的，要及時通過常委會黨組請示同級黨委決定。

第二，建設(shè)一支高素質(zhì)的立法隊伍。黨的十八屆四中全會提出：“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設(shè)社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。”[2]打鐵先要自身硬，人大要主導立法，必須遵循規(guī)律，發(fā)揚民主，加強協(xié)調(diào)，凝聚共識，探索創(chuàng)新立法人才培養(yǎng)機制、選任機制，努力建設(shè)一支理論基礎(chǔ)扎實、實踐經(jīng)驗豐富的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化立法隊伍。同時，還要選拔一些具有法制經(jīng)驗的工作人員、律師和法學專家，從事兼職立法工作，以彌補專職立法隊伍的不足。

第三，充分發(fā)揮政府和社會各方的重要作用。人大主導立法，不是人大包攬立法唱獨角戲。人大在主導立法的過程中，要充分發(fā)揮政府和社會各方的重要作用。加強政府立法制度建設(shè)，完善地方法規(guī)、規(guī)章制定程序和公眾參與立法機制，充分發(fā)揮政府法制機構(gòu)在立法中的橋梁紐帶作用，以及政府有關(guān)部門了解情況、熟悉業(yè)務(wù)富有經(jīng)驗的優(yōu)勢，充分發(fā)揮社會各界和廣大人民群眾參與立法的重要作用。

（三）堅持人民主體

堅持人民主體，是立法工作的根本宗旨。“制國有常，而利民為本”。法律制度的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護，法律制度的力量在于人民自覺的遵循。習近平總書記指出：“堅持人民主體地位，必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到依法治國全過程，使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志。”[7]立法實踐證明，積極推進科學立法、民主立法是堅持人民主體、提高立法質(zhì)量的根本途徑。

第一，積極推進科學立法。科學立法，就是要求法律法規(guī)準確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律，同時遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律，其核心在于立法要尊重和體現(xiàn)規(guī)律。一是要建立科學的立法工作機制，完善立法程序、規(guī)范立法活動。二是要運用科學的立法方式，適應(yīng)不同立法需求和任務(wù)，增強立法的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。三是要以科學嚴謹?shù)膽B(tài)度做好立法工作，準確認識和把握事物的本質(zhì)和規(guī)律，找準立法的重點難點，探求科學應(yīng)對之策，提高立法藝術(shù)。

第二，積極推進民主立法。民主立法，就是要求法律法規(guī)真正反映最廣大人民的共同意愿、充分實現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利、切實維護最廣大人民的根本利益，其核心在于立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。為此，一要建立民主開放包容的立法工作機制，調(diào)動一切積極因素，廣泛凝聚社會共識。二要拓展人民有序參與立法途徑，建立法規(guī)草案公開征求意見機制和公眾意見采納情況反饋機制，在當前新媒體時代，尤其要重視網(wǎng)絡(luò)中的民意表達，積極回應(yīng)社會關(guān)切。三要充分發(fā)揮人大代表作用，把辦理人大代表議案、建議同制定、修改法規(guī)緊密結(jié)合起來。邀請代表參與立法活動，認真研究吸納代表提出的意見和建議。

（四）堅持改革導向

改革是時代的最強音。不斷深化改革，治理才會臻于完善，依靠法律法規(guī)保障，改革才能深入推進。正如《韓非子》所言：“世異則事異，事變則備變。”因此，黨的十八屆四中全會要求：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。”[2]

設(shè)區(qū)的市立法中堅持改革導向，就是要處理好三個關(guān)系：一是處理好立法速度與改革進度之間的關(guān)系。立什么樣的法，什么時候立，要依據(jù)改革的重點、趨向和步驟來確定。立法既要體現(xiàn)改革的精神，用法規(guī)引導、保障和推進改革，又要順應(yīng)改革推進的步伐、時機和方向。二是把握好精細化立法和立法為改革留有空間的關(guān)系。在立法過程中，對實踐經(jīng)驗比較成熟的，可以規(guī)定得比較具體，引導和推動改革發(fā)展；對方向明確、現(xiàn)實中需要但暫時不具備具體規(guī)范條件的，可以先規(guī)定得原則一些或者依法做出授權(quán)，為深化改革留有余地；不具備立法條件的，可暫不作出規(guī)定。三是把握好立法與改革對立法需求度之間的關(guān)系。立法不是為改革的每一層面、每一階段、每一事項而立，改革也并不需要立法為其進行全方位規(guī)范。對于通過政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件可以進行規(guī)范的事項，可以暫不立法。這樣既可以節(jié)省立法成本，也可以為啟動下一步制度性保障積累更豐富的實踐經(jīng)驗。

（五）突出地方特色

地方特色是地方立法的靈魂和生命所在。“為國也，觀俗立法則治，察國事本則宜。不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡。”突出地方特色，是提高立法質(zhì)量的客觀要求。正如張德江委員長所說：“地方立法關(guān)鍵是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。”[8]

具體說，一是在立項源頭上把好關(guān)。設(shè)區(qū)的市在立法中要充分考慮本地經(jīng)濟社會、地理環(huán)境、自然條件、風土人情等因素，緊密結(jié)合本地重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策實施，把著力點放在解決本地經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊矛盾和問題上，重點解決城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個方面的突出問題。二是注重“創(chuàng)制性立法”和“先行性立法”。要針對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，找準立法空白點，積極探索、先行先試。三是做細做實“實施性立法”。要在國家和省級立法“大而全”的事項范圍內(nèi)挖掘地方“小而精”的題材，補充和細化上位法，使上位法更具可操作性。四是維護法制統(tǒng)一。設(shè)區(qū)的市在立法的過程中，既要突出地方特色，又要強化法制統(tǒng)一的觀念和意識，自覺維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。不論是先行先試還是創(chuàng)新管理，都必須以維護法制統(tǒng)一為前提，做到上下各層次法律法規(guī)相互銜接、和諧一致，各項制度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力，推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和全面建成小康社會。

[1]喬曉陽.中華人民共和國立法法導讀與釋義[M].北京：中國民主法制出版社，2015.

[2]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014.

[3]亞里士多德.政治學[M].北京：商務(wù)印書館，1983.

[4]習近平主持中共中央政治局第四次集體學習[EB/OL]. cpc.people.com/n/2013/0225/064094-20583750.htm l，2013-02-25.

[5]張德江在廣東調(diào)研時強調(diào)堅持科學立法民主立法切實提高立法質(zhì)量[EB/OL].www.huaxia.com/gdtb/ gdyw/szyw/2013/06/3362832.html，2013-06-03.

[6]彭真.論新中國的政法工作[M].北京：中央文獻出版社，1992.

[7]習近平總書記重要講話文章選編[M].北京：中央文獻出版社，2016.

[8]發(fā)揮人大立法主導作用加快形成完備的法律規(guī)范體系[EB/OL].cpc.people.com.cn/n/2015/0909/c14576-27560763.html，2015-09-09.

責任編輯 宋淑芳

責任校對 陳曲

D6

A

1007-905X（2016）10-0107-04

2016-06-16

作者介紹：蔣篤運，男，河南永城人，河南省人大常委會副主任。